VB.2015.00129

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00129

5. November 2015Deutsch18 min

(URT.2015.17577)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Pensionsverfügung vom 30. Oktober 2006 nahm

das Alterszentrum E in A C, Jahrgang 1918, per 1. Dezember 2006 als

Bewohnerin auf. Die Verfügung verwies auf die gültige Taxordnung – damals

diejenige vom 1. Dezember 2006 – und bezifferte die Grundtaxe beim

Eintritt auf Fr. 120.- je Tag. Nach einer vorübergehenden Unterbringung in

der nebenan liegenden Überbauung F wurde C mit Verfügung vom 12. Dezember

2012 auf den 1. Januar 2013 erneut ins inzwischen umgebaute Alterszentrum E

aufgenommen. Für den Pensionspreis wurde auf die gültige Taxordnung verwiesen,

die der Gemeinderat inzwischen am 26. November 2012 ebenfalls auf den 1. Januar

2013 hin festgesetzt hatte. Die Anwendung der Taxordnung 2013 führte für die

nicht pflegebedürftige C neben der Erhöhung der Grundtaxe von Fr. 120.-

auf Fr. 155.- pro Tag zusätzlich zu einer neuen sogenannten Betreuungstaxe

von Fr. 50.- pro Tag.

Am 26. September 2013 erhob C gegen die

Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 Einsprache und beantragte, diese

Verfügung sei als nichtig festzustellen, und den zuständigen Behörden sei zu

verbieten, ihr die Taxen gemäss Taxordnung vom 26. November 2012 zu

verrechnen; eventuell sei die Verfügung aufzuheben, und es sei weiterhin die

Pensionsverfügung vom 1. Dezember 2006 anzuwenden. Weiter ersuchte sie um

Akteneinsicht in alle relevanten Akten der Politischen Gemeinde A, unter Kosten

und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde A.

Der Gemeinderat wies die Einsprache mit

Beschluss vom 11. November 2013 ab, soweit er darauf eintrat. Er verneinte

die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung und erachtete die Einsprache als

verspätet.

Mit Schreiben vom 27. November 2013 ersuchte C

erneut um Einsicht in sämtliche relevanten Akten der Gemeinde. Der Gemeinderat

gab dem Ersuchen mit Brief vom 2. Dezember 2013 teilweise statt, verneinte

jedoch das Einsichtsrecht bezüglich verschiedener Unterlagen, die er nicht für

relevant erachtete.

Erwägungen

II.

C erhob sowohl gegen den Einspracheentscheid

vom 11. November 2013 als auch gegen den Gemeinderatsbeschluss vom

2.

Dezember 2013 Rekurs beim Bezirksrat G und erneuerte dabei ihre bereits

gegenüber dem Gemeinderat gestellten Anträge. Der Bezirksrat vereinigte die

beiden Rekursverfahren und hiess die Rekurse mit Entscheid vom 28. Januar 2015

teilweise gut (Disp.-Ziff. 1). Er hob beide Entscheide auf und wies den

Gemeinderat A an, C im Sinn der Erwägungen Akteneinsicht zu gewähren und einen

neuen Einspracheentscheid zu fällen (Disp.-Ziffn. 2 bis 4). Weiter

verpflichtete er den Gemeinderat A, C die für Januar bis April 2013 bereits

bezahlten Betreuungstaxen zurückzuerstatten (Disp.-Ziff. 5).

Aufsichtsrechtlich wies er den Gemeinderat A sodann an, die ab dem 1. Januar

2013.

tatsächlich angefallenen Kosten für die Hotellerie im Alterszentrum E neu

zu berechnen, die Grundtaxen im Sinn der Erwägungen und rückwirkend per

1.

Januar 2013 höchstens kostendeckend neu festzusetzen, die Taxordnung

2013.

entsprechend anzupassen und zu viel bezogene Grundtaxen an die Pensionäre

zurückzuerstatten. Der entsprechende Entscheid sei dem Bezirksrat mitzuteilen (Disp.-Ziff. 6).

Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 4'220.- wurden den Parteien je

hälftig auferlegt; die Parteientschädigungen wurden wettgeschlagen

(Disp.-Ziffn. 7 und 9).

III.

Gegen diesen Rekursentscheid erhob die politische

Gemeinde A am 2. März 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und

beantragte die Aufhebung des Beschlusses. Auf den Rekurs von C sei nicht einzutreten,

eventuell sei er abzuweisen. Subeventuell seien die Disp.-Ziffn. 4 bis 6

aufzuheben und Disp.-Ziff. 7 entsprechend anzupassen. Falls dem nicht

stattgegeben werde, seien die aufsichtsrechtlichen Anordnungen, die nicht im

Kontext der Behandlung der Rekursanordnungen durch das Verwaltungsgericht

behandelt werden könnten, an den Regierungsrat zu überweisen und das

vorliegende Verfahren bis zum Entscheid des Regierungsrats zu sistieren, alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von C.

Ebenfalls am 2. März 2015 erhob die Gemeinde A auch

beim Regierungsrat Rekurs gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen im

Entscheid des Bezirksrats vom 28. Januar 2015. Im Sinne einer

verfahrensleitenden Verfügung sistierte die federführende Direktion der Justiz

und des Innern dieses Rekursverfahren am 16. März 2015, bis das

Verwaltungsgericht darüber entschieden habe, ob es auf die Beschwerde auch

insoweit eintrete, als sich diese gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen

des Bezirksrat G richte, oder ob es die Sache insoweit an den Regierungsrat

überweise.

Der Bezirksrat beantragte am 7. April 2015 die

Abweisung der Beschwerde. C erstattete ihre Beschwerdeantwort am 20. April

2015.

und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit überhaupt darauf

einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde A.

In der Replik vom 21. Mai 2015 und der Duplik vom 29. Juni 2015

hielten beide Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Angefochten ist ein Bezirksratsentscheid, der im

Anfechtungsverfahren gegen zwei Verfügungen der Beschwerdegegnerin erging und

zusätzlich eine aufsichtsrechtliche Anordnung enthielt.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) insoweit zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig, als im Rekursverfahren

erstinstanzliche Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG

überprüft wurden.

1.2

Soweit

der Bezirksrat aufsichtsrechtlich entschied (Disp.-Ziff. 6), verfügte er

selber erstinstanzlich, weshalb dieser Teil des Entscheids gemäss § 19b

Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VRG nur mittels Rekurs an den

Regierungsrat angefochten werden kann. Eine Kompetenzattraktion im Sinn einer

Sprungbeschwerde, wie dies der Beschwerdeführerin vorschwebt, ist nicht möglich,

da der Regierungsrat als oberste Verwaltungsinstanz nicht übersprungen werden

darf (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 57 f.) und die Voraussetzungen

von § 19b Abs. 4 VRG für einen Sprungrekurs (Rat oder Weisung durch

die Rekursinstanz) ohnehin nicht gegeben wären. Prozessökonomische Gründe oder

der Wunsch nach verbesserter Koordination zwischen Anfechtungs- und

Aufsichtsverfahren können die fehlende gesetzliche Grundlage für eine

Sprungbeschwerde nicht ersetzen. Da die Beschwerdeführerin ihrerseits bereits

Rekurs beim Regierungsrat erhoben hat und ein entsprechendes Verfahren eröffnet

ist, muss die Sache im fraglichen Umfang nicht mehr förmlich an den Regierungsrat

überwiesen werden.

1.3

Innerhalb

des Anfechtungsverfahrens bildet der Rekursentscheid, soweit die Sache an die

Erstinstanz zurückgewiesen wurde, einen Zwischenentscheid (Disp.-Ziffn. 1

bis 4). Solche Entscheide können gemäss § 19a Abs. 2 VRG nur unter

den Voraussetzungen der sinngemäss anwendbaren Art. 91 bis 93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden. Nach

Art. 93 Abs. 1 BGG können Vor- und Zwischenentscheide, die nicht die

Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, unter anderem dann angefochten

werden, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde.

Es ist fraglich, ob diese Voraussetzungen zur Anfechtung

des Rückweisungsentscheids vorliegend gegeben sind, denn die von der Vorinstanz

verlangte Gewährung des rechtlichen Gehörs vor Ausfällung eines neuerlichen

Einspracheentscheids bewirkt an sich noch keinen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil für die Beschwerdeführerin. Immerhin zwingt sie der

Rückweisungsentscheid aber auch zu einem Eintreten auf die aus ihrer Sicht

verspätete Einsprache, und mit einer Beschwerdegutheissung – etwa wegen der

verspäteten Anfechtung der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 –

könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden, was bezüglich der weiteren

Abklärungen zur Grundtaxe einen bedeutenden Zeit- oder Kostengewinn bringen

könnte. Zu beachten ist zudem, dass die im Rekursentscheid angeordnete

Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen der Beschwerdegegnerin in den Monaten

Januar bis April 2013 (Disp.-Ziff. 5) einen Teilentscheid darstellt, der

auf jeden Fall ohne Einschränkungen mit Beschwerde anfechtbar ist (§ 19a

Abs. 1 VRG). Es rechtfertigt sich daher, auf die Beschwerde auch mit Bezug

auf die Rückweisung einzutreten.

1.4

Die

Beschwerdeführerin wendet sich gegen den Rekursentscheid nur insoweit, als dieser

die angefochtene Pensionsverfügung betrifft (Disp.-Ziffn. 1, 2, 4 und 5),

nicht jedoch gegen die teilweise Rekursgutheissung bezüglich der mit Beschluss

vom 2. Dezember 2013 teilweise verweigerte Akteneinsicht (Disp.-Ziff. 3),

die der Beschwerdegegnerin inzwischen auch bereits gewährt wurde.

Die Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung dieser Punkte im

Beschwerdeverfahren gemäss § 21 Abs. 2 VRG legitimiert, da sie als

Betreiberin des Alterszentrums E davon ähnlich wie eine private Betreiberin

einer solchen Institution betroffen ist (§ 21 Abs. 2 lit. a VRG)

und da der Entscheid den Betrieb des Alterszentrums als eine der Gemeinde obliegende

gesetzliche Aufgabe und insbesondere auch indirekt den Bestand der Pflegeverfügungen

gegenüber den anderen Bewohnern tangiert (vgl. § 21 Abs. 2 lit. b

VRG).

1.5

In der

Sache wehrte sich die Beschwerdegegnerin mit ihrer Einsprache und dem Rekurs

gegen die Erhöhung der Altersheimtaxen um Fr. 85.- pro Tag. Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich

der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe der periodischen

Leistung währen der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen. Bei Streitigkeiten

über Mietzinse dagegen wird entsprechend Art. 92 Abs. 2 der

Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) und

Art. 51 Abs. 4 BGG vom zwanzigfachen Betrag der streitigen

Jahresleistung als Streitwert ausgegangen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a

N. 17). Das Verwaltungsgericht hatte bis heute noch nicht zu entscheiden,

wie der Streitwert bei wiederkehrenden Taxen eines Heimes zu berechnen sei. Von

der Natur der Streitsache liegt hier zwar eine gewisse Nähe zur Mietzinsstreitigkeit

vor, jedoch würde eine entsprechende Streitwertberechnung zu unverhältnismässig

hohen Prozesskostenrisiken bei der Anfechtung von Taxerhöhungen durch die Heimbewohner

führen. Es rechtfertigt sich daher, in solchen Fällen ebenfalls vom

Regelstreitwert einer einzigen Jahresleistung auszugehen. Der Streitwert liegt

daher bei Fr. 31'025.- (365 x Fr. 85.-).

Die Sache ist in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38

in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Obwohl

der Bezirksrat in seinem Entscheid zur Auffassung gelangte, die Beschwerdeführerin

habe das rechtliche Gehör der Beschwerdegegnerin verletzt, und die Sache sei

daher teilweise an sie zurückzuweisen, nahm er in verschiedenen Punkten bereits

eine Überprüfung der Einsprache bzw. des Rekurses vor. So bejahte er die

Legalität der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 und erachtete die

gemäss Taxordnung vom 26. November 2012 pauschal und unabhängig vom

tatsächlichen Betreuungsaufwand auferlegte Betreuungstaxe von Fr. 50.-

bzw. Fr. 60.- als angemessen. Da die Beschwerdegegnerin selber kein

Rechtsmittel gegen den Rekursentscheid erhob, ist dieser in diesen Punkten

nicht zu überprüfen.

2.2

Die

Beschwerdeführerin ist der Auffassung, angesichts der bereits erfolgten materiellen

Beurteilung des Rekurses könnten die Akteneinsicht und der neue

Einspracheentscheid nichts mehr am Ergebnis ändern. Die Feststellungen des

Bezirksrates zur Grundtaxe und ihrer Überdeckung gehörten nicht zum

Streitgegenstand des Rekursverfahrens, sondern zum aufsichtsrechtlichen

Verfahren, wo kein Anspruch auf Akteneinsicht bestehe. Soweit diese Einwendung

die aufsichtsrechtliche erstinstanzliche Anordnung des Bezirksrats betrifft,

ist darauf nicht einzutreten (vgl. vorn E. 1.1). Mit ihrer Rüge macht die

Beschwerdeführerin aber auch geltend, indem der Bezirksrat sie mit der

Rückweisung dazu anhalte, über die bisher nicht angefochtene Grundtaxe zu

entscheiden, gehe er über den Streitgegenstand des Rekurses hinaus.

Der Streitgegenstand des Rekursverfahrens wird einerseits

durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung und anderseits durch die

Rekursbegehren bestimmt, wobei die Rekursbegründung nicht Bestandteil des Streitgegenstands

ist, jedoch allenfalls als Hilfsmittel zur Konkretisierung heranzuziehen ist

(Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44,

47). Die Beschwerdegegnerin hatte im Einsprache- und Rekursverfahren verlangt,

die Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 sei nichtig zu erklären,

eventuell sei sie aufzuheben. Dabei machte sie unter anderem geltend, die mit

der neuen Taxordnung einhergehende Preissteigerung von 86 % verletze das

Verhältnismässigkeitsprinzip, und untermauerte dies mit dem Vorwurf, mit den

Betreuungstaxen würden ungedeckte Pflegekosten gedeckt. Diese Vorbringen

schliessen es nicht aus, dass der Bezirksrat im Rekursverfahren nicht nur die

Betreuungstaxen, sondern auch die Grundtaxen einer Verhältnismässigkeitsprüfung

unterzieht. Die Überprüfung bewegt sich daher ohne Weiteres innerhalb des durch

den Rekursantrag begrenzten Streitgegenstands.

Während demnach die

Rückweisung zu neuem Entscheid nur die der Beschwerdegegnerin berechneten

Grundtaxen betrifft, umfasst die aufsichtsrechtliche Anordnung gemäss

Disp.-Ziff. 6 des Bezirksratsentscheids die Grundtaxen aller Bewohnenden des

Alterszentrums.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die

Beschwerdegegnerin hätte die von ihr selber gegengezeichnete Pensionsverfügung

vom 12. Dezember 2012 gar nicht anfechten können, jedenfalls sei ihre

diesbezügliche Einsprache auch in Berücksichtigung der mangelnden Rechtsmittelbelehrung

auf der Pensionsverfügung verspätet gewesen.

3.1

Unterschied zum verwaltungsrechtlichen Vertrag, wo die Parteien eine

inhaltliche Gestaltungsfreiheit haben, setzen die Verwaltungsbehörden bei

Erlass einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung die Rechte und Pflichten der

Privaten autoritativ nach Massgabe der anwendbaren Gesetze fest (René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts Band I, Bern

2012, Rz. 3051 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 899; VGr,

12.

Januar 2005, PB.2004.00074, E. 3.5). Durch diese hoheitliche Festlegung

von Rechten und Pflichten gehören die nämlichen Akte unbesehen des ihnen

zugrundeliegenden gemeinsamen Bindungswillens der Parteien zur Kategorie der

Verfügungen und können von Gesetzes wegen auch wie diese angefochten werden

(§ 19 Abs. 1 lit. a VRG). Mit ihrer Zustimmung bzw. Mitwirkung bekundet

die rechtsunterworfene Partei letztlich nur ihren Wunsch, ein bestimmtes

Rechtsverhältnis einzugehen, ohne sich damit aber allen damit einhergehenden

und erst in der Verfügung individuell konkretisierten Pflichten bedingungslos

zu unterwerfen. Dementsprechend sehen auch die Art. 32 der alten und

Art. 27 der neuen Taxordnung das Rechtsmittel der Einsprache gegen den

Vollzug der Taxordnung vor.

Es stand der Beschwerdegegnerin daher auch im vorliegenden

Fall grundsätzlich offen, die sie betreffende Pensionsverfügung vom 12. Dezember

2012.

trotz ihrer unterschriftlichen Zustimmung dazu anzufechten.

3.2

Entgegen

dieser Rechtslage und in Missachtung des entsprechenden Erfordernisses von

§ 10 Abs. 1 VRG enthielt die Pensionsverfügung vom 12. Dezember

2012.

keine Rechtsmittelbelehrung. Dies darf nach dem Gebot der Fairness im

Verfahren (§ 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV])

nicht zu Nachteilen für die betroffene Partei führen, es sei denn, diese hätte

den Irrtum bemerkt oder ihn bei gebührender Aufmerksamkeit bemerken müssen. Der

Adressat kann eine ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnete Anordnung nicht während

beliebig langer Zeit anfechten. Vielmehr wird allgemein als bekannt

vorausgesetzt, dass Entscheide angefochten werden können. Unter der Voraussetzung,

dass der Verfügungscharakter einer rechtsmittellosen Anordnung überhaupt erkennbar

ist, müssen die Adressaten diese innert vernünftiger bzw. angemessener Frist

anfechten oder sich zumindest nach Rechtsmitteln erkundigen (Plüss, § 10

N. 51 f.).

Die Anfechtbarkeit der vorliegend strittigen Verfügung war

für die Beschwerdegegnerin nicht leicht erkennbar, denn sie enthielt keine

Rechtsmittelbelehrung, und selbst die professionell vertretene Beschwerdeführerin

ist bis heute der Auffassung, eine mitwirkungsbedürftige Verfügung sei von

vornherein nicht anfechtbar. Aus diesem Grund darf auch nicht angenommen

werden, eine Nachfrage bei der Verwaltung hätte sofort Klarheit über die

Anfechtbarkeit gebracht. Es fragt sich jedoch, zu welchem Zeitpunkt die

Beschwerdegegnerin tatsächlich um die Anfechtbarkeit der Verfügung wusste. Am

4.

Mai 2013 schrieb deren Tochter einen Brief an die Gemeindepräsidentin,

worin sie sich nach Beizug rechtskundiger Hilfe über den Anstieg des

Pensionspreises beklagte und dabei auch die Nichtigkeit der Pensionsverfügung

infolge der fehlenden Rechtsmittelbelehrung geltend machte. Daraus lässt sich

jedoch entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin nicht ableiten, dass die

Beschwerdegegnerin ebenfalls von der Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung

Kenntnis hatte. Die Tochter hatte das Schreiben nämlich ausdrücklich und um

eine Auseinandersetzung zu vermeiden, ohne Wissen ihrer Mutter verfasst (a. a. O. S. 3). Selbst wenn Mutter und

Tochter das Thema der erhöhten Heimtaxen wohl vor diesem Brief gemeinsam

besprochen hatten, kann daraus noch nicht auf ein eigentliches

Mandatsverhältnis zur Tochter zwecks Interessenwahrung geschlossen werden. Auch

fehlen vorliegend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Tochter die Ergebnisse

ihrer rechtlichen Abklärungen mit der Mutter besprochen hätte. Aus dem gleichen

Grund lässt sich auch aus dem späteren Schreiben der Tochter vom 18. Juni

2013, wo es wiederum unter anderem um die Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung

vom 12. Dezember 2012 ging, nichts ableiten. Ebenso wenig lässt der

Umstand, dass die Beschwerdegegnerin ab Januar 2013 monatliche Rechnungen mit

dem neuen Pensionspreis erhielt und auch bezahlte, Rückschlüsse auf ihre Kenntnis

der Anfechtungsmöglichkeiten bezüglich der diesen Rechnungen zugrunde liegenden

Pensionsverfügung zu. Aufgrund der Akten bestehen daher keine Anhaltspunkte

dafür, dass die Beschwerdegegnerin vor Kontaktierung und Bevollmächtigung ihres

Anwalts am 1. September 2013 von der Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung

tatsächlich wusste. Mit ihrer am 26. September 2013 dagegen erhobenen Einsprache

handelte sie daher rechtzeitig innerhalb der 30-tägigen Einsprachefrist, dies

unabhängig davon, dass ihr Anwalt die Pensionsverfügung bereits am 5. September

2013.

schriftlich beanstandet hatte, ohne damit aber eine Einsprache zu erheben.

Mit diesem ersten Schreiben sollte der Beschwerdeführerin gerade die

Möglichkeit eingeräumt werden, vor Einleitung weiterer rechtlicher Schritte in

einem Gespräch eine gemeinsame Lösung zu finden.

Damit erübrigt sich die Frage, ob nicht trotz Fristablaufs

ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung geboten gewesen wäre, was bei

Dauerverfügungen wie hier bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse der Fall

ist (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17), und selbst ohne

wesentliche Änderung in der Lehre und Rechtsprechung befürwortet wird, wenn der

Verfügung schwerwiegende materielle Fehler anhaften (BGr, 26. August 2011,

2C_114/2011, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen; BGE 98 Ia 568, E. 5b; VGr,

25.

September 2015, VB.20015.00070 E. 2.4; 1. April 2015,

VB.2015.00033 E. 4.2 mit Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31

Rz. 40).

4.

4.1

Schliesslich

stellte der Bezirksrat fest, dass die Beschwerdegegnerin über die neue

Taxordnung und die neuen Betreuungstaxen mangelhaft informiert worden sei, und

ihr, da sie gemäss den Übergangsfristen der alten Taxordnung auf diese noch bis

im Februar 2013 habe vertrauen dürfen, die bereits bezahlten Betreuungstaxen

von Januar bis April 2013 zurückerstattet werden müssten. Die

Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, aus ihrem Informationsschreiben von

Dezember 2012 sei klar und deutlich hervorgegangen, dass die Betreuungstaxe

auch die Alltagsgestaltung (Veranstaltungen etc.) erfasse, und neu pauschal nur

für zwei Kategorien von Bewohnern berechnet werde. Eine Bewohnerkategorie, für

die das Angebot kostenlos zur Verfügung stehe, gebe es nicht, dies mache die Taxordnung

2013.

selber restlos klar.

4.2

Der

Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV

schützt nicht vor der Änderung geltenden Rechts, kann jedoch unter bestimmten

Umständen erfordern, dass eine neue belastende Regelung mit einer angemessenen

Übergangsregelung, insbesondere mit einer Übergangsfrist, versehen wird (vgl.

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 642; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz

im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 292 f.). Solche

Übergangsfristen haben nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der

günstigeren bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen

eine angemessene Frist einzuräumen, um sich an die neue Regelung anzupassen

(BGE 134 I 23 E. 7.6 mit weiteren Hinweisen). Art. 30 der Taxordnung

2006.

sieht daher vor, dass Änderungen der Taxordnung den Bewohnerinnen und

Bewohnern mindestens einen Monat vor deren Inkrafttreten mitgeteilt werden.

4.3

Dezember 2012 wies die Beschwerdeführerin die Bewohnenden des Alterszentrums

und deren Angehörige in einem Schreiben auf die neue Taxordnung per

1.

Januar 2013 hin. Als Eckpunkte der neuen Taxordnung nannte sie dabei

auch die Betreuungstaxen, die aufgrund des erweiterten Angebots der Aktivierung

und der Alltagsgestaltung ebenfalls angepasst und aus grundsätzlichen

Überlegungen neu pauschal in zwei Kategorien unterteilt würden, nämlich für Pflegebedürftige

mit vornehmlich körperlichen Einschränkungen in offenen Wohngruppen (Fr. 50.-/Tag)

und für Demenzkranke in den geschlossenen Wohngruppen (Fr. 60.-/Tag). Bei

dieser Wortwahl durfte die Beschwerdegegnerin in guten Treuen davon ausgehen,

dass sie als nicht pflegebedürftige Bewohnerin wie bis anhin keine

Betreuungstaxe zu entrichten habe. Eine zusätzliche Konsultation der dem

Schreiben beigelegten neuen Taxordnung war unter diesen Umständen auch nicht

notwendig, wie der Bezirksrat richtig feststellte.

Den wahren Gehalt der neuen

Taxordnung erkannte die Beschwerdegegnerin daher erst mit Zustellung der Januarrechnung

im Verlauf des Februars 2013. Allerdings ist fraglich, ob ihr aus dieser

verspäteten Kenntnisnahme überhaupt ein relevanter Vertrauensschaden entstanden

ist. Eine angemessene Übergangsfrist für die Einführung der neuen Taxordnung

soll den Bewohnenden vor der Taxerhöhung ermöglichen, sich nach einer anderen

Wohnmöglichkeit umzusehen und allenfalls auf das Pensionsverhältnis zu

verzichten. Diese Möglichkeit entging der Beschwerdegegnerin zwar im Dezember

2012, jedoch hätte sie das Pensionsverhältnis ohne Weiteres ab Februar 2013,

als sie das Ausmass der Erhöhung erkannte, unter Einhaltung der einmonatigen

Frist gemäss Art. 6 der Taxordnung kündigen können. Indem sie aber trotz

der massiven Preiserhöhung weiterhin im Alterszentrum verblieb, verzichtete sie

offenbar auf eine andere Wohnlösung. Andererseits ist aber auch einzuräumen,

dass der Beschwerdegegnerin ein erneuter Umzug kurz nach Bezug des umgebauten

Alterszentrums wohl wesentlich schwerer gefallen wäre als ein solcher direkt

aus der Übergangslösung in der Überbauung F aus. Durch die verspätete Information

wurde daher die Wahlfreiheit, die der Beschwerdegegnerin bei rechtzeitiger

Information im November 2012 zugestanden hätte, erheblich eingeschränkt. Unter

diesen Umständen erscheint es daher gerechtfertigt, die Beschwerdeführerin zur

Rückzahlung der für die Monate Januar bis April 2013 bezahlten Betreuungstaxen

zu verpflichten. Es kann dazu auf die zutreffenden Erwägungen im

Rekursentscheid verwiesen werden.

5.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten ist.

Die Kosten des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 VRG).

Diese hat die Beschwerdegegnerin überdies angemessen zu entschädigen (§ 17

Abs. 2 lit. a VRG).

Mit dieser Beschwerdeabweisung wird ein Zwischenentscheid

der Rekursinstanz bestätigt, weshalb wiederum mindestens teilweise ein

Zwischenentscheid vorliegt, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen

von Art. 93 BGG mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 160.-- Zustellkosten,

Fr. 3'160.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von Fr. 2'000.- zuzüglich Fr. 160.- (8 % MWST), total Fr. 2'160.-,

für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …