VB.2015.00104

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00104

25. Juni 2015Deutsch13 min

(URT.2015.17244)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A stellte am 2. Oktober 2012 bei der Staatskanzlei

des Kantons Zürich ein Gesuch um Einsicht in den bilateralen Vertrag zwischen

dem Kanton Thurgau und der Gesundheitsdirektion Zürich betreffend Inspektionen

von pharmazeutischen Betrieben im Kanton Thurgau. Die Staatskanzlei leitete das

Gesuch zuständigkeitshalber an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich

weiter, die das Informationszugangsgesuch mit Verfügung vom 31. Dezember

2012 abwies.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am 23. Januar 2013 beim

Regierungsrat des Kantons Zürich mit dem Antrag um Aufhebung der Verfügung der

Gesundheitsdirektion und Gewährung der vollständigen Einsicht in den

bilateralen Vertrag betreffend Inspektionen von pharmazeutischen Betrieben im

Kanton Thurgau, eventualiter unter Ausnahme derjenigen Passagen, an deren

Geheimhaltung ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse.

Der Regierungsrat hiess den Rekurs von A mit Beschluss vom

14.

Januar 2015 gut, hob die angefochtene Verfügung auf und beauftragte

die Gesundheitsdirektion, A uneingeschränkte Einsicht in den Vertrag zwischen

dem Kanton Thurgau und der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich betreffend

die Inspektion pharmazeutischer Betriebe im Kanton Thurgau vom

28.

November/4. Dezember 2002 zu gewähren.

III.

Gegen diesen Beschluss erhob der Kanton Thurgau am

17.

Februar 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit

dem Antrag, es sei der angefochtene Regierungsratsbeschluss aufzuheben und das

Informationszugangsgesuch vom 2. Oktober 2012 abzulehnen; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. Mit Beschwerdeantwort vom

18.

März 2015 beantragte dieser die Abweisung der Beschwerde unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Thurgau. Der Regierungsrat beantragte

ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, während die Gesundheitsdirektion des

Kantons Zürichs Antrag auf Gutheissung der Beschwerde stellte.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung von Beschwerden gegen Beschlüsse des

Regierungsrats des Kantons Zürich betreffend den Informationszugang nach

§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) zuständig.

1.2

Der Beschwerdegegner

bestreitet die Beschwerdelegitimation des Kantons Thurgau.

Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG

sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit

– wie Kantone – zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Die Frage der Legitimation im

Rahmen des kantonalen Beschwerdeverfahrens ist zudem unter Berücksichtigung der

bundesrechtlichen Bestimmungen zu prüfen, müssen sich doch Parteien, die zur

Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sind, am Verfahren vor allen

kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG]). Gemäss

Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere

öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten an das Bundesgericht berechtigt, wenn sie die Verletzung von

Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ihre

Legitimation kann sich jedoch auch aus der allgemeinen, in erster Linie auf

Privatpersonen zugeschnittenen Klausel von Art. 89 Abs. 1 BGG

ergeben, wonach zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine

Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen

Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).

Gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG dürfen Gemeinwesen indes nur

restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden. Ihre Legitimation ist dann

zu bejahen, wenn sie gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen sind.

Darüber hinaus ist sie ausnahmsweise dann anzunehmen, wenn ein qualifiziertes

schutzwürdiges Interesse nachgewiesen wird (BGE 136 V 351 E. 2.3).

Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei als

Vertragspartei des Vertrags betreffend die Inspektion pharmazeutischer Betriebe

im Kanton Thurgau, für welchen das Informationszugangsgesuch gestellt wurde,

vom angefochtenen Beschluss betroffen. Der Regierungsrat beauftragte mit seinem

Beschluss vom 14. Januar 2015 die Gesundheitsdirektion, dem Beschwerdegegner

uneingeschränkt Einsicht in den betreffenden Vertrag zu geben. Der Kanton Thurgau

ist damit zwar nicht direkter Verfügungsadressat. Als Vertragspartner hat er

allerdings als betroffener Dritter ein schützenswertes Interesse an der

Geheimhaltung des Vertragsinhalts (vgl. § 26 Abs. 1 des Gesetzes über

die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG]). Damit ist der

Kanton Thurgau ähnlich wie eine Privatperson von der angefochtenen Verfügung

betroffen. Da er auch als Mitbeteiligter am vorinstanzlichen Verfahren

teilgenommen hat, ist er zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert.

1.3

Wenn ein

Kanton als Gemeinwesen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG als Beschwerdeführer

handeln will, obliegt seine prozessuale Vertretung in der Regel dem

Regierungsrat als oberster Exekutivbehörde, die den Kanton von Verfassungs

wegen nach aussen vertritt (§ 46 der Verfassung des Kantons Thurgau vom

16.

März 1987 [KV TG]). Führt ein nachgeordnetes Departement – wie

vorliegend das Departement für Finanzen und Soziales (DFS) – namens des Kantons

Beschwerde, hat es gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung seine

Vertretungsbefugnis explizit darzutun, sei es durch einen entsprechenden speziellen

Ermächtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder durch Angabe der kantonalen

Vorschriften, die es zur Prozessführung für den Kanton berechtigen (BGE 137 V

143.

E. 1.1; 135 II 12 E. 1.2.3). Das DFS hat eine entsprechende

Vollmacht eingereicht.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer wehrt sich dagegen, dass A Zugang zu dem Vertrag betreffend

die Inspektion pharmazeutischer Betriebe im Kanton Thurgau erhält, den die

Kantone Thurgau und Zürich geschlossen haben. Mit diesem Vertrag beauftragte

der Kanton Thurgau (im Wesentlichen) die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich

mit der Durchführung der Inspektion der pharmazeutischen Betriebe auf seinem

Gebiet gemäss Art. 60 Abs. 5 des Bundesgesetzes über Arzneimittel und

Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000.

2.2

Da das

Zugangsgesuch im Kanton Zürich bei einer Zürcher Behörde gestellt wurde, ist

auf die Rechtslage im Kanton Zürich abzustellen. Art. 17 der Verfassung

des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV ZH) verankert das

Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt. Demgemäss hat jede Person

das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche

oder private Interessen entgegenstehen. Die gesetzliche Gewährleistung des

Grundrechts erfolgt im Wesentlichen durch das Informations- und

Datenschutzgesetz. Mit diesem Gesetz vollzog der Kanton Zürich den Systemwechsel

zum Öffentlichkeitsgrundsatz; ein amtliches Dokument ist demnach grundsätzlich

öffentlich zugänglich (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November

2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [Weisung IDG]).

2.3

Gemäss

§ 20 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem

öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Dieser Anspruch besteht unabhängig

vom Nachweis besonderer Interessen (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 9 N. 4; Bruno Baeriswyl,

Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich

(IDG), § 20 N. 12). Das öffentliche Organ verweigert jedoch nach

§ 23 Abs. 1 IDG die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise,

wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht. Ein öffentliches Interesse liegt unter anderem vor,

wenn die Bekanntgabe der Information die Beziehungen unter den Gemeinden, zu

einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland beeinträchtigt (§ 23

Abs. 2 lit. d IDG). Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Zugang

zu Informationen beansprucht wird, die zürcherische Behörden von auswärtigen

öffentlichen Organen erhalten haben. Einschränkungen im öffentlichen Interesse

sind jedoch grundsätzlich restriktiv zu handhaben, um den Kerngehalt des Öffentlichkeitsprinzips

als verfassungsmässiges Recht zu wahren. Grundsätzlich muss die Information das

Potenzial haben, die Beziehungen stören zu können (Baeriswyl, § 23

N. 4 und 20). Liegt ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung vor,

ist es gegenüber dem Zugangsinteresse abzuwägen. Nur falls es überwiegt, ist

der Zugang zu den Informationen einzuschränken.

3.

3.1

Gegensatz zum Kanton Zürich gilt im Kanton Thurgau nicht das Öffentlichkeits-,

sondern das Geheimhaltungsprinzip. Die Thurgauer Behörden sind an das

Amtsgeheimnis gebunden und entscheiden in eigener Kompetenz, welche Dokumente

sie der Öffentlichkeit zugänglich machen (vgl. § 11 Abs. 2 und

§ 15 KV TG). Dabei handelt es sich allerdings nicht um rechtliche

Bestimmungen, die dem Informationszugang § 23 Abs. 1 IDG entgegenstehen,

da es sich um ausserkantonale Rechtsgrundlagen handelt.

3.2

Der

Vertrag betreffend die Inspektion pharmazeutischer Betriebe im Kanton Thurgau

(nachfolgend: Vertrag) enthält Informationen im Sinn von § 3 IDG, das heisst, Aufzeichnungen,

welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen. Auf der Homepage

des Amts für Gesundheit des Kantons Thurgau wird ausdrücklich erwähnt, dass die

pharmazeutischen Herstellungsbetriebe alle zwei Jahre und Grosshandelsbetriebe

alle fünf Jahre von der Kantonalen Heilmittelkontrolle Zürich als regionale

Fachstelle der Ost- und Zentralschweiz im Auftrag des Kantonsapothekers inspiziert

werden (http://www.gesundheit.tg.ch/xml_61/internet/de/intro.cfm, unter

Kantonsapotheker/Heilmittelkontrolle/Inspektionen). Dieser Vertragsbestandteil

ist damit bereits öffentlich bekannt, sodass es sich dabei um keine

Informationen handelt, an deren Geheimhaltung der Kanton Thurgau ein

Interesse hätte. Auch an der Regelung der Modalitäten der Inspektionsdurchführung

besteht kein ersichtliches Geheimhaltungsinteresse. Wie die Vorinstanz zu Recht

ausführte, enthält der Vertrag keine sensiblen Daten, an denen ein Geheimhaltungsinteresse

bestehen könnte, oder Angaben, die unter ein Geschäftsgeheimnis fallen könnten.

Dies macht der Beschwerdeführer auch nicht geltend.

3.3

Der Beschwerdeführer bringt vielmehr vor, dass durch die Zugangsgewährung

das im Kanton Thurgau geltende Amtsgeheimnis nach § 15 KV TG verletzt

werde. Ebenfalls würde § 3 lit. a des Thurgauer Gesetzes über die öffentlichen

Bekanntmachungen vom 5. Mai 1978 vollständig an Bedeutung verlieren. Dies

würde dazu führen, dass dem im Kanton Thurgau geltenden Amtsgeheimnis gegenüber

dem Kanton Zürich im Rahmen von Informationszugangsgesuchen betreffend Verträge

zwischen diesen beiden Kantonen grundsätzlich nie Bedeutung zukommen würde.

Diese generelle Aufhebung des im Kanton Thurgau geltenden

Geheimhaltungsprinzips im erwähnten Bereich beeinträchtige die bis anhin guten

zwischenkantonalen Verhältnisse.

3.4

Wie

dargelegt liegt gemäss § 23 Abs. 2 lit. d IDG ausdrücklich ein

öffentliches Interesse an der Geheimhaltung von Informationen vor, wenn deren

Bekanntgabe die Beziehungen zu einem anderen Kanton beeinträchtigt. Fraglich

ist, ob diese Bestimmung auf den vorliegenden Fall Anwendung findet.

Ein Gesetz ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung aus

sich selbst heraus, das heisst, nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm

zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode

auszulegen. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass

nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten

verstandene und konkretisierte Gesetz. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht

unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu

erkennen (BGE 140 III 206 E. 3.5.4). Gemäss den Materialien betrifft

§ 23 Abs. 2 lit. d IDG Informationen, die einem

öffentlichen Organ von einer ausserkantonalen (oder einer Bundes- oder einer

ausländischen) Behörde, die dem Öffentlichkeitsprinzip nicht unterliegt, mitgeteilt

worden sind (Weisung IDG, S. 1317).

Bei dieser föderalen Rücksichtnahme geht es somit um

Informationen, die von einem Gemeinwesen stammen, das selber kein

Öffentlichkeitsprinzip kennt oder beim Zugang zu Informationen weiterreichende

Einschränkungsmöglichkeiten hat. Hier gilt es zu vermeiden, dass eine Person

über öffentliche Organe im Kanton Zürich an Informationen gelangt, an die sie

im Herkunftskanton der Informationen rechtskonform nicht gelangen könnte. Unter

diesen Umständen erscheint eine Einschränkung des Zugangs gerechtfertigt, da

beim Zugänglichmachen der Information damit gerechnet werden muss, dass künftig

entsprechende Informationen gar nicht mehr bekannt gegeben werden (vgl. zum

Ganzen auch: Beat Rudin, Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt [IDG], § 29 N. 29).

Wie die Gesundheitsdirektion allerdings in

ihrer Eingabe vom 18. März 2015 zu Recht vorbringt, stellt der Inhalt des

Vertrags zwischen dem Kanton Thurgau und dem Kanton Zürich keine Information

dar, die letzterer vom Kanton Thurgau zur Verfügung gestellt erhalten hat.

Vielmehr handle es sich bei diesem Vertrag um ein gemeinsam geschaffenes

Dokument. Vorliegend besteht damit nicht die Gefahr, dass Informationen, die

von einem Kanton stammen, über einen anderen Kanton an die Öffentlichkeit

gelangen. Diesbezüglich besteht kein öffentliches Interesse des

Beschwerdeführers an der Geheimhaltung.

3.5

Der Interessenkatalog in § 23 Abs. 2 IDG ist nicht abschliessend,

weshalb zu prüfen ist, ob dennoch ein öffentliches Interesse an der

Geheimhaltung des Vertragsinhalts vorliegt, weil die Zugangsgewährung eine

erhebliche Beeinträchtigung der kantonalen Beziehungen bewirken könnte (vgl.

Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 17

N. 23 und Fn. 49).

Das Aufeinandertreffen des zürcherischen

Öffentlichkeitsprinzips und des thurgauischen Geheimhaltungsprinzips allein

rechtfertigt eine Zugangsverweigerung noch nicht, ansonsten alle Informationen,

die auch einen Kanton ohne Geltung des Öffentlichkeitsprinzips betreffen, per

se vom Informationszugang im Kanton Zürich ausgeschlossen wären. Vielmehr

bedarf es eines Abwägens im Einzelfall. Wenn der Kanton Thurgau ein

weitergehendes Interesse darlegen würde, wäre dies durchaus zu beachten. Im

vorliegenden Fall bringt er jedoch abgesehen von der Einhaltung des

Amtsgeheimnisses nichts vor, was gegen die Zugangsgewährung sprechen würde. Dass

die Gewährung des Informationszugangs einen Rechtsstreit im Kanton Thurgau

beeinflussen würde, wird nicht mehr geltend gemacht und ist auch nicht

ersichtlich. Der Beschwerdeführer bringt auch nicht vor, an welchen Passagen

des Vertrags er ein besonderes Geheimhaltungsinteresse hätte. Die Bejahung der

Einsichtsmöglichkeit im vorliegenden Einzelfall vermag aber auch nicht die

thurgauische Regelung des Geheimhaltungsprinzips im Grundsatz zu relativieren,

da damit nicht über weitere Fälle entschieden wird. Insgesamt ist somit kein

öffentliches Interesse ersichtlich, welches das Interesse des Beschwerdegegners

am Zugang zum Vertrag überwiegt.

Folglich ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz

zum Schluss kam, dass dem Beschwerdegegner uneingeschränkte Einsicht in den

Vertrag zwischen dem Kanton Thurgau und der Gesundheitsdirektion des Kantons

Zürich betreffend die Inspektion pharmazeutischer Betriebe im Kanton Thurgau

vom 28. November/4. Dezember 2002 zu gewähren ist.

3.6

Zusammenfassend

erweisen sich die Einwendungen des Beschwerdeführers als unbegründet, weshalb

die Beschwerde abzuweisen ist. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Er hat den Beschwerdegegner für die Umtriebe im

Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2

lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 190.-- Zustellkosten,

Fr. 3'190.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, dem

Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Eintritt der

Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …