VB.2015.00132

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00132

2. September 2015Deutsch35 min

(URT.2015.17415)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Urteil vom 6. Dezember 2001 verpflichtete das

Verwaltungsgericht den Staat Zürich zur Leistung von Lohnnachzahlungen an

16 Handarbeits- und 10 Hauswirtschaftslehrerinnen, deren Gleichstellungsklagen es zuvor mit Entscheid vom 10. Juli

1996 – eine Lohndiskriminierung im Verhältnis zu den Primarlehrkräften

konstatierend – teilweise gutgeheissen hatte (VGr, 6. Dezember

2001, PK.2000.00011, und 10. Juli 1996, VK.1994.00024

sowie VK.1995.00002 [teilweise in RB 1996 Nr. 21; alles nicht unter www.vgr.zh.ch publiziert]).

Entsprechend diesen Erkenntnissen schloss der Staat Zürich, vertreten durch die

Finanz- und die Bildungsdirektion mit den 26 Klägerinnen, dem Zürcher

Lehrerinnen- und Lehrerverband, dem Verband des Personals öffentlicher Dienst Zürich

und dem Verein Sekundarlehrkräfte des Kantons Zürich am 15. Januar 2003,

eine Vereinbarung, womit er – bezugnehmend auf einen von der Finanzdirektion

bereits am 3. September 1999 erklärten Verjährungsverzicht – sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen,

welche zwischen dem 16. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton

angestellt gewesen waren, für diesen Zeitraum bzw. für den vom

Verwaltungsgericht bezüglich der Individualklägerinnen festgestellten Zeitraum

einen Lohnnachzahlungsanspruch gewährte. Der Regierungsrat genehmigte die

Vereinbarung mit Beschluss vom 19. März 2003.

Am 5. April 2004 stellte die Bildungsdirektion der

Stadt Zürich eine "Schlussabrechnung und Zahlungsverfügung" zu, mit

welcher Letztere angewiesen wurde, Fr. 6'537'450.80

als Gemeindeanteil an die vom Kanton ausgerichteten Lohnachzahlungen zu begleichen.

Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs der Stadt Zürich hiess der Regierungsrat

des Kantons Zürich mit Beschluss vom 6. September 2006 gut und wies die

Sache zur Durchführung eines formell korrekten Verfahrens und zum neuen

Entscheid an die Bildungsdirektion zurück.

Mit Verfügung vom 2. September

2008 verpflichtete die Bildungsdirektion die Stadt Zürich zur Zahlung eines Betrags

über Fr. 6'541'575.55 zuzüglich 5 %

Zins seit 1. Juni 2004.

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierte die Stadt Zürich am 7./8. Oktober

2008.

an den Regierungsrat, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Januar

2015.

insofern teilweise guthiess, als er den Passus "zuzüglich 5 %

Zins seit 1. Juni 2004" in der Verfügung vom 2. September 2008

ersatzlos aufhob (Dispositiv-Ziff. I); die Kosten des Rekursverfahrens

wurden in Dispositiv-Ziff. II zur Hälfte der Stadt auferlegt und im

Übrigen auf die Staatskasse genommen.

III.

Am 2. März 2015 erhob die Stadt Zürich Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Entscheid

des Regierungsrats vom 28. Januar 2015 ersatzlos aufzuheben, eventuell der

angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur Erstellung einer

korrekten neuen Abrechnung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen,

subeventuell die genannte Abrechnung durch die Beschwerdeinstanz selbst vorzunehmen

und gestützt darauf der neue Entscheid durch diese selbst zu treffen.

Der Regierungsrat liess sich am 15./16. April 2015

mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Bildungsdirektion

beantragte für den Staat Zürich am 18. Mai 2015 die Abweisung der

Beschwerde, wobei sie zur Begründung ihres Antrags auf eine – ihrer

Beschwerdeantwort beigefügte – verwaltungsintern eingeholte Vernehmlassung des

Volksschulamts vom 7. Mai 2015 verwies. Hierzu nahm die Stadt Zürich am 2. Juni

2015.

Stellung. Die Bildungsdirektion hielt am 18. Juni 2015 ausdrücklich

an ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest.

Einem Begehren der Beschwerdeführerin folgend, stellte das

Verwaltungsgericht dieser am 22. Juli 2015 eine Kopie der Vereinbarung vom

15.

Januar 2003 zur Kenntnisnahme zu, welche im Rahmen des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens VB.2015.146 eingereicht worden war.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS

175.

) von Amtes wegen. Diese ist unter anderem bei Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer

Direktion gegeben (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f. je

lit. a, 19a und 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44

VRG).

1.2

Vorliegend

handelt es sich um eine Angelegenheit finanzieller Natur. Angesichts des Fr. 20'000.-

übersteigenden Streitwerts ist die Beschwerde durch die Kammer zu behandeln (§ 38

Abs. 1 in Verbindung mit § 38a Abs. 1 und § 38b Abs. 1

e contrario VRG).

1.3

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden zur

Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie vorbringen, bei der

Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt

zu sein, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen. Einen solchen macht die Beschwerdeführerin geltend.

1.4

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Gemäss § 2 Abs. 1 f. des bis

30.

September 2000 geltenden Lehrerbesoldungsgesetzes vom 3. Juli

1949.

(LehrerbesoldungsG [GS III 143; OS 49, 236]) wurden die Grundbesoldungen

der Volksschullehrpersonen vom Staat ausgerichtet und unter Beteiligung der Gemeinden

aufgebracht, wobei der Staat insgesamt ein Drittel der Grundbesoldungen zu

übernehmen hatte, die Gemeinden zwei Drittel. Das Lehrpersonalgesetz

vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31), mit dessen Inkrafttreten am

1.

Oktober 2000 das Lehrerbesoldungsgesetz aufgehoben wurde (vgl. § 31

LPG; OS 56, 216), enthielt bis 31. Dezember 2007 in § 4

Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 eine gleichartige Regelung

bezüglich der von den Gemeinden nach kantonalem Recht angestellten

Volksschullehrpersonen (OS 56, 34). Seit dem 1. Januar

2008.

sind die §§ 61 ff. des Volksschulgesetzes vom 7. Februar

2005.

(VSG, LS 412.100) über die betreffenden Kostenanteile anwendbar zusammen

mit der Finanzverordnung zum Volksschulgesetz vom 11. Juli 2007 (FinanzV,

LS 412.105; vgl. § 79 Abs. 1 VSG in Verbindung mit Ziff. I

des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes

vom 20. Juni 2006 [LS 412.100.1]). Nach § 61 Abs. 1 VSG

(OS 66, 757 und 762) übernimmt der Kanton als

Kostenanteil insgesamt 20 Prozent (bis Ende 2011 noch 32 Prozent

[OS 61, 207]) der Besoldung für die Lehrpersonen sowie der Aufwendungen

für berufliche Vorsorge, Versicherungen, Abfindungen und Entschädigungen.

Weitere, spezifische Staatsbeiträge des Kantons sind

in §§ 62–65 VSG vorgesehen. Was die Besoldung des Lehrpersonals im Besonderen

angeht, so werden Löhne und Zulagen gemäss § 15 LPG nach wie vor vom Staat

ausgerichtet. Die Bildungsdirektion stellt den Gemeinden monatlich Rechnung für

deren Anteil an den Löhnen (§ 4 FinanzV), was gemäss unbestritten

gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin bereits unter Geltung des alten

Rechts so gehandhabt wurde.

2.2

Vor diesem

Hintergrund erliess die Bildungsdirektion am 2. September 2008 die Ausgangsverfügung,

mit welcher sie die Beschwerdeführerin verpflichtete, sich im Umfang des

gesetzlichen Gemeindeanteils an der Summe der vom Beschwerdegegner bis März

2004.

ausgerichteten Nachzahlungsbeiträge für Lehrpersonen, welche an ihren

Schulen während der Zeit vom 16. August 1994 bis zum 15. August 1999

unterrichtet hatten, zu beteiligen.

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen eine

Kostenbeteiligung (im verfügten Umfang). Sie macht zunächst geltend, dass die

vom Beschwerdegegner an die nichtklagenden Handarbeits- oder

Hauswirtschaftslehrpersonen ausgerichteten Lohnnachzahlungen bzw. der damit

einhergehende freiwillige Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede

sowie das Zugestehen gesetzlich nicht geschuldeter Verzugszinsen materiell und

formell zu Unrecht erfolgt sei, weshalb die im Streit liegende

Nachzahlungsforderung höchstens insoweit bestehe, als sie auf Lohnnachzahlungsforderungen

von Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen (ohne Verzugszinsen) beruhe,

die gemäss regulärer Verjährungsfrist von fünf Jahren (zurückgerechnet ab

Stellung des jeweiligen Lohnnachzahlungsbegehrens) noch nicht verjährt gewesen

seien.

3.

3.1

Mit vom Bundesgericht in diesem Punkt

bestätigtem Urteil vom 10. Juli 1996 erklärte das Verwaltungsgericht die

Einreihung von 26 klagenden Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen in die

Lohnklasse 17 im Vergleich zu derjenigen der Primarlehrkräfte in Lohnklasse 19

als diskriminierend und kam zu einem der Lohnklasse 18 entsprechenden

Funktionswert (VGr, 10. Juli 1996, VK.1994.00024 und VK.1995.00002 [nicht unter www.vgr.zh.ch veröffentlicht]; BGE 124 II 409). Gestützt hierauf

verpflichtete es den Beschwerdegegner mit Urteil vom 6. Dezember 2001, den

Klägerinnen für die Zeit vom 1. Juli 1991 bis zum 15. August 1999,

dem Tag, an dem der Lohnanspruch für das Schuljahr 1998/1999 endete (§ 31

Abs. 1 der Lehrerbesoldungsverordnung vom 5. März 1986 [OS 50, 457]),

im Einzelnen bezifferte Nachzahlungen zu leisten (VGr,

6.

Dezember 2001, PK.2000.00011). Die gegen diesen Entscheid vom

Beschwerdegegner erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil vom 14. August

2002.

ab (BGr, 14. August 2002,2A.48/2002).

Mit Blick auf das

laufende verwaltungsgerichtliche Verfahren hatte die Finanzdirektion bereits am

3.

September 1999 schriftlich erklärt, der Kanton Zürich verzichte

gegenüber sämtlichen berechtigten Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrerinnen

im Zusammenhang mit allfälligen Ansprüchen auf Lohnnachzahlungen bis zum Betrag

von maximal Fr. 30'000.- pro Person per 15. August

1999.

für die Dauer der vorangegangenen fünf Jahre auf die Erhebung der Einrede

der Verjährung, falls und soweit diese nicht bereits eingetreten sei. Mit der

nach Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 6. Dezember 2001

vom Beschwerdegegner mit den 26 Klägerinnen sowie den

Personalverbänden getroffenen und vom Regierungsrat genehmigten Vereinbarung

vom 15. Januar 2003 wurde die Geltung dieses

Verjährungsverzichts sodann bis 31. Dezember 2003 beschränkt.

Weiter wurde ausdrücklich festgelegt, dass nicht nur

den 26 Klägerinnen, sondern sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, die zwischen dem 16. August 1994 und dem

15.

August 1999 beim Kanton beschäftigt gewesen seien, ein Anspruch auf

Lohnnachzahlung eingeräumt werde (Ziff. 1 und 3); gleichzeitig wurde

das nähere Vorgehen bezüglich Information der betroffenen Lehrpersonen sowie

Berechnung und Auszahlung der einzelnen Forderungen geregelt. Den unbestritten

gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin zufolge erfuhr diese erst durch

eine Mitteilung im Schulblatt 2/2003 von dem von der Finanzdirektion

abgegebenen Erklärung vom 3. September 1999 bzw. der Vereinbarung vom 15. Januar

2003.

3.2

Vor diesem

Hintergrund macht die Beschwerdeführerin geltend, aufgrund des Legalitätsprinzips

gemäss Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (SR 101), welches Kanton und Gemeinden in all

ihrem Handeln binde, sei von vornherein klar, dass als Grundbesoldung im Sinn

von § 2 LehrerbesoldungsG bzw. § 4 Abs. 1 LPG in der Fassung vom

10.

Mai 1999 (OS 56, 34) nur Leistungen infrage kämen, auf welche die

Rechtsordnung den betroffenen Lehrpersonen einen Anspruch einräume; jedenfalls

bestehe kein Spielraum für freiwillige finanzielle Leistungen des Beschwerdegegners

ausserhalb des Gesetzes, die wiederum zu zwei Dritteln den Gemeinden überbunden

werden könnten. Generell müssten an einen freiwilligen Verjährungsverzicht

aufgrund des zwingenden Charakters des öffentlichen Rechts, des allgemeinen

Legalitätsprinzips und der Grundsätze der Gesetzmässigkeit, Wirtschaftlichkeit

und Sparsamkeit der Haushaltsführung hohe Anforderungen gestellt werden. Dies

gelte in besonderem Mass für die Lehrerbesoldung; hier müsse sich ein

Verjährungsverzicht zulasten der Gemeinden ohne deren Einbezug und Zustimmung

von vornherein verbieten.

3.2.1

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung

handelt es sich beim Anspruch auf einen diskriminierungsfreien Lohn um

ein bundesrechtliches Individualrecht, auf welches mangels Spezialregelung im Gleichstellungsgesetz vom 24. März 1995 (SR 151.1) die

fünfjährige Verjährungsfrist gemäss Art. 128

Ziff. 3 des Obligationenrechts (OR, SR 220) anwendbar ist; dies gilt sowohl für privatrechtliche

als auch für öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse (vgl. BGE 131

I 105 E. 3.3). Die fünfjährige Frist kann

grundsätzlich unterbrochen werden. Hierfür genügt es bei einer Forderung aus

einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis, wenn diese mit einer

gewissen Bestimmtheit bei der zuständigen Behörde geltend gemacht wird, weil

sich der Einzelne dadurch aktiv um die Durchsetzung seiner Forderung bemüht

(zum Ganzen Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher

Forderungen, Zürich etc. 2013, S. 226). So kommt insbesondere der Erhebung

einer Klage eine unterbrechende Wirkung zu, allerdings lediglich zwischen den

Parteien; zu einer Verjährungsunterbrechung muss

die Klage mithin vom Gläubiger selbst oder einem bevollmächtigten Vertreter, darf

sie aber nicht von einem beliebigen Dritten erhoben werden (vgl.

BGE 138 II 1 E. 4.1–3). Nach der Vornahme einer

Unterbrechungshandlung beginnt die Verjährung von Neuem zu laufen, wobei die

neue Verjährungsfrist grundsätzlich von gleicher Dauer ist wie die unterbrochene

Frist (Meier, S. 251).

Unbestritten ist

vorliegend, dass die 26 klagenden Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrerinnen

mit Einreichung ihrer Gleichstellungsklage am 1. Juli 1994 bzw. am 11. Januar

1995.

den Lauf der Verjährung (für den Teil ihrer Forderungen, welcher damals

bereits fällig war) unterbrochen haben. Nachdem das laufende

Rechtsmittelverfahren sodann ohne explizite

gesetzliche Grundlage im öffentlichen Recht die Verjährung nicht hemmt (Meier,

S. 191 mit Hinweisen), wäre die Frist für einen Teil dieser

Lohnforderungen bereits im Juli 1999 bzw. Januar 2000 abgelaufen, sofern

die Klägerinnen zwischenzeitlich keine weitere Unterbrechungshandlung

vorgenommen hätten. Eine solche Unterbrechungshandlung kann jedoch – angesichts

der grosszügigen Praxis bezüglich der Annahme einer Unterbrechungshandlung – in

den am 18. September 1998, 16. Dezember 1998 sowie 14. Juni 1999

an den Regierungsrat bzw. die Finanz- und Erziehungsdirektion gerichteten Schreiben

der Vertreterin der 26 Klägerinnen gesehen werden, mit denen um Abgabe

einer Verjährungsverzichtserklärung ersucht wurde, zumal die grundsätzliche

Leistungspflicht des Beschwerdegegners damals bereits gerichtlich festgestellt

worden war. Gleiches gilt für das entsprechende Gesuch, welches von der

Vertreterin am 28. Juli 1999 namens und im Auftrag der 26 Klägerinnen,

der involvierten Personalverbände sowie weiterer 463 namentlich aufgeführter

Lehrpersonen gestellt wurde. Bei Abgabe der Erklärung vom 3. September

1999.

wären folglich die Forderungen der 26 Klägerinnen auf Nachzahlung der

Lohndifferenz für die Zeit vom 1. Juli

1991.

bis zum 15. August 1999 sowie jene der 463 Lehrpersonen, welche

im Nachhinein ausdrücklich einen Anspruch angemeldet hatten, für den Zeitraum

vom 28. Juli 1994 bis zum 15. August 1999 noch nicht verjährt

gewesen. Angesichts der verjährungsunterbrechenden Handlung dieser Personen

gilt nichts anderes für den Zeitpunkt des Abschlusses der Folgevereinbarung

keine vier Jahre später am 15. Januar 2003 respektive der Ausrichtung der

Nachzahlungsbeiträge bis Ende desselben Jahres. Bezüglich der übrigen rund 1'000 Lehrpersonen

ist demgegenüber mit Blick auf die vorzitierte Rechtsprechung des

Bundesgerichts davon auszugehen, dass für jene der Lauf der Verjährung mit den

Schreiben der Rechtsvertreterin der 26 Individualklägerinnen nicht

unterbrochen wurde, selbst wenn diese zum damaligen Zeitpunkt namens und im

Auftrag der involvierten Personalverbände tätig wurde.

Mit Abgabe der Erklärung vom 3. September

1999.

bzw. der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 verzichtete der Beschwerdegegner

nun gegenüber sämtlichen betroffenen Handarbeits- oder

Hauswirtschaftslehrpersonen freiwillig auf die

Erhebung der Einrede der Verjährung, unabhängig davon, ob sie für die

Durchsetzung ihres individuellen Anspruchs die Verjährung unterbrochen hatten.

Es fragt sich, ob dieses Vorgehen zulässig war.

3.2.2

Damit der Eintritt der Verjährung von Forderungen Einzelner berücksichtigt

wird, muss das Gemeinwesen die Verjährungseinrede erheben. Durch das

Einredeerfordernis wird Raum für das Finden einer gerechten Lösung geschaffen.

Es liegt insofern an der rechtsanwendenden Behörde, darüber zu entscheiden, ob

gegenüber Einzelnen die Verjährung angerufen werden soll. Wäre es aufgrund der

Umstände des Einzelfalls unangemessen, die Leistung wegen des Zeitablaufs zu

verweigern, so hat sie davon abzusehen, sich auf die Verjährung zu berufen. Die

Verwaltungsbehörde verfügt also über eine Entscheidungsbefugnis und somit über

Ermessen in Bezug auf die Frage, ob sie die Einrede der Verjährung im

Einzelfall erhebt. Kriterien für die Ausübung des Ermessens stellen dabei unter

anderem die Vorwerfbarkeit der Fristversäumnis dar, das Gebot der Rechtsgleichheit,

die Verwirklichung der Rechtsweggarantie, die Wiedergutmachung vergangenen Unrechts

sowie in begrenztem Rahmen auch finanzpolitische Überlegungen (zum Ganzen

Meier, S. 289 ff.). Liegt das Erheben der Verjährungseinrede im

Ermessen der Verwaltung, so muss es für sie aber auch möglich sein, aufgrund

besonderer Umstände vorübergehend auf die Ausübung ihres

Leistungsverweigerungsrechts zu verzichten, um den Einzelnen zu ermöglichen,

ihre Forderung geltend zu machen. Diese Möglichkeit besteht sowohl vor als auch

nach dem Eintritt der Verjährung (zum Ganzen Meier, S. 326 f.; in

diese Richtung bereits BGE 111 V 135

E. 3b; anderer

Ansicht bezüglich Steuerforderungen Michael Beusch, Der Untergang der

Steuerforderung, Zürich etc. 2012, S. 276).

Keine Probleme diesbezüglich bietet die Abgabe der

Erklärung der Finanzdirektion vom 3. September 1999 bzw. der Abschluss der

Vereinbarung vom 15. Januar 2003 gegenüber bzw. mit den 26 Individualklägerinnen

sowie den 463 Lehrpersonen, für welche der Lauf der Verjährung rechtzeitig

unterbrochen wurde. Die einzelnen Forderungen dieser Personen wären dank

Vornahme einer verjährungsunterbrechenden Handlung ohnehin erst im Sommer 2004

verjährt, sodass mit den ihnen ausgerichteten Lohnnachzahlungen im Lauf des

Jahres 2003 ausschliesslich durchsetzbare Forderungen erfüllt wurden. Die Abgabe

eines Verjährungsverzichts ihnen gegenüber wäre mithin gar nicht vonnöten

gewesen. Anders zu beurteilen ist die Abgabe eines Verjährungsverzichts bzw.

die Einräumung eines Nachzahlungsanspruchs gegenüber den übrigen knapp 1'000 Handarbeits-

oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und

dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung

bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben. Wären sie auch in der

Folgezeit untätig geblieben und hätte die Finanzdirektion am 3. September

1999.

keine Verjährungsverzichtserklärung abgegeben, hätte der Beschwerdegegner

am 15. Januar 2003 bezüglich jenes Teils ihres Lohnanspruchs, welcher vor

dem 16. Januar 1998 entstanden war, die Einrede der Verjährung erheben

können, bei einer Geltendmachung bereits am 3. September 1999 immerhin

bezüglich des zwischen dem 16. August 1994 und dem 3. September 1994

entstandenen.

Obschon diese 1'000 Lehrpersonen bis zur Abgabe der

Verzichtserklärung im September 1999 nichts für die Durchsetzung ihrer

Forderungen unternommen zu haben, erscheint der Verzicht auf die Geltendmachung

der Verjährungseinrede ihnen gegenüber offensichtlich gerechtfertigt. So wurde

mit der Leistung der Lohnnachzahlung das legitime Ziel verfolgt, das von den

betroffenen Lehrpersonen aufgrund staatlichen Handelns erlittene Unrecht

wiedergutzumachen. Mit der Vorinstanz ist sodann festzuhalten, dass diesen Handarbeits-

oder Hauswirtschaftslehrpersonen mit Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede

einzig die Geltendmachung ihnen ohnehin zustehender Leistungen erleichtert

wurde, sodass der öffentlichen Hand nur insoweit ein finanzieller Nachteil

entstand, als möglicherweise nicht sämtliche der betroffenen Lehrpersonen ihre

Forderung von sich aus angemeldet und die Verjährung unterbrochen hätten. Dabei

gilt es zu berücksichtigen, dass sich die involvierten Personalverbände unter

Mithilfe der Rechtsvertreterin der 26 Klägerinnen bereits nach dem

Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Juni 1998 an den Beschwerdegegner

wandten, um die Abgabe eines Verjährungsverzichts für sämtliche betroffenen Handarbeits-

oder Hauswirtschaftslehrpersonen zu erwirken. Nachdem Ende Juni 1999 bereits

Vollmachten von rund 500 weiteren Lehrpersonen eingeholt und ihre Forderungen

gegenüber dem Beschwerdegegner geltend gemacht worden waren, konnte Letzterer

davon ausgehen, dass die Personalverbände im Lauf der nächsten Monate auch noch

weitere Lehrpersonen erreicht und sie zur Eingabe ihrer Forderung bewegt

hätten. Zudem war zu erwarten, dass diejenigen knapp 500 Personen, welche

bereits nachträglich einen Nachzahlungsanspruch angemeldet hatten, diesen auf

dem Betreibungsweg geltend machen würden, wie es ihre Rechtsvertreterin am 28. Juli

1999.

in Aussicht gestellt hatte. Entsprechend sah sich auch der Leiter des

Volksschulamts veranlasst, der Bildungsdirektion am 20. Juli 1999

mitzuteilen, es müsse damit gerechnet werden, dass die Vertreterin der

klagenden Lehrpersonen auch für weitere 500 Lehrpersonen eine Klage

einreiche, damit die Verjährung der Forderungen unterbrochen werde. Damit

herrsche immer noch nicht Klarheit, da weitere Klagen der restlichen gut 1'000

betroffenen Lehrpersonen möglich wären, weshalb ein umfassender

Verjährungsverzicht ausgesprochen werden sollte. Gestützt auf diese Bedenken

sprach sich die Bildungsdirektion in der Folge gegenüber der Finanzdirektion

für die Abgabe eines solchen Verjährungsverzichts aus, welche die entsprechende

Erklärung abgab.

Die Erklärung vom 3. September 1999 trug insofern zur

Klärung der Situation bei und eröffnete die Möglichkeit, ohne Druck eine für

alle Beteiligten befriedigende Lösung zu finden. Selbst wenn demzufolge mit dem

Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede eine finanzielle

Einbusse verbunden gewesen wäre, war es sachlich gerechtfertigt, den Entscheid

über die Abgabe einer Verzichtserklärung bzw. die Einräumung eines Nachzahlungsanspruchs

nicht allein aufgrund finanzpolitischer Überlegungen zu treffen.

Der Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede

stützt sich nach dem Gesagten insgesamt auf sachliche Gründe. Der

Beschwerdegegner hat das ihm zustehende Ermessen somit pflichtgemäss ausgeübt.

3.2.3

Eine Besonderheit ergibt sich vorliegend aus der Regelung der Besoldung für

die an der Volksschule tätigen Lehrpersonen. So war der Beschwerdegegner

berechtigt, für die von ihm ausgerichteten, gesetzlich geschuldeten

Lohnzahlungen von den einzelnen Gemeinden den im kantonalen Recht festgelegten

Gemeindeanteil zu fordern (vgl. vorn 2). Es fragt sich jedoch, ob er befugt

war, ohne Einholung der Zustimmung der zahlungsverpflichteten Gemeinden eine

Vereinbarung über den Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede zu

treffen.

Eine Vereinbarung über die

Verlängerung einer Verjährungsfrist bzw. über den Verzicht auf die

Geltendmachung der Verjährungseinrede zwischen dem Schuldner und dem Gläubiger

ist regelmässig nur dann zulässig, wenn der Einzelne handlungsfähig ist und

über das betreffende Vermögen frei verfügen kann (Meier, S. 322 mit

Hinweis auf Joseph Kessler, Der Verjährungsverzicht im Schweizerischen Privatrecht,

Zürich 2000, S. 93). Aufseiten des Gemeinwesens ist die in der Sache

zuständige Behörde befugt, eine entsprechende Vereinbarung abzuschliessen (vgl.

Meier, S. 323 und 328).

Die betroffenen Handarbeits- oder

Hauswirtschaftslehrpersonen wurden nach kantonalem Recht angestellt

(vgl. VGr, 6. Dezember 2001, PK.2000.00011). Die Zuständigkeit für

die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen, die Ausrichtung der Löhne und

Zulagen sowie die Lohnadministration lag allein beim Beschwerdegegner bzw. dem

Volksschulamt (vgl. § 1 f. LehrerbesoldungsG, §§ 4 und 14 f.

LPG in der Fassung vom 10. Mai 1999 [OS 56, 34 ff.]). Die

Gemeinden waren im fraglichen Bereich nicht zuständig. Der Beschwerdegegner war

daher nicht nur für die Auszahlung gesetzlich geschuldeter Lohnnachzahlungen,

sondern auch für die Abgabe eines – wie vorliegend – sachlich gerechtfertigten

Verjährungsverzichts zuständig. Die Gemeinden müssen sich die innerhalb seines

Kompetenzbereichs vorgenommenen Handlungen des Beschwerdegegners dabei auch ohne

vorgängige Einholung ihrer Zustimmung entgegenhalten lassen und können nicht geltend

machen, der vom Beschwerdegegner vorgenommene Einredeverzicht sei für sie unbeachtlich.

Ihre Leistungspflicht ist gesetzlich festgelegt und besteht ausschliesslich

gegenüber dem Beschwerdegegner.

3.3

Die

Beschwerdeführerin bringt sodann vor, dass die Erklärung vom 3. September

1999.

sowie die Vereinbarung vom 15. Januar 2003 auch in formeller Hinsicht

mangelhaft zustande gekommen seien. So sei die Finanzdirektion zur Abgabe der

Erklärung vom 3. September 1999 gar nicht befugt gewesen und übersteige

die mit der Erklärung bzw. der Folgevereinbarung eingegangene

Eventualverpflichtung in Höhe sämtlicher von der Verzichtserklärung betroffenen

Forderungen sowohl die Finanzkompetenz der Finanzdirektion als auch des

Regierungsrats. Angesichts der Freiwilligkeit der erbrachten Leistung handle es

sich dabei nämlich um neue Ausgaben, für die ab einem Betrag von mehr als

3.

Millionen Franken der Kantonsrat zuständig sei.

Die Frage, ob die

Finanzdirektion zur Abgabe einer Verjährungsverzichtserklärung befugt war, kann

offenbleiben. So bezog sich die Erklärung vom 3. September 1999 nur auf Forderungen,

welche zum fraglichen Zeitpunkt noch nicht verjährt waren und wurde mit Vereinbarung

vom 15. Januar 2003 ohnehin sämtlichen betroffenen Lehrpersonen ein Anspruch

auf Lohnnachzahlung eingeräumt – unabhängig davon, ob ihre während des festgelegten

Zeitraums entstandenen Lohnforderungen zum damaligen Zeitpunkt bereits teilweise

oder vollständig verjährt waren.

Die mit der Leistung der Lohnnachzahlungen

verbundenen Ausgaben mussten im Übrigen auch nicht dem Kantonsrat zur

Bewilligung vorgelegt werden (Art. 28bis

Ziff. 1 der per 1. Januar 2006 aufgehobenen Verfassung des eidgenössischen

Standes Zürich vom 18. April 1869 [OS 54, 746]). So sind Zahlungen,

die sich aus übergeordnetem Recht bzw. aus gerichtlichen Urteilen ergeben,

gebundene Ausgaben und müssen unabhängig von finanzrechtlichen Gegebenheiten

des betreffenden Gemeinwesens geleistet werden (BGE 124

II 436 E. 10h, mit Hinweisen). Bei den in Nachachtung des

höchstrichterlich bestätigten Urteils des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember

2001.

geleisteten Lohnnachzahlungen handelt es sich daher um gebundene Ausgaben.

Dies muss auch für jenen Teil der Zahlungen gelten, welche infolge eines

zulässigen Verzichts auf die Erhebung der Verjährungseinrede geleistet wurden,

zumal eine verjährte Forderung nach neuerer Lehre und Rechtsprechung auch im

öffentlichen Recht als Naturalobligation weiterbesteht und somit weiterhin

erfüllt und zur Verrechnung gebracht werden kann (vgl. Meier, S. 315

mit Hinweisen; ferner BGE 133 II 366 E. 3.3 mit Hinweis auf BGE 111 Ib 269 E. 3a/bb). Im Übrigen könnte

die Beschwerdeführerin aus einer diesbezüglichen Kompetenzüberschreitung auch

nichts zu ihren Gunsten ableiten, es sei denn, diese zöge die Nichtigkeit des

Entscheids nach sich, was nur bei einer evidenten Überschreitung der Fall wäre,

wie sie vorliegend nicht gegeben ist. Darüber hinaus wäre es dem

Beschwerdegegner auch unbenommen geblieben, keine generelle Regelung zu

treffen, sondern stattdessen in jedem Einzelfall auf die Erhebung der Einrede

zu verzichten.

3.4

Nach dem

Dargelegten traf der Beschwerdegegner den Entscheid, auf die Erhebung der

Verjährungseinrede zu verzichten, in pflichtgemässem Ermessen. Die

Beschwerdeführerin hat sich somit im Umfang des gesetzlichen Gemeindeanteils an

der Summe der vom Beschwerdegegner ausgerichteten Nachzahlungsbeiträge für

Lehrpersonen zu beteiligen, welche an ihren Schulen während der Zeit vom 16. August

1994.

bis zum 15. August 1999 unterrichtet haben.

4.

Nicht mit dem in

pflichtgemässem Ermessen gewährten Lohnnachzahlunganspruch einher geht jedoch

die mit der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 eingegangene Verpflichtung

zur Leistung von Verzugszinsen von 5 % seit September 1999 (auch) an die

knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen

dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt

waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell

unterbrochen haben. Die Argumentation der Vorinstanz in diesem Punkt überzeugt

nicht.

Der Schuldner einer

öffentlichrechtlichen Forderung, zu denen auch Lohnzahlungen

aus einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis zu zählen sind, schuldet ab

dem Datum der Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 2

Satz 2 VRG). Als Mahnung gilt die gehörige Geltendmachung eines Anspruchs;

sie muss die klare Willensäusserung des Gläubigers ausdrücken, die geschuldete

Leistung zu bekommen (VGr, 28. August 2012, VB.2012.00045, E. 6.5

Abs. 2 mit Hinweisen). Eine solche Willensäusserung kann indes bezüglich

derjenigen Lehrpersonen, welche ihre Forderungen bis September 1999 nicht

geltend gemacht haben, nicht im Abschluss der Vereinbarung vom 15. Januar

2003.

gesehen werden. Diesen knapp 1'000 Personen war ein Verzugszins erst

ab individueller Geltendmachung ihrer Nachzahlungsforderung im Jahr 2003

geschuldet, sodass der Beschwerdegegner im Umfang der entsprechend zu viel

erbrachten Zinszahlungen einen freiwilligen Beitrag leistete, welchen die

Gemeinden nicht mitzutragen haben.

Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich eine Rückweisung der

Angelegenheit an die Bildungsdirektion

(vgl. § 64 Abs. 1 VRG; zur Zulässigkeit der so genannten

Sprungrückweisung Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4). Sie wird den

Sachverhalt ergänzend zu untersuchen und in der Folge über die Höhe des von der

Beschwerdeführerin zu zahlenden Gemeindebeitrags zu befinden haben.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, auf die im Streit stehende Forderung

des Beschwerdegegners ihr gegenüber gelange eine

Verjährungsfrist von fünf Jahren zur Anwendung. Soweit die Nachforderung

daher im Zeitpunkt der Geltendmachung überhaupt bestanden habe, sei sie während

des Rekursverfahrens verjährt, weil die Verjährungsfrist zuletzt mit Erstatten

der Rekursanwort der Bildungsdirektion am 14. Januar 2009 unterbrochen

worden sei und sich seither bis zum Beschluss des Regierungsrats am 28. Januar

2015.

nichts mehr ereignet habe, was die Verjährung von neuem unterbrochen hätte.

Die Beschwerdeführerin erhebt dementsprechend ausdrücklich bezogen auf die ganze

im Streit liegende Forderung die Einrede der Verjährung.

5.2

öffentlichen Recht fehlen allgemeine Normen über die Verjährung und die Verwirkung

weitgehend. Enthält das den fraglichen Anspruch regelnde Gesetz keine

Bestimmung über die Verjährung oder Verwirkung, so hat die rechtsanwendende

Behörde nach der Regel zu entscheiden, die sie als Gesetzgeber aufstellen

würde. Sie hat sich dabei in erster Linie der Analogie zu bedienen, wobei sie

zuerst den anwendbaren Erlass nach analog anwendbaren Verjährungs- und

Verwirkungsnormen zu untersuchen hat. Nur wenn diesem keine analog anwendbaren

Normen entnommen werden können, hat sie die Suche auf das öffentliche Recht des

entsprechenden Gemeinwesens auszuweiten. Kann auch hier keine analog anwendbare

Frist ausgemacht werden, muss sie in einem letzten Schritt die Verjährung oder

die Verwirkung nach allgemeinen Grundsätzen festlegen, wozu auch privatrechtliche

Normen herbeigezogen werden können (zum Ganzen Meier, S. 35; ferner BGE 131 V 55 E. 3.1, 126 II 54 E. 7, 112

Ia 260 E. 5; Attilio Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen

Recht, AJP 1995, S. 47 ff., 49). Oft wird daher in Analogie zur

obligationenrechtlichen Regelung (Art. 127 f. OR) von einer

fünfjährigen Verjährungsfrist für periodisch geschuldete Leistungen und einer

zehnjährigen Frist für einmalige Leistungen ausgegangen; allerdings hat das Bundesgericht

auch bereits festgehalten, dass Forderungen – sofern das Gesetz diesbezüglich

keine Bestimmungen enthält – in der Regel nach fünf Jahren verjähren, weshalb

in der Lehre teilweise eine gewisse Tendenz zu einer Frist von fünf Jahren

ausgemacht wird (Meier, S. 167).

5.3

Weder das

Lehrerbesoldungsgesetz noch das Lehrpersonalgesetz enthalten eine Regelung

bezüglich der Verjährung des von den Gemeinden geschuldeten Lohnanteils. Auch

das Volksschulgesetz schweigt sich darüber aus. Bei der Pflicht zur Leistung

des Gemeindeanteils an die Grundbesoldung der Volksschullehrpersonen handelt es

sich um eine solche des kantonalen Rechts. Analoge Regelungen müssen deshalb zunächst

im kantonalen Recht gesucht werden. Entgegen der von der Beschwerdeführerin

vertretenen Ansicht rechtfertigt sich jedoch eine analoge Anwendung der

fünfjährigen Verjährungsfrist in § 15 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April

1990.

(StaatsbeitragsG, LS 132.2) nicht, handelt es sich bei dem von der

Gemeinde geschuldeten Beitrag doch weder um einen Staatsbeitrag im Sinn von § 1

StaatsbeitragsG noch um die Rückforderung eines solchen. Die Gemeinden müssen nicht

Staatsbeiträge des Kantons zurückzuzahlen, die sie zu Unrecht erhalten haben.

Gegenteils sind sie als Träger der Volksschule (vgl. § 41 Abs. 1

VSG) verpflichtet, für die Kosten des Volksschulwesens aufzukommen. Der Beschwerdegegner

finanziert die Volksschule lediglich dadurch mit, dass er sich (unter anderem)

im Durchschnitt aller Schulgemeinden mit einem fixen Prozentsatz an den

Besoldungen der Lehrpersonen der Volksschule beteiligt (vgl. ABl 2004,

972). Richtet er den kantonal angestellten Lehrpersonen die Löhne aus

(vgl. § 15 Abs. 1 LPG), erfüllt er daher seine eigene

Leistungspflicht und erlangt gleichzeitig eine Forderung gegenüber den

Gemeinden auf Leistung ihres Anteils. Eine auf ein dieserart begründetes

Rechtsverhältnis analog anwendbare Regelung findet sich im kantonalen öffentlichen

Recht nicht, weshalb auf die obligationenrechtlichen Bestimmungen als subsidiäre Rechtsquelle zurückzugreifen ist.

Dabei stellt sich die Frage, ob es sich bei den Anteilen der Gemeinden um

periodische Leistungen im Sinn von Art. 128 Ziff. 1 OR handelt

und somit die fünfjährige Verjährungsfrist analog zur Anwendung gelangt oder

aber die ordentliche zehnjährige Frist nach Art. 127 OR.

Periodische Leistungen

gemäss Art. 128 Ziff. 1 OR sind separat fällige, periodisch wiederkehrende Einzelleistungen aus einheitlichem Rechtsgrund (Robert

Däppen, Basler Kommentar, 2011, Art. 128 OR

N. 2). Das trifft auch auf den Anteil der Gemeinden an den Löhnen der in

ihren Schulen beschäftigten Volksschullehrpersonen zu; denn dieser wird ihnen

jeden Monat gestützt auf die gesetzliche Regelung in Rechnung gestellt und ist

unmittelbar nach Erhalt der Faktura zu bezahlen (vgl. § 4 FinanzV; siehe auch die Erläuterungen des Volksschulamts,

abrufbar auf www.vsa.zh.ch > Schulrecht & Finanzen > Gemeinderechnung).

Der Anteil der Gemeinden verjährt demzufolge analog Art. 128 Ziff. 1

OR innert fünf Jahren nach Erhalt der Rechnung des Beschwerdegegners. Gleiches

muss für den Anteil der Gemeinden an den vom Beschwerdegegner geleisteten

Lohnnachzahlungen gelten, zumal jener lediglich die

vom Beschwerdegegner vorgenommene Erfüllung von Forderungen widerspiegelt,

welche ihrerseits gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung der fünfjährigen

Verjährungsfrist gemäss Art. 128 Ziff. 3 OR unterliegen (vgl. BGE 124 II 436 E. 10k). Er richtet sich mithin in Bezug auf seine Existenz, Höhe und

Berechnungsgrundlage nach den vom Beschwerdegegner geleisteten Nachzahlungen. Dies

spricht ebenso dafür, dass sich auch die Verjährung der Nachzahlungsforderung

im Innenverhältnis (Gemeinde-Kanton) nach der Verjährung der sie begründenden Forderung

im Aussenverhältnis (Lehrpersonen-Kanton) richtet.

Was den Beginn des Fristenlaufs anbelangt, ist bei Fehlen

einer expliziten Norm grundsätzlich an den Zeitpunkt anzuknüpfen, in dem sich

der Sachverhalt, aus dem eine Forderung abgeleitet wird, verwirklicht hat

(vgl. Meier, S. 156 f.). Dies ist bei der Forderung auf

Bezahlung des Gemeindeanteils jeweils die Lohnzahlung des Beschwerdegegners.

Bezogen auf die vom Beschwerdegegner geleisteten Nachzahlungen heisst das, dass

die fünfjährige Verjährungsfrist nach Erfüllung der Lohnforderungen derjenigen

Personen, welche während des Zeitraums vom 16. August 1994 bis zum 15. August

1999.

bei einer Gemeinde als Hauswirtschafts- oder Handarbeitslehrkraft angestellt

waren und bis Ende Mai 2003 rechtzeitig eine Forderung angemeldet hatten, zu

laufen begann. Die Ermittlung des genauen Beginns des Fristenlaufs kann indes

vorliegend offenbleiben, da der Beschwerdegegner den Lauf der Verjährung – wie

es nachfolgend aufzuzeigen gilt – gegenüber der Beschwerdeführerin bereits kurz

nach Entstehung der einzelnen Teilforderungen mit Zustellung der Akontorechnung

vom Mai 2003, der Zwischenrechnung vom 3. Oktober 2003 sowie der

Schlussrechnung vom 5. April 2004 unterbrochen hat.

5.4

Während es im Privatrecht zur Unterbrechung der Verjährung qualifizierter

Rechtshandlungen bedarf (Art. 135 OR), bestehen dazu im öffentlichen Recht

nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts wesentlich erleichterte

Möglichkeiten. So wird im Verwaltungsrecht die Verjährung grundsätzlich durch

jede Handlung unterbrochen, mit welcher der Anspruch in geeigneter Form geltend

gemacht wird. Im Vollstreckungsverfahren wird die Verjährung insofern bereits

durch das Stellen einer Rechnung oder durch eine Mahnung unterbrochen, weil

sich die Verwaltung dadurch aktiv um die Durchsetzung ihrer Forderung bemüht.

Während eines Rechtsmittelverfahrens wiederum wird die Verjährung durch

Prozesshandlungen des Gläubigers unterbrochen, weil er dadurch signalisiert, seine

Forderung durchsetzen zu wollen. Auch hinsichtlich der Verfügungen und

Entscheide der Justizbehörden – wie etwa dem Fällen eines Beschwerdeentscheids

oder der Ansetzung einer Frist für den Schriftenwechsel – kann die

Unterbrechungswirkung bejaht werden, weil dem Schuldner aufgrund dieser Akte

klar wird, dass der Anspruch des Gläubigers durchgesetzt werden soll (Meier,

S. 233 f.; vgl. auch Gadola, S. 54).

In der Zustellung der

Schlussrechnung bzw. Zahlungsverfügung vom 5. April

2004.

ist zweifellos eine solche

Unterbrechungshandlung zu sehen. Demzufolge wurde am 5. April

2004.

wiederum eine

Verjährungsfrist von fünf Jahren ausgelöst. Eine weitere Unterbrechung der

Frist bewirkte die Einreichung der Rekursantwort durch die Bildungsdirektion am

14.

Januar 2009. Die Verjährungsfrist wäre daher mangels Vornahme weiterer

Unterbrechungshandlungen durch den Beschwerdegegner bei Beschlussfassung durch

die Vorinstanz am 28. Januar 2015 bereits abgelaufen gewesen (es käme denn

gemäss Auffassung des Beschwerdegegners der Zustellung der Rekursantwort zur

blossen Kenntnisnahme an die Beschwerdeführerin am 18. Januar 2013

verjährungsunterbrechende Wirkung zu, was hier aber offengelassen werden kann).

Gemäss bisheriger Rechtsprechung und Lehre vermochte ein gerichtliches Verfahren

eine Verjährungsfrist nämlich ohne gesetzliche Grundlage im öffentlichen Recht

nicht zu hemmen (BGE 138 II 169 E. 3 mit Hinweis). Diese Praxis entsprach

der bis zum Inkrafttreten der (eidgenössischen) Zivilprozessordnung vom 19. Dezember

2008.

(ZPO, SR 272) geltenden obligationenrechtlichen Regelung. Im Gegensatz zum bis 31. Dezember 2010 geltenden Recht wird der

Lauf der Verjährung indes seit dem 1. Januar 2011 gemäss Art. 138

Abs. 1 OR neu bis zum Abschluss des Verfahrens vor der damit

befassten Instanz gehemmt. Aufgrund der umfassenden Verweisung auf das

Privatrecht ist davon auszugehen, dass diese Norm auch für öffentlichrechtliche

Forderungen von Bedeutung ist und analog zur Anwendung gelangt, sofern sich die

Frage – wie vorliegend – im anwendbaren öffentlichen Recht nicht geregelt

findet (Meier, S. 348). Die analoge Anwendung des revidierten Art. 138

Abs. 1 OR ist dabei nicht nur bei Forderungen geboten, welche nach dem 1. Januar

2011.

entstanden sind. Entgegen der von der Beschwerdeführerin vertretenen

Auffassung lässt sich die Übergangsbestimmung in Art. 404 ZPO nämlich

weder von ihrer systematischen Stellung noch vom Wortlaut her auf Änderungen

beziehen, welche andere Gesetze mit Inkrafttreten der Zivilprozessordnung erfahren

haben, sodass auf das allgemeine Übergangsrecht abzustellen ist (Obergericht

des Kantons Zürich, 14. November 2014, LB140039, E. 3.2 mit Hinweis,

auch zum Folgenden). Dieses statuiert den Grundsatz der Nichtrückwirkung und

bestimmt demgemäss, dass "die rechtlichen Wirkungen von Tatsachen, die vor

dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingetreten sind, […] auch nachher gemäss den

Bestimmungen […] beurteilt [werden], die zur Zeit des Eintritts dieser

Tatsachen gegolten haben", und "[d]ie nach diesem Zeitpunkte eingetretenen

Tatsachen dagegen […], soweit das Gesetz eine Ausnahme nicht vorgesehen hat,

nach dem neuen Recht beurteilt" werden (Art. 1 Abs. 1 und

Abs. 3 Schlusstitel des Zivilgesetzbuchs

[SR 210]). Das heisst, dass eine während eines laufenden Verfahrens vor

dem 1. Januar 2011 eingetretene Verjährung von der neuen Fassung des

Art. 138 OR unberührt bleibt, auch wenn am Stichtag das Verfahren noch

hängig ist. Umgekehrt kann die Verjährung nach diesem Datum nicht mehr

eintreten, solange das Verfahren bei einer mit dem Streit befassten Instanz nicht

abgeschlossen ist.

Auf den gegebenen Fall bezogen bedeutet das Ausgeführte,

dass der Lauf der Verjährung vom 1. Januar 2011 bis zum 28. Januar

2015.

gehemmt wurde. Die Forderung des Beschwerdegegners ist somit bis zum

heutigen Tag noch nicht verjährt.

6.

Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich eventualiter vor,

dass – sollte ihrer Argumentation bezüglich Bestand und Verjährung der gesamten

Nachzahlungsforderung nicht gefolgt werden – die Forderung des Beschwerdegegners

wenigsten für Gemeindeanteile vor Juni 1998 verjährt sei, nachdem die

Verjährung ihr gegenüber erst mit Schreiben des Volksschulamts Ende Mai 2003

unterbrochen worden sei.

Dieser Argumentation der Beschwerdeführerin kann nicht

gefolgt werden. Wie oben in 5.3 dargelegt, begann der Lauf der Verjährung der

Forderung des Beschwerdegegners nicht mit der Entstehung und zeitgleichen

Fälligkeit der periodischen Lohnansprüche ab 16. August 1994 bis 15. August

1999.

zu laufen, sondern mit Ausrichtung der einzelnen Lohnnachzahlungen an die

betroffenen Lehrpersonen im Lauf des Jahres 2003.

7.

Die Beschwerde ist im

Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen und

die Sache zu neuem Entscheid über die Höhe des

von der Beschwerdeführerin geschuldeten Gemeindeanteils nach ergänzender Sachverhaltsabklärung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen.

8.

Wegen der teilweisen Beschwerdegutheissung sind die

Rekurskosten neu zu verlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 66).

Das Rechtsmittel wird nur zu einem geringen Teil

gutgeheissen. Entsprechend dem Verfahrensausgang rechtfertigt sich eine

Kostenverteilung von 1/8 zu 7/8, womit die in ihrer Höhe unverändert zu

belassenden Kosten der vorinstanzlichen Verfügung zu 1/3 der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen und zu 2/3 auf die Staatskasse zu nehmen sind.

Die Kosten des

Beschwerdeverfahrens sind dem

Beschwerdegegner demgegenüber zu 1/8 sowie der Beschwerdeführerin zu 7/8

aufzuerlegen; der mehrheitlich unterliegenden

Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

sowie § 17 Abs. 2 VRG).

9.

In der Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG, SR 173.110) zu verweisen. Zu beachten ist, dass nach der Regelung in

Art. 90 ff. BGG letztinstanzliche kantonale

Rückweisungsentscheide als Vor- oder Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93

BGG zu qualifizieren sind (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90

BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,

Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2).

Deshalb ist der vorliegende Entscheid, soweit er einen Rückweisungsentscheid

bildet, vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Im Übrigen liegt wohl ein Teilentscheid vor, der ohne die eben genannten Einschränkungen

weitergezogen werden kann (Art. 91 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägung 4

teilweise gutgeheissen und die Angelegenheit zu neuem Entscheid über die Höhe des von der

Beschwerdeführerin geschuldeten Gemeindeanteils nach ergänzender

Sachverhaltsabklärung an die Bildungsdirektion zurückgewiesen. Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II

des Beschlusses der Vorinstanz von 28. Januar 2015 werden die Kosten des

Rekursverfahrens der

Beschwerdeführerin zu 1/3 auferlegt und zu 2/3 auf die Staatskasse genommen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 40'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 40'140.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 7/8 und dem Beschwerdegegner zu 1/8 auferlegt.

4.

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann im

Sinn der Erwägung 9 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…

Abweichende Meinung

einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation

im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Eine

Minderheit der Kammer ist der Auffassung, dass die Beschwerde gutzuheissen ist.

1.

Die Mehrheit

der Kammer kommt zunächst zum zutreffenden Schluss, dass für die im Streit liegende

Forderung des Beschwerdegegners eine fünfjährige Verjährungsfrist gilt. Diese

wäre mangels Vornahme weiterer Unterbrechungshandlungen durch den Beschwerdegegner

bei Beschlussfassung durch die Vorinstanz indessen gemäss bisheriger Rechtsprechung

abgelaufen. Alsdann nimmt die Mehrheit aber an, dass Art. 138 Abs. 1

OR den Verjährungseintritt während der Hängigkeit des vorinstanzlichen

Verfahrens nunmehr ausschliesse (vgl. vorne E. 5.4). Diese Auffassung ist

unter anderem aus folgenden Gründen abzulehnen.

2.

2.1

Nach der bisherigen Rechtsprechung läuft eine

Verjährungsfrist auch während eines gerichtlichen Verfahrens. Anders verhält es

sich nur, wenn das Gesetz ausdrücklich anordnet, dass die Verjährung ruht (BGE

138.

II 169 E. 3). Im anwendbaren kantonalen öffentlichen Recht fehlt

sowohl im Allgemeinen wie auch im Speziellen betreffend die vorliegend zu

beurteilende Forderung (die sich auf kantonales Recht stützt) eine Regelung,

welche die Verjährung während der Hängigkeit eines Rechtsmittelverfahrens hemmt

oder unterbricht. Für Forderungen des Bundesprivatrechts sieht Art. 138

Abs. 1 OR in der seit 1. Januar 2011 geltenden Fassung vor, dass die

Verjährung bis zum Abschluss eines zivilprozessualen Verfahrens vor der damit befassten

Instanz gehemmt wird.

2.2

Es leuchtet nicht ein, weshalb Art. 138

Abs. 1 OR analog oder sinngemäss ohne weitere Begründung auch im

kantonalen Verwaltungsrechtspflegeverfahren anwendbar sein soll. Die Verjährung

ist im öffentlichen Recht als allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannt, und

lediglich bei Fehlen gesetzlicher Bestimmungen über Verjährungsfristen wird

analog auf die privatrechtlichen Bestimmungen von Art. 127 und 128 OR

zugegriffen (Ulrich Häfelin/

Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen

2010, Rz. 778 und 790). Betreffend

die Unterbrechung bzw. Unterbrechungsgründe der Verjährung wird im öffentlichen

Recht hingegen gerade nicht auf Art. 135 OR abgestellt (vorne E. 5.4

Abs. 1). Es ist daher zu prüfen, weshalb Art. 138 Abs. 1 OR und

der damit zum Ausdruck gebrachte Grundsatz, dass eine Forderung entgegen der

bisherigen Rechtsprechung und Rechtslage (für das Privatrecht) nicht "unter

der Hand des Richters" verjähren können soll, vorliegend Anwendung finden

soll.

2.3

Art. 138 Abs. 1 OR bezweckt, dass

eine Forderung nicht verjährt, wenn eine streitbefasste Gerichtsinstanz nicht

innert angemessener Frist entscheidet. Der Bundesgesetzgeber hatte für privatrechtliche

Forderungen dabei gewiss das Untätigkeitbleiben eines von den Streitparteien

unabhängigen Zivilgerichts vor Augen. Diese vom Bundesprivatrecht nunmehr

geregelte Situation ist gerade nicht mit dem hier einschlägigen sogenannten verwaltungsinternen

Rechtspflegeverfahren vergleichbar. Als Rekursinstanz amtete der Regierungsrat,

welcher den Kanton Zürich und damit den Beschwerdegegner – die Ausgangsverfügung

erging von der Bildungsdirektion – als oberste leitende und vollziehende

Behörde (Art. 60 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

[LS 101]) repräsentiert. Es ist daher, wie die Beschwerdeführerin zu Recht

vorbringt, nichts als sachgerecht, dass das säumige Verhalten der Rekursinstanz

dem Kanton als Gläubiger selbst angerechnet werden muss. Das vorinstanzliche

Verfahren, in welchem die Verjährung eingetreten ist, ist nicht ein solches vor

einer unabhängigen Gerichtsinstanz. Die Vorinstanz als gegenüber der

verfügenden Behörde hierarchisch übergeordnete oberste Verwaltungs- bzw. Exekutivbehörde

des Kantons hat gleichsam ein eigenes Interesse, die streitbetroffene Forderung

gegenüber der Beschwerdeführerin erhältlich zu machen. Jedenfalls in dieser

hier vorliegenden Konstellation fehlt jede Rechtfertigung bzw. sachliche

Begründung, auf eine analoge Anwendung von Art. 138 Abs. 1 OR zu

schliessen.

Dementsprechend

ist die Forderung des Beschwerdegegners während der Hängigkeit des vorinstanzlichen

Verfahrens verjährt.