Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00121

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2015.00121

Urteil

der 3. Kammer

vom 19. November 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin

Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonspolizei Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Informationszugang,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geb. 1965) war während rund 17 Jahren beim

Arbeitgeber D tätig, bis das Arbeitsverhältnis per Ende Februar 2010 aufgelöst

wurde. Am 17. Juli 2013 erstellte die Kantonspolizei Zürich, Dienst

Gewaltschutz, im Rahmen eines Bedrohungsmanagements einen Bericht über A.

A ersuchte am 2. November 2013 die Technische

Ermittlungsunterstützung der Kantonspolizei Zürich um Akteneinsicht in alle

über sie erstellten Dokumente des Bedrohungsmanagements, mindestens ab Frühling

2012 bzw. wenn möglich ab November 2008, als die Kantonspolizei Zürich das

erste Mal aufgefordert worden sein soll, sie zu beurteilen. Mit Verfügung vom

21. November 2013 wies die Technische Ermittlungsunterstützung der

Kantonspolizei Zürich das Gesuch um Einsicht in die über A erstellten Dokumente

des Bedrohungsmanagements (Bericht des Diensts Gewaltschutz vom 17. Juli

2013) ab.

Erwägungen

II.

A. Dagegen

erhob A am 11. Dezember 2013 Rekurs an die Sicherheitsdirektion und beantragte,

es seien alle Akten des Bedrohungsmanagements, wenn nicht ihr persönlich, zumindest

an zwei namentlich genannte Staatsanwälte auszuhändigen. Die Kantonspolizei

Zürich beantragte die Abweisung des Rekurses. A, unterdessen anwaltlich vertreten,

stellte in ihrer Replik den Antrag, die Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom

21.

November 2013 sei aufzuheben, und es sei ihr Einsicht in sämtliche sie

betreffenden Akten und Daten der Kantonspolizei Zürich zu gewähren, insbesondere

in die Akten und Daten, welche eine Erfassung und Beurteilung ihres Verhaltens

gegenüber der Polizei und anderen Behörden beträfen. Weiter stellte sie das

Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege.

Die Sicherheitsdirektion forderte die Kantonspolizei

Zürich auf, sämtliche bei ihr vorhandenen Akten bzw. Daten betreffend A

einzureichen, was diese in der Folge mit Eingabe vom 15. Mai 2014 tat und

ausführte; einer Akteneinsicht vor Ort (ohne Erstellen von Kopien oder ohne

Möglichkeit, Fotos von den Akten zu machen) stehe ihrer Ansicht nach

grundsätzlich nichts entgegen.

Die Sicherheitsdirektion ersuchte am 1. September

2014.

die Koordinationsstelle IDG (Gesetz über die Information und den Datenschutz

vom 12. Februar 2007 [IDG]) des Kantons Zürich um eine Stellungnahme im

Sinn von § 34 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom

28.

Mai 2008 (IDV).

B. Mit

Teilentscheid vom 6. Oktober 2014 verfügte die Sicherheitsdirektion, dass A

am 9. Oktober 2014 in den Räumlichkeiten der Sicherheitsdirektion die

beantragte Akteneinsicht wahrnehmen könne, wobei es ihr jedoch nicht erlaubt

sei, Kopien oder fotografische Aufnahmen der Akten oder Auszüge daraus zu

erstellen. A nahm diese Akteneinsicht wahr.

C. Die

Koordinationsstelle IDG erstattete ihre Stellungnahme am 22. Oktober 2014,

welche daraufhin von der Sicherheitsdirektion den Verfahrensbeteiligten

zugestellt wurde. A hielt daraufhin an ihren gestellten Anträgen fest und

präzisierte, es sei ihr durch Zustellung der vollständigen Akten an ihren

Rechtsvertreter uneingeschränkte Akteneinsicht zu gewähren.

D. Mit

Entscheid vom 19. Januar 2015 hiess die Rekursabteilung der

Sicherheitsdirektion den Rekurs von A gegen die Verfügung der Kantonspolizei Zürich

vom 21. November 2013 teilweise gut, soweit er nicht bereits durch den

Teilentscheid vom 6. Oktober 2014 gegenstandslos geworden sei

(Dispositiv-Ziffer I.). Weiter wurde beschlossen, die "Akten

Bedrohungsmanagement" seien nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheides

dem Rechtsvertreter von A zu deren Handen zuzustellen, mit der Auflage, weder

den Bericht vom 17. Juli 2013 noch Auszüge davon im Internet oder anderswo

zu publizieren oder die Namen der darin aufgeführten Personen öffentlich

bekannt zu machen oder den Bericht Dritten zugänglich zu machen, die ihn in

diesem Sinn verbreiten oder darin aufgeführte Personen öffentlich bekannt

machen wollen (Dispositiv-Ziffer II.). A und ihr Rechtsvertreter wurden zudem

auf den Ungehorsam gegen Verfügung im Sinn von Art. 292 des Strafgesetzbuches

vom 21. Dezember 1973 (StGB) hingewiesen (Dispositiv-Ziffer III.).

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wurde abgewiesen, soweit es nicht

gegenstandslos geworden sei, und die Kosten wurden auf die Staatskasse genommen

(Dispositiv-Ziffern III. [recte IV.] und IV. [recte V.]). A wurde eine

Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'000.- (pauschal, inkl. MWST) zugesprochen

(Dispositiv-Ziffer V. [recte VI.]).

III.

A. Dagegen

erhob A über ihren Rechtsvertreter am 23. Februar 2015 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, die Kantonspolizei Zürich sei zu

verpflichten, ihr uneingeschränkte Einsicht in sämtliche Akten und Dateien zu

gewähren, welche eine Erfassung und Beurteilung ihres Verhaltens gegenüber der

Polizei und anderen Behörden beträfen, insbesondere sämtliche Akten des

Bedrohungsmanagements (Beschwerdeantrag Ziffer 1). Weiter seien die

Dispositiv

Dispositiv-Ziffern II. und III. des Entscheides der Sicherheitsdirektion

vom 19. Januar 2015 aufzuheben (Beschwerdeantrag Ziffer 2); unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse. Zudem stellte sie

den Verfahrensantrag, es seien ihr sämtliche Akten des Rekursverfahrens

zuzustellen, und es sei ihr Gelegenheit zu geben, nach Einsicht in dieselben

die Begründung der Beschwerde zu ergänzen. Mit Eingabe gleichen Datums reichte A

selbst noch eine ergänzende Stellungnahme zur Beschwerdeschrift ihres

Rechtsvertreters ein.

Mit Präsidialverfügung vom 25. Februar 2015 wurden

der Kantonspolizei Zürich Frist zur Stellungnahme zum Verfahrensantrag

betreffend Akteneinsicht angesetzt und bei der Sicherheitsdirektion die Akten

eingeholt. Die Sicherheitsdirektion reichte am 5. März 2015 die Akten ein

und teilte bereits mit, auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde zu verzichten.

Die Kantonspolizei Zürich verzichtete am 12. März 2015 auf eine

Stellungnahme zum Verfahrensantrag und verwies im Übrigen auf die Akten. Sie

teilte zudem mit, dass sie durch den Rechtsdienst der Kantonspolizei Zürich

vertreten werde.

Die von der Sicherheitsdirektion eingereichten Akten

wurden daraufhin mit Präsidialverfügung vom 17. März 2017 dem

Rechtsvertreter von A unter Fristansetzung zur Beschwerdeergänzung zugestellt.

Der Rechtsvertreter von A erstattete diese nach zweimal erstreckter Frist mit

Eingabe vom 7. Mai 2015, wozu A am 15. Mai 2015 eine eigene Stellungnahme

nachlieferte.

Die Kantonspolizei Zürich erstattete daraufhin am 4. Juni

2015 ihre Beschwerdeantwort und beantragte die vollumfängliche Abweisung der

Beschwerde.

B. Der

Rechtsvertreter von A reichte daraufhin am 22. Juni 2015 eine einstweilige

Vernehmlassung ein und beantragte, da er A nicht länger vertrete, sei ihr

deswegen die Frist zur abschliessenden Vernehmlassung zur Beschwerdeantwort

angemessen zu erstrecken. A nahm am 3. Juli 2015 Akteneinsicht am Verwaltungsgericht.

Sie liess sich innert der ihr bis 6. Juli 2015 erstreckten Frist nicht

vernehmen. Am 7. Juli 2015 machte A eine weitere Eingabe, worin sie an den

bisherigen Anträgen festhielt, und beantragte, es sei ihr und ihrem bisherigen

Rechtsvertreter je eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

C. Am 7. Juli

2015 und 17. August 2015 reichte A unaufgefordert weitere Stellungnahmen

mitsamt Beilagen ein. Am 14. September 2015 machte A eine weitere Eingabe

mitsamt Beilagen und stellte diverse Anträge.

D. Mit

Präsidialverfügung vom 17. September 2015 wurde der Kantonspolizei Zürich

Frist zur Stellungnahme zu den unter III. C. erwähnten Eingaben von A

angesetzt. Die Kantonspolizei Zürich erstattete ihre Stellungnahme am 24. September

2015. Dazu nahm A innert ihr erstreckter Frist am 5. November 2015

Stellung, reichte weitere Beilagen ein und stellte diverse Anträge.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die übrigen Prozessvoraussetzungen

sind ebenfalls erfüllt, weshalb grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten

ist.

Soweit die Anträge der

Beschwerdeführerin und die von ihr geltend gemachten Verfehlungen der

Beschwerdegegnerin auch als aufsichtsrechtliche Rügen gegenüber Letzterer verstanden

werden können, wäre auf diese nicht einzutreten, da das Verwaltungsgericht

nicht für aufsichtsrechtliche Belange zuständig ist (Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu

§§ 19–28a N. 72 ff.).

2.

2.1 Nach Art. 17

der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 hat jede Person das Recht auf

Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder

private Interessen entgegenstehen (sogenanntes Öffentlichkeitsprinzip). Vom

Anwendungsbereich dieser Bestimmung werden Akten erfasst, die im Zusammenhang

mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (vgl. Giovanni Biaggini in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 10 mit Nachweisen).

2.2 Das

Öffentlichkeitsprinzip wird auf Gesetzesebene durch das Gesetz über die Information

und den Datenschutz (IDG) konkretisiert. Gemäss § 2 Abs. 1 Satz 1

IDG gilt dieses Gesetz für die öffentlichen Organe.

Die Beschwerdegegnerin fällt als kantonale Behörde unter den

Begriff des öffentlichen Organs (vgl. § 3, öffentliche Organe, lit. b

IDG). Das vorliegende Gesuch um Informationszugang ist somit in Anwendung des

IDG zu beurteilen (§ 3 und 20 IDG). Gegebenenfalls ist direkt auf die

einschlägigen verfassungsmässigen Rechte Bezug zu nehmen; infrage kommen der

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV]), das Recht auf Meinungsfreiheit (Art. 16 BV)

und der Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2

BV). Auf die völkerrechtlichen Garantien wird nicht eigens eingegangen, da sie

keine weitergehenden Ansprüche vermitteln.

2.3 Nach

§ 20 Abs. 2 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den eigenen

Personendaten. Das öffentliche Organ kann indes die Bekanntgabe von

Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine

rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein öffentliches Interesse

liegt nach § 23 Abs. 2 IDG insbesondere vor, wenn die Information

Positionen in Verhandlungen betrifft (lit. a), die Bekanntgabe der

Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt

(lit. b), die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder

Aufsichtsmassnahmen gefährdet (lit. c), die Beziehungen unter den Gemeinden,

zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland beeinträchtigt (lit. d)

oder die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt

(lit. e). Nach § 23 Abs. 2 lit. b IDG liegt ein

entgegenstehendes öffentliches Interesse vor, wenn die Bekanntgabe der

Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt.

Zweck dieser Bestimmung ist die möglichst freie interne Kommunikation bis zum

Abschluss des Entscheidungsprozesses des öffentlichen Organs. Nach Abschluss

der Erörterungen und Entscheidungen bzw. der Verhandlung sind die Informationen

in der Regel zugänglich (Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005,

ABl 2005, 1283 ff., 1316). Die Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen

kann insbesondere dann eingeschränkt werden, wenn diese politisch umstrittene

Fragen betreffen oder die betreffenden Geschäfte Gegenstand späterer

Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2 Abs. 1 Satz 1 IDV).

2.4 Gemäss § 12

Abs. 1 der Verordnung über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli

2005 (POLIS-Verordnung) haben Betroffene zudem ein Recht auf Wahrnehmung ihres

Auskunftsrechts gemäss § 20 Abs. 2 IDG.

3.

3.1 Gegenstand

eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des angefochtenen

Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen. Andernfalls

müsste sich die Beschwerdeinstanz erstmals mit Anträgen befassen, mit denen

sich die Rekursinstanz zulässigerweise nicht auseinandergesetzt hat. Letzteres

würde dem Grundsatz widersprechen, dass der Streitgegenstand beim Durchlaufen

des funktionellen Instanzenzugs nicht erweitert werden kann (vgl. Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 11; Martin Bertschi, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45).

3.2 Die Vorinstanz

trat auf den erst im Rekursverfahren mit Eingabe vom 24. April 2014 gestellten

Antrag der Beschwerdeführerin, es sei ihr Einsicht in "sämtliche sie

betreffenden Akten und Daten der Kantonspolizei" zu gewähren, nicht ein. Dies

kommt allerdings im Dispositiv nicht zum Ausdruck, geht jedoch aus den

Erwägungen hervor. Der Wortlaut ihres ursprünglichen Begehrens an die Beschwerdegegnerin

habe sich unzweideutig auf die Akten des Bedrohungsmanagements beschränkt.

Überdies handle es sich dabei um eine unzulässige Änderung des Rekursbegehrens,

welche den Streitgegenstand erweitern wolle. Insofern als die im

Rekursverfahren gestellten Anträge lediglich präzisierende Wiederholungen der

Anträge im Rekurs vom 11. Dezember 2013 waren, wurden diese von der Vorinstanz

berücksichtigt. Die Beschwerdeführerin macht jedoch geltend, über diesen Antrag

sei von der Vorinstanz nicht entschieden worden. Indem die Beschwerdeführerin

ihren Antrag im Rekursverfahren auf weitere unbestimmte Dokumente ausweitete,

erweiterte sie damit den Streitgegenstand, über welchen die erstinstanzliche

Verfügung sich nicht äussert, zumal die Beschwerdegegnerin auch nur über die

Dokumente des Bedrohungsmanagements verfügte. Mangels eines Anfechtungsobjekts

ist demzufolge auch der Nichteintretensentscheid auf den Antrag bezüglich

"sämtliche Akten" der Vorinstanz nicht zu beanstanden.

3.3 Denselben

Antrag stellt die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren erneut, indem

sie beantragt, es sei ihr die uneingeschränkte Einsicht in sämtliche Akten und

Dateien zu gewähren, welche eine Erfassung und Beurteilung ihres Verhaltens

gegenüber der Polizei und anderen Behörden betreffen, insbesondere sämtliche

Akten des Bedrohungsmanagements (Beschwerdeantrag Ziffer 1). Insofern ist

auf ihre Beschwerde in diesem Punkt aus den dargelegten Gründen nicht

einzutreten. Im Folgenden ist deshalb nur auf die streitgegenständlichen Akten

des Bedrohungsmanagements einzugehen.

3.4 In den

"Akten Bedrohungsmanagement" befindet sich der vorliegend insbesondere

strittige Bericht vom 17. Juli 2013. Er wurde vom Dienst Gewaltschutz der

Kantonspolizei Zürich auf Hinweis auf D als ehemaliger Arbeitgeber der

Beschwerdeführerin hin erstellt, nachdem diese mitgeteilt hatte, dass ihre Führungspersonen

seit einiger Zeit mit E-Mails der Beschwerdeführerin überhäuft worden waren,

deren bedrohlich wirkender Inhalt Anlass zu dieser Meldung gegeben habe. Der

Bericht fasst die Abklärungen des zuständigen Kantonspolizisten zusammen,

welcher dafür verschiedene Polizeifunktionäre, welche mit der Beschwerdeführerin

(u. a. beruflich) zu

tun hatten, kontaktierte und deren Aussagen sinngemäss zusammenfasste. Zudem

wurden Informationen und Einschätzungen von Ärzten des

Psychiatrisch-Psychologischen Diensts der Stadt Zürich (PPD) eingeholt. Des Weiteren

liegen die Ausdrucke von öffentlich zugänglichen Internet-Inhalten, welche in

dieser Sache eingesehen wurden, vor. Zudem sind die weiteren Aktivitäten der

Beschwerdeführerin seit April 2014 dokumentiert.

Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, handelt es sich bei

dem Bericht vom 17. Juli 2013 um eine Zusammenstellung von Informationen,

welche die Beurteilung wesentlicher Aspekte der Persönlichkeit der

Beschwerdeführerin erlauben und damit um "besondere Personendaten" im

Sinn von § 3 viertes Lemma lit. b IDG. Zudem handelt es sich ausnahmslos

um öffentliche Angestellte, welche in ihrer jeweiligen Funktion zur

Beschwerdeführerin bzw. zu deren Verhalten befragt wurden. Die "Akten

Bedrohungsmanagement" wurden der Beschwerdeführerin mit dem Entscheid der

Vorinstanz zugänglich gemacht und ihr zu ihren Handen überlassen

(Dispositiv-Ziffern I. und II.).

3.5 Die

Vorinstanz hielt in Bezug darauf, dass die Beschwerdeführerin weitere Akten des

Bedrohungsmanagements einsehen möchte, fest, dass es für sie keinen Anlass

gebe, den Ausführungen der Beschwerdegegnerin nicht Glauben zu schenken, wonach

vor 2012 keine Bedrohungsanalysen o. ä. über die Beschwerdeführerin erstellt worden seien.

Die Beschwerdegegnerin bestätigte erneut, dass der Dienst

Gewaltschutz erstmals am 10. Oktober 2012 bezüglich dieser Sache

kontaktiert worden sei. Diesem Schreiben seien die E-Mails der

Beschwerdeführerin in ausgedruckter Form beigelegt gewesen. Dies dürfte auch

die Fragen der Beschwerdeführerin, weshalb diese E-Mails nicht als

"Weitergeleitet" markiert worden und wie diese zur Beschwerdegegnerin

gekommen seien, beantworten. Daran, dass der Empfänger dieser E-Mails der

Beschwerdeführerin diese ausdruckt und sammelt, ist nichts zu beanstanden. Damit

erübrigt sich auch eine Behandlung des erneuten Antrags der Beschwerdeführerin,

dass der "Weg dieser E-Mails" zu dokumentieren sei. Gemäss der

Beschwerdegegnerin seien zudem sämtliche Abklärungen, welche im Zusammenhang

mit der Risikoeinschätzung der Beschwerdeführerin erfolgt seien, im Bericht vom

17. Juli 2013 festgehalten worden. Dieser enthalte die Namen und

Funktionen der Personen, welche kontaktiert worden seien und Auskunft gegeben

hätten. In ihrer letzten Stellungnahme vom 24. September 2015 führte die

Beschwerdegegnerin erneut aus, dass alle vorhandenen Unterlagen zu den Akten

gereicht worden seien. Weitere Unterlagen, welche für die Beurteilung des

Sachverhalts nicht relevant gewesen seien, seien nicht aufbewahrt worden.

Dokumente, welche überwiegend den auskunftsgebenden Arzt betroffen hätten,

seien in dessen Dossier aufbewahrt worden. Damit wurde auch erklärt, weshalb

sich die Schriftstücke betreffend Entbindung von der beruflichen

Schweigepflicht von Dr. B nicht in den Akten des Bedrohungsmanagements

befinden. Die Beschwerdeführerin reichte Kopien davon erstmals in ihrer Eingabe

vom 14. September 2015 ein, womit sie ohnehin Einsicht in diese Dokumente

hatte.

Selbst wenn der Auftrag zur Aufnahme eines

Bedrohungsmanagements wie von der Beschwerdeführerin behauptet bereits im März

2012 erfolgt sein sollte, das Ersuchen ihres ehemaligen Arbeitgebers jedoch

erst am 10. Oktober 2012 erfolgte, ist daraus nicht abzuleiten, dass

weitere Akten vorhanden wären als nur diejenigen, welche vorliegen. Der Kantonspolizist

C, welcher dem Dienst Gewaltschutz den Auftrag zur Erstellung eines Bedrohungsmanagements

erteilte, sagte im gegen die Beschwerdeführerin geführten Strafverfahren als

Zeuge aus, es sei im Herbst 2012 gewesen, als er mit der Beschwerdeführerin in

Berührung gekommen sei, nachdem diese verschiedene E-Mails verschickt hatte,

deren Inhalt ihn zu einer Gefährdungsprüfung veranlasst hätten. Nachdem er

einen Sachbearbeiter dazu berufen hatte, habe dieser Kontakt mit der

Beschwerdeführerin aufgenommen. Später in dieser Einvernahme sagte er aus, es

sei im März 2012 gewesen, als er von der ehemaligen Arbeitgeberin der

Beschwerdeführerin entsprechende Mitteilung über diese erhalten habe, und von

da an seien Erhebungen gelaufen. Die Beschwerdegegnerin betonte jedoch erneut,

dass es sich dabei um einen Verständnis- oder Schreibfehler gehandelt habe, da

es C entgangen sei, dass anstatt "Herbst" im Protokoll

"März" geschrieben worden sei. Nur weil die erste E-Mail der Beschwerdeführerin

in den Beilagen der Akten Bedrohungsmanagement aus dem März 2012 datiert,

bedeutet dies nicht, dass ab diesem Zeitpunkt weitere nicht in den Bericht

eingeflossene Gespräche mit Auskunftspersonen stattgefunden haben. Es ist

vielmehr glaubhaft, dass die ehemalige Arbeitgeberin diese E-Mails sammelte und

dann mit dem Schreiben vom 10. Oktober 2012 der Beschwerdegegnerin

zukommen liess. Dies bestätigte die Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme

vom 24. September 2015, was die Beschwerdeführerin mit ihren Vorbringen,

dies sei eine "knallharte Lüge", nicht zu entkräften vermag.

3.6 Bereits

die Vorinstanz hatte die Beschwerdegegnerin aufgefordert, sämtliche bei ihr

vorhandenen Akten bzw. Daten im Sinn des IDG betreffend die Beschwerdeführerin

zuzustellen. Die Beschwerdegegnerin machte bereits damals geltend, sämtliche

Akten, welche beim Dienst Gewaltschutz bestünden, eingereicht zu haben.

Sämtliche Abklärungen wie (Telefon-)Gespräche seien in diesem Bericht vom 17. Juli

2013 zusammengefasst. Die Beschwerdegegnerin bestätigte auch im vorliegenden

Beschwerdeverfahren, dass sämtliche Abklärungshandlungen und Überlegungen im

Bericht vom 17. Juli 2013 nachvollziehbar dokumentiert worden seien und es

keine weiteren Akten gebe. Wenn die Beschwerdeführerin sich auf irgendwelche

Telefon- oder Handnotizen oder ähnliches bezieht, so ist nachvollziehbar, dass

diese – wenn überhaupt – bei der Beschwerdegegnerin nicht in Form eines Aktenstücks

existieren, zumal der Sachbearbeiter diese Erkenntnisse, welche er sich

allenfalls während eines Telefonats handschriftlich notierte, daraufhin im

Bericht wiedergab. Am 16. Oktober 2015 teilte der Arbeitgeber D der

Beschwerdeführerin offenbar auf ihre Anfrage hin mit, dass ausser dem

Überweisungsschreiben vom 10. Oktober 2012 an das Bedrohungsmanagement

keinerlei Unterlagen mehr über sie bestünden. Es besteht aufgrund der Aktenlage

auch vorliegend kein Anlass, daran zu zweifeln, dass die Beschwerdegegnerin

sämtliche "Akten Bedrohungsmanagement" eingereicht hat.

3.7 Den obigen

Erwägungen folgend, dass keine weiteren Akten oder Dokumente vorhanden sind, da

die Ergebnisse in den "Akten Bedrohungsmanagement" zusammengefasst

sind, wäre – nicht zuletzt auch mangels Streitgegenstandeigenschaft – auch gar

kein weiterer Entscheid durch die Vorinstanz möglich gewesen. Den von der Beschwerdeführerin

mit Eingaben vom 7. und 15. Mai 2015 als Ergänzung zur

Beschwerdeschrift gestellten Verfahrensanträgen ist deshalb nicht zu

entsprechen. Die weiteren Verfahrensanträge der Beschwerdeführerin, welche

diese in ihren Eingaben vom 7. Juli 2015 und 17. August 2015 stellte,

erübrigen sich damit ebenfalls. Es ist ohnehin nicht ersichtlich, inwiefern

diese zur weiteren Feststellung des vorliegend rechtserheblichen Sachverhalts

hätten beitragen können, zumal diese grösstenteils den Beschwerdeantrag

Ziffer 1 wiederholen. Dies führt zur Abweisung des Beschwerdeantrags Ziffer

1.

4.

4.1 Im

Folgenden ist die angefochtene Auflage gemäss Dispositiv-Ziffer II. des

Entscheids der Vorinstanz zu beurteilen. Danach dürfen weder der Bericht vom

17. Juli 2013 noch Auszüge davon im Internet oder anderswo publiziert oder

die Namen der darin aufgeführten Personen öffentlich bekannt gemacht werden,

und der Bericht darf auch nicht Dritten zugänglich gemacht werden, welche ihn

in diesem Sinn verbreiten oder darin aufgeführte Personen öffentlich bekannt machen

wollten.

4.2 Die

Vorinstanz begründete die einschränkende Auflage wie folgt: Der Auffassung der

Koordinationsstelle IDG, dass es für eine Aktenherausgabe unter sichernden

Auflagen an einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage fehle, sei entgegenzuhalten,

dass bereits der verfassungsmässige Grundsatz der Verhältnismässigkeit

verlange, dass anstelle einer Verweigerung oder eines Verbots eine Erlaubnis

mit sichernden Bedingungen oder Auflagen verbunden werden könne. Die

Befürchtung, die Beschwerdeführerin würde die Auskunftspersonen im Internet

veröffentlichen, per E-Mail kontaktieren und belästigen, erscheine aufgrund

ihres bisherigen Verhaltens nicht unbegründet. Dieser Gefahr könne jedoch mit

der Auflage, weder den Bericht vom 17. Juli 2013 noch Auszüge daraus im

Internet oder anderswo zu publizieren noch die Namen der darin aufgeführten

Personen öffentlich bekannt zu machen noch Dritten den Bericht zugänglich zu

machen, die ihn in diesem Sinn verbreiten oder die genannten Personen

öffentlich bekannt machen wollen, angemessen begegnet werden. Auf ein Verbot,

die darin genannten Personen zu kontaktieren, könne verzichtet werden, da für

die Sicherstellung der entsprechenden Schutzbedürfnisse anderweitig ausreichende

Mittel zur Verfügung stünden.

4.3 Die

Beschwerdeführerin machte geltend, die Auflage als auch die Androhung einer

Ungehorsamsstrafe stellten eine erhebliche Beschneidung ihrer Meinungsfreiheit

gemäss Art. 16 BV und Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention

(EMRK) dar. Es sei dem vorinstanzlichen Entscheid nicht zu entnehmen, auf welche

Grundlage sich diese Einschränkung stütze und inwiefern überwiegende Interessen

Einschränkungen der Meinungsfreiheit gebieten würden. Es sei zudem auch nicht

ersichtlich, inwiefern andere Inhalte als die Namen der Auskunftspersonen

Einschränkungen der Meinungsfreiheit rechtfertigten. Gegen eine Auflage, nur

die Namen der als Informanten aufgeführten Personen nicht publik zu machen,

erhebe sie keine Einwendungen. Es bestehe jedoch kein öffentliches Interesse

daran, über Dienstgrad und Funktion der Informanten Stillschweigen zu bewahren.

4.4 Die

Beschwerdegegnerin machte (im Rekursverfahren) in Bezug auf die verweigerte

Einsicht geltend, dass die Beschwerdeführerin seit ihrer damaligen Inhaftierung

verschiedene Internetseiten durch Dritte habe betreiben lassen, welche sie mit

Informationen und Dokumenten aus im Zusammenhang mit ihr geführten Verfahren

nähre, wobei verschiedene Personen, darunter auch ein Staatsanwalt, namentlich

genannt würden. Es bestünden konkrete Befürchtungen, dass die

Beschwerdeführerin die im Bericht genannten Personen per E-Mail kontaktieren

und belästigen würde, wobei die Interessen dieser Personen, dies zu vermeiden,

höher zu gewichten seien. Im Beschwerdeverfahren nahm die Beschwerdegegnerin

zur Auflage der Vorinstanz keine weitere Stellung.

5.

5.1 Die

Auflage beschränkt die Einsicht und die Kenntnis des Aktenstückes auf die Beschwerdeführerin

sowie Dritte, welche das Dokument jedoch nicht verbreiten oder die darin

genannten Personen öffentlich bekannt machen wollen. Darin sieht die Beschwerdeführerin

eine Einschränkung ihrer Meinungsfreiheit. Die Einschränkung eines Grundrechts bedarf einer genügenden gesetzlichen Grundlage, muss im

öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und den Kerngehalt des Grundrechts

wahren (Art. 36 BV).

5.2 § 23

IDG sieht vor, dass im Einzelfall Einschränkungen in die Bekanntgabe von Informationen

gemacht werden können. Die Bekanntgabe von Informationen kann ganz oder

teilweise verweigert oder aufgeschoben werden, wenn ein überwiegendes

öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).

Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der

Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3

IDG). Die Einschränkung mittels der Auflage beruhte somit auf einer genügenden

gesetzlichen Grundlage.

5.3 Wenn die

Beschwerdeführerin ausführt, auch die Koordinationsstelle IDG vertrete die

Auffassung, modale Einschränkungen wie ein Kopierverbot seien unzulässig, übersieht

sie, dass die Koordinationsstelle IDG schrieb, der Teilentscheid sei ohne die

nach § 23 IDG vorgesehene Interessenabwägung erfolgt. Die

Koordinationsstelle IDG liess der Vorinstanz die Beurteilung explizit offen, ob

sich das gewählte Vorgehen (hier in Bezug auf die Einschränkung der

Akteneinsicht mittels Kopierverbot) allenfalls durch den Grundsatz des

Verhältnismässigkeitsprinzips rechtfertigen liesse ("so viel Einschränkung

des Informationszugangs wie nötig, so wenig wie möglich"). Im Rahmen der

Interessenabwägung ist zu prüfen, ob die Auflage samt Strafandrohung durch

öffentliche oder private Interessen, welche diejenigen der Beschwerdeführerin

überwiegen, gerechtfertigt ist.

5.4 Personen,

die in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handeln, können grundsätzlich nicht

geltend machen, ihre Tätigkeit bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe falle

in den Bereich ihrer Privatsphäre (Isabelle Häner in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor

P. Blechta, Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz

[BSK DSG/BGÖ], 3. A., Basel 2014, Art. 7 BGÖ N. 58). Dies ist –

wie von der Vorinstanz und der Koordinationsstelle IDG festgehalten –

allerdings zu relativieren. Handelt es sich bei diesen Personen um Angestellte

des öffentlichen Organs, ist Gegenstand der Interessenabwägung insbesondere

auch die Frage, ob der Schutz der Privatsphäre der Angestellten aus Gründen des

Persönlichkeitsschutzes, zu welchem der Staat als Arbeitgeber gemäss § 39

des Personalgesetzes vom 27. September 1998 verpflichtet ist, zu

berücksichtigen ist. Die Koordinationsstelle IDG zitierte hierzu einen

Entscheid der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen, worin diese festhielt,

dass wenn sich die Gefahr ergebe, dass Angestellte wegen ihrer beruflichen

Tätigkeit auch in ihrer Privatsphäre beeinträchtigt werden könnten, wenn

Informationen über sie zugänglich gemacht würden, sich eine Einschränkung des

Informationszugangs rechtfertige, wenn die Gefahr von entsprechender Bedeutung

sei (Entscheid 142/12 der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 4. Juli

2013, E. 4a/ab, www.zhentscheide.zh.ch).

Den Interessen der gesuchstellenden Person kommt nicht a

priori ein höheres Gewicht zu als jenen des betroffenen öffentlichen Organs

oder einer betroffenen Person, sondern die Interessen müssen im Einzelfall

abgewogen werden. Soweit überwiegende Interessen eines Dritten vorliegen, kann

die Information oder Auskunft eingeschränkt werden, z. B. bezüglich der Identität eines

Informanten, dem seitens des Betroffenen Beeinträchtigungen drohen. Es ist

nicht erforderlich, dass dies zu einer tatsächlichen Verletzung führt, sondern

es genügt die Gefahr von Nachteilen, wobei es sich nicht um eine geringfügige

oder bloss unangenehme Konsequenz handeln darf (Isabelle Häner, BSK DSG/BGÖ,

Art. 7 BGÖ N. 60; David Rosenthal in: David Rosenthal/Yvonne Jöhri,

Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich etc. 2008, Art. 9 N. 10).

5.5 Die

Vorinstanz gewichtete die privaten Interessen der Staatsangestellten, dass

deren Privatsphäre durch namentliche Nennung im Internet durch die Beschwerdeführerin

nicht verletzt werde, höher als die Interessen der Beschwerdeführerin, den Bericht

nach Belieben publizieren und verbreiten zu können. In Anbetracht der Ausgangslage,

dass die Beschwerdeführerin in unregelmässigen Abständen und in einer gewissen

Häufung und Vehemenz E-Mails verschickte, welche aufgrund ihres Inhaltes, der

bis dahin ging, dass die Beschwerdeführerin gar Anlass zur Erstellung des

Bedrohungsmanagements bot, ist bei der Möglichkeit der Publikation des Berichts

auf einschlägigen Internetseiten für die darin namentlich genannten Informanten

durchaus die Gefahr von Nachteilen durch Diskreditierung oder Verunglimpfung

gegeben. Aufgrund der vermuteten bisherigen Internetpräsenz der Beschwerdeführerin

und der dokumentierten E-Mails, welche sie an mehrere Staatsangestellte

versandte, sind die von der Vorinstanz als auch der Beschwerdegegnerin geäusserten

Bedenken – wie von dieser ausgeführt – somit nicht unbegründet. Das Risiko

einer möglichen öffentlichen Diffamierung geht zudem über einen bloss unangenehmen

Nachteil hinaus.

Der Dienst Gewaltschutz muss mitsamt den dafür agierenden

Kantonspolizisten zudem im Rahmen des Bedrohungsmanagements auch weiterhin

ungehindert der Erfüllung seiner Aufgaben nachgehen. Dessen präventive Arbeit

ist auch für die Öffentlichkeit sehr wichtig, was ebenfalls in die

Interessenabwägung einzubeziehen ist. Wie auch die Beschwerdeführerin ausführt,

besteht an der Thematik des Bedrohungsmanagements tatsächlich ein öffentliches

Interesse, welches in den Medien behandelt worden sein mag, doch rechtfertigt

dieses allgemeine öffentliche Interesse nicht, im vorliegenden Einzelfall die

Auskunftspersonen namentlich publik zu machen. Dies könnte zudem eine weitere

Zusammenarbeit des Diensts Gewaltschutz mit beispielsweise den

Auskunftspersonen des Psychiatrisch-Psychologischen Diensts beeinträchtigen.

Demzufolge ist festzuhalten, dass das öffentliche

Interesse des öffentlichen Organs, die Persönlichkeit seiner Mitarbeiter zu

schützen, zusammen mit deren privaten Interessen, das Interesse der

Beschwerdeführerin an der Publikation des Berichts vom 17. Juli 2013 überwiegen.

Die als vorrangig zu bezeichnenden Interessen der Beschwerdeführerin, uneingeschränkte

Einsicht in den Bericht zu erhalten und über diesen als Dokument zu verfügen,

werden durch diese Auflage nicht tangiert. Inwiefern die Publikation für sie

von überwiegendem Interesse wäre, welches die Verletzung der Privatsphäre der

Informanten überwiege, hat sie nicht dargelegt.

5.6 Das

Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 36 Abs. 3 BV) fordert, den Informationszugang

nur soweit einzuschränken, wie es zur Wahrung der überwiegenden Interessen

unerlässlich ist. Im Rahmen der Erforderlichkeit einer Massnahme ist es nicht

statthaft, beispielsweise eine Bewilligung zu verweigern oder ein gänzliches

Verbot auszusprechen, wenn der rechtmässige Zustand durch eine mit der

Bewilligung verknüpfte Auflage oder Bedingung herbeigeführt werden kann (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 595). So

wie die Informationsbekanntgabe auch nur soweit wie notwendig einzuschränken

ist, so ist auch die Einschränkung auf das zeitlich und sachlich unbedingt

Notwendige einzugrenzen (Bruno Baeriswyl in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin

[Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons

Zürich, Zürich etc. 2012, § 23 N. 26).

Die Vorinstanz verwies zudem auf die Rechtsprechung des

Obergerichts des Kantons Zürich, welche mit der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung einhergehend festhalte, dass die Akteneinsicht und die Aushändigung

von Akten im Strafprozess mit Auflagen versehen werden könnten (OGr, 25. Juni

2014, UH140045-O, www.gerichte-zh.ch). Das Bundesgericht hielt hierzu fest,

dass eine Videoaufnahme des Opfers dem Verteidiger überlassen werde, jedoch unter

der Auflage, dass diese den Kreis der Parteien des Verfahrens nicht verlasse

und nur vom Beschuldigten und dem Verteidiger eingesehen werden dürfe (BGr, 8. November

2012,1B_445/2012, E. 3.2 und 3.3.1). Dies könnte ohne Weiteres auf eine

Akteneinsicht in einem anderen als strafprozessualen Verfahren zutreffen,

weshalb diese Rechtsprechung zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit herangezogen

werden kann.

5.7 Auch bei

einer – wie von der Beschwerdeführerin eventualiter geltend gemacht – darauf

beschränkten Auflage, dass nur die Namen der Auskunftspersonen nicht publik gemacht

werden dürften, wäre es aufgrund der Stellung der Personen und deren Aussagen

ohne grossen Aufwand möglich, Rückschlüsse auf die jeweilige Person zu ziehen,

da sich der Personenkreis auf die in diesen Positionen handelnden

Staatsangestellten der Kantonspolizei sowie des Psychiatrisch-Psychologischen

Dienst der Stadt Zürich bezieht, welcher einen noch überschaubaren Umfang

einnimmt. Damit würde deren überwiegendem Persönlichkeitsschutz nicht genügend

Rechnung getragen. Unter dem Aspekt des Persönlichkeitsrechts der betroffenen

Auskunftspersonen ist deren Interesse daran, dass ihr Name nicht im Rahmen der

Internetpublikationen der Beschwerdeführerin erscheint, somit höher zu gewichten.

Hingegen spricht nichts dagegen, der Beschwerdeführerin zu

erlauben, die Gefährdungsbewertung in Ziffer 5.2 des Berichts vom 17. Juli

2013 (mit Ausnahme des letzten Satzes), publizieren zu dürfen. In teilweiser

Gutheissung ihrer Beschwerde soll es ihr somit erlaubt sein, die folgende

Passage aus dem Bericht vom 17. Juli 2013 zu publizieren oder öffentlich

bekannt zu machen:

"Das umtriebige, aufsässige Verhalten von A in Form

von Schreiben von E-Mail kann als lästig und unangenehm eingestuft werden.

Aufgrund der vorliegenden Informationen gelangt man zur Erkenntnis, dass von A

derzeit keine konkrete Gefahr für Menschen oder Sachen ausgeht. Irritierend

bleiben ihr hartnäckiges und schwer fassbares Verhalten. Es ist zurzeit

aufgrund des aktuellen Informationsstandes kein konkreter Fokus auf bestimmte

Personen erkennbar. Inwiefern A ihre Ankündigungen umsetzen könnte/würde, ist

ungewiss. Jedoch wird es aufgrund ihres vergangenen Verhaltensmusters mit dem

Schreiben der E-Mail – keine persönlichen Kontaktaufnahmen – als kaum vorstellbar

erachtet, dass A körperlich oder physisch gegenüber Drittpersonen Gewalt

anwendet. In der Vergangenheit war sie immer mit Schreiben aktiv gewesen."

5.8 Mit der

Auflage wurden schliesslich die Einsichtsrechte der Beschwerdeführerin so wenig

wie möglich eingeschränkt. Sie selbst und auch von ihr ausgewählte Dritte ohne

Publikationsabsicht können den Bericht einsehen. Es wurde damit die mildeste

Massnahme gewählt, weshalb diese auch im Rahmen des

Verhältnismässigkeitsprinzips nicht zu beanstanden ist. Zusammengefasst ist die Auflage somit geeignet und erforderlich, den

Zweck des Persönlichkeitsschutzes der Auskunftspersonen zu erreichen, ohne die

Einsicht der Beschwerdeführerin zu beschränken. Demzufolge rechtfertigt

sich auch die strafrechtliche Absicherung mittels der Androhung von Art. 292

StGB (Bruno Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23

N. 28). Schliesslich ist festzuhalten, dass durch diese Auflage der

Kerngehalt der Meinungsfreiheit unangetastet bleibt (Art. 36 Abs. 4

BV). Demzufolge ist der Beschwerdeantrag Ziffer 2 abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die Kosten des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin zu 4/5 und der Beschwerdegegnerin

zu 1/5 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Aufgrund des nur geringen Obsiegens steht der Beschwerdeführerin

keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG), weder persönlich noch

zuhanden ihres früheren Rechtsvertreters.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen (E. 5.7) teilweise gutgeheissen, soweit

darauf eingetreten wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 4'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 4/5 und der Beschwerdegegnerin

zu 1/5 auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …