VB.2015.00141

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00141

8. Juli 2015Deutsch28 min

(URT.2015.17275)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A, ein 1993 geborener Ausländer, reiste im Jahr 1998 in die

Schweiz ein, wo er vorläufig aufgenommen wurde. Seit 16 Jahren ist er in der

Gemeinde C wohnhaft. Im Oktober 2013 ersuchte A um Erteilung der

eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Nach Prüfung der bundes- und

kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies das Gemeindeamt des Kantons

Zürich das Einbürgerungsgesuch am 20. November 2013 an den Gemeinderat C zum Entscheid über die Aufnahme

ins Gemeindebürgerrecht. Dieser lehnte das Einbürgerungsgesuch mit Beschluss

vom 31. März 2014 ab, weil es A an der Fähigkeit zur wirtschaftlichen

Selbsterhaltung fehle.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess A am 25. April 2014 Rekurs beim

Bezirksrat D erheben, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom

2.

Februar 2015 im Sinn der Erwägungen abwies.

III.

Am 3. März 2015 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht

führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben

und die Sache an den Gemeinderat C zurückzuweisen mit der Anweisung, ihn in das

Gemeindebürgerrecht aufzunehmen; gleichzeitig sei ihm auch für das Verfahren

vor dem Bezirksrat eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

Der Bezirksrat D verwies

am 16./17. März 2015 auf die Begründung des angefochtenen

Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung.

Der Gemeinderat C verzichtete am 13./14. April 2015 – ebenfalls auf den Beschluss

des Bezirksrats vom 2. Februar 2015 verweisend – ausdrücklich auf eine

Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht

prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2

lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das Verwaltungsgericht

bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Bezirksrats unter

anderem betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane

zuständig.

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Regelung des Erwerbs sowie Verlusts der

Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden findet sich in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1)

und in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV,

LS 141.11). Darüber hinaus sind die Bestimmungen

des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0) zu beachten.

2.2

Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das

Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1 GG). Die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des

Kantons- und des Gemeindebürgerrechts sind dabei nach

Art. 20 Abs. 2 KV durch ein Gesetz zu bestimmen. Art. 20 Abs. 3 KV legt allerdings gewisse Mindestanforderungen fest. Demnach müssen

Kandidaten und Kandidatinnen für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse

der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende Voraussetzungen

statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/ Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20

N. 6). So gelten derzeit die folgenden Anforderungen: ausländische

Personen müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise

über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21

Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG), über angemessene

Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a

KV, vgl. auch § 21a lit. c BüV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen

(Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 Satz 1 in

Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein

(Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21a lit. b BüV), die

schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV,

vgl. auch § 3 Abs. 1 lit. c und § 6

BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG über einen unbescholtenen Ruf

verfügen.

Sind die vorgenannten Anforderungen

erfüllt, müssen die Gemeinden im Kanton Zürich ausländische Personen, die in

der Schweiz geboren sind, in das Bürgerrecht aufnehmen; nicht in der Schweiz geborene Ausländerinnen und Ausländer zwischen

16.

und 25 Jahren werden den in der Schweiz geborenen in diesem Alter

gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während

mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer

der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 2

und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG).

2.3

Der Beschwerdeführer ist 21-jährig und weist unstreitig den

erforderlichen Schulunterricht auf. Daraus ergibt sich, dass er nach Massgabe der vorgenannten kantonalen Bestimmungen im Grundsatz unabhängig von seinem Aufenthaltsstatus einen Rechtsanspruch

auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts hat, soweit er

die betreffenden Voraussetzungen erfüllt (vgl. Kottusch, Art. 20 N. 5).

Nicht zu den Voraussetzungen zur Erteilung

des Gemeindebürgerrechts an solcherart anspruchsberechtigte Personen zählt dabei nach bisheriger konstanter verwaltungsgerichtlicher

Rechtsprechung die allgemeine Eignung/Integration im

Sinn von Art. 14 BüG bzw. § 21 und § 22 Abs. 1 BüV (jeweils

alte Fassung [OS 51, 889

und OS 54, 192]),

sodass bei dem auf § 21 GG gestützten Anspruch

auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts nicht auf das Kriterium der

(ungenügenden) kulturellen und politischen Integration abgestellt werden darf

(vgl. auch BGE 135 I 49 E. 3). Wie die Kammer diesbezüglich mehrmals festgehalten hat, ist die

Eignung der gesuchstellenden Person nicht für die

Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu beurteilen, sondern nach Art. 14 BüG

durch das Bundesamt für Polizei (Art. 13 Abs. 1 und 5 BüG) für die Einbürgerungsbewilligung

und nach § 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit § 32 BüV durch die

Direktion der Justiz und des Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts

(zum Ganzen VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 3b Abs. 3 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2a

Abs. 2 – 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 5 – 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3 – 4. Februar

2009, VB.2009.00014, E. 2.2; bestätigend BGE 135 I 49

E. 3; siehe auch Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

3.

A., Wädenswil 2000,

§ 21 N. 2.3; Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrats vom

10.

Mai 2006, Dringliche Anfrage [Einbürgerungsverfahren, Ausländer mit Rechtsanspruch auf

Einbürgerung, Eignung/Kompetenz der Gemeinden], S. 2 ff., abrufbar unter

www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte > KR-Nr. 102/2006 [Protokoll des Regierungsrats vom 10. Mai 2006]). Allerdings bleibt der Gemeinde

die Möglichkeit, der Direktion der Justiz und des Innern von ihrer Beurteilung

der Eignung der in das Gemeindebürgerrecht Aufgenommenen Kenntnis zu geben, und

ist es ihr unbenommen, der Direktion allenfalls die

Nichterteilung des Kantonsbürgerrechts zu beantragen (vgl. VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 3b).

2.4

Die vorzitierte Rechtsprechung wurde jedoch in der

Vergangenheit nicht nur von Stimmen in der Lehre zum Teil stark kritisiert, sie

hat auch verschiedene politische Reaktionen hervorgerufen

(vgl. Kottusch, Art. 21 N. 9 mit Hinweisen; Protokoll

des Regierungsrats vom 10. Mai 2006, S. 1 ff.). Als der Kantonsrat daher

am 22. November 2010 den Erlass eines kantonalen Bürgerrechtsgesetzes

beschloss (ABl 2010,

2601.

ff.), war vorgesehen, die §§ 20–31 GG aufzuheben und die jugendlichen

Ausländerinnen und Ausländern wie dem Beschwerdeführer unter Geltung des

bisherigen Rechts gewährten Erleichterungen bei der Integrationsprüfung

wegfallen zu lassen (§§ 6 und 27). Das kantonale

Bürgerrechtsgesetz wurde jedoch in der Volksabstimmung vom 11. März 2012

abgelehnt (ABl 2012, 482 ff.), sodass der Regierungsrat am 11. Juni 2014 beschloss, die Bürgerrechtsverordnung

zu revidieren (vgl. ABl Nr. 26 vom 27. Juni 2014; RRB Nr. 683/2014). Die revidierten

Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung traten per 1. Januar 2015 in Kraft

und unternehmen nicht nur den Versuch, die Frage der Zuständigkeit der

Gemeinden bezüglich der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen zu klären

(vgl. § 28 BüV); sie enthalten mit dem neu eingeführten § 21a BüV,

welcher wörtlich § 6 der Vorlage zum kantonalen

Bürgerrechtsgesetz entspricht (ABl 2010, 2601 ff., 2602), auch eine Neuregelung betreffend die Eignung der gesuchstellenden

Personen bzw. die an ihre Integration gestellten Anforderungen. Dem Willen des Verordnunggebers

zufolge sollen die Gemeinden insofern gestützt auf § 21a in Verbindung mit

§ 28 lit. a BüV neu auch für die Integrationsprüfung von Personen mit

Anspruch auf Einbürgerung zuständig sein; entgegen der bisherigen

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung soll also auch bei dem auf § 21 GG gestützten Anspruch auf Verleihung des

Gemeindebürgerrechts auf das Kriterium der (ungenügenden) kulturellen und

politischen Integration abgestellt werden dürfen (vgl. Gemeindeamt des Kantons

Zürich, Neuerungen im Einbürgerungsverfahren per 1. Januar 2015,

Information zur Änderung der kantonalen Bürgerrechtsverordnung [BüV], September

2014, S. 6, abrufbar unter www.gaz.zh.ch >

Einbürgerungen > Informationen und Publikationen).

Nach der von der

Vorinstanz geschützten Auffassung des Beschwerdegegners gebricht es dem

Beschwerdeführer nun vorliegend mangels Erfüllung der "Standortbestimmung

Staatskunde" an den gestützt auf § 21a lit. d BüV für

die Einbürgerung vorausgesetzten Grundkenntnissen der gesellschaftlichen und

politischen Verhältnisse in der Schweiz, was nach Ansicht der Vorinstanz die

Ablehnung seines Gesuchs um Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht rechtfertige. Zu

prüfen ist im Folgenden, ob dem Beschwerdeführer die fehlende Eignung bei der Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu Recht

entgegengehalten wurde.

3.

3.1

Gemäss § 49 Satz 2 BüV unterstehen Anordnungen in laufenden Verfahren nach dem Inkrafttreten

dem neuen Recht. Die Frage, ob mit dem Begriff des "laufenden

Verfahrens" dabei tatsächlich das hängige Einbürgerungsverfahren gemeint

ist und daher mit der Vorinstanz festgestellt werden kann, dass über das

Gemeindebürgerrecht des Beschwerdeführers noch nicht rechtskräftig entschieden

wurde, sodass die revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung auf sein

Gesuch Anwendung finden, kann – wie die nachfolgenden

Erwägungen zeigen werden – unbeantwortet bleiben.

Die grundsätzliche Anwendbarkeit der

revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung wird vom

Beschwerdeführer überdies auch nicht infrage gestellt. Er macht jedoch geltend, § 21a BüV sei gesetzeskonform auszulegen und könne § 21 GG nicht

derogieren, sodass von im Sinn dieser Bestimmung bedingt anspruchsberechtigten

Personen offen-sichtlich kein Integrationsnachweis verlangt

werden könne.

3.2

Die revidierten Bestimmungen der

Bürgerrechtsverordnung sind vom Verwaltungsgericht auf ihre Gesetzmässigkeit

hin frei überprüfbar (vgl. Art. 79

KV und Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; ferner Marco

Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 20 N. 23 ff.; Isabelle Häner in: Häner/ Rüssli/Schwarzenbach, Art. 79 N. 6 f.). Dabei

sind die Verordnungsbestimmungen gesetzeskonform auszulegen. Dies ergibt sich

aus dem Prinzip, dass kein Rechtssatz einem ranghöheren Rechtssatz

widersprechen darf. Die Auslegung der zur Beurteilung stehenden

Verordnungsbestimmungen hat sich demnach an den Grundsätzen und Regeln des

übergeordneten formellen Gesetzes zu orientieren (vgl. BGE 111 V 310

E. 2b).

3.2.1

Die Ablehnung der Vorlage zum kantonalen Bürgerrechtsgesetz hat zur Folge,

dass die geltenden bürgerrechtlichen Bestimmungen des Gemeindegesetzes

(2. Titel, §§ 20–31) weiterhin in Kraft bleiben (Weisung des Regierungsrats,

ABl Nr. 26 vom 27. Juni 2014, S. 8, ABl Nr. 17 vom

30.

April 2015). Auch nach Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen der

Bürgerrechtsverordnung gilt demzufolge (gegenwärtig) unverändert, dass Ausländerinnen

und Ausländer im Alter von 16 bis 25 Jahren, welche zwar nicht in der Schweiz

geboren wurden, hier aber während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf

Volks- oder Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben, im Recht auf

Einbürgerung Schweizer Bürgern gleichgestellt werden (§ 21 Abs. 3 in

Verbindung mit § 21 Abs. 1 und 2 GG), wobei nach § 21

Abs. 3 Satz 2 einzig § 20 Abs. 3 GG vorbehalten bleibt,

welcher statuiert, dass das einer ausländischen Person verliehene Gemeindebürgerrecht

"zu seiner Gültigkeit der Erteilung des Landrechtes durch den Regierungsrat

oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion" bedarf.

Die mit Blick auf diese

Bestimmung begründete verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wonach es dem

Gemeindegesetz widerspräche, wenn aus § 22 Abs. 1 Satz 1 BüV,

welcher entgegen den Bestimmungen im Gemeindegesetz besagt, dass bedingt

anspruchsberechtigte Personen im Sinn von § 21 Abs. 2 und 3 GG unter

Vorbehalt des Nachweises der Eignung und der Wohnsitzanforderungen gleich wie

Schweizer Bürger zu behandeln seien, der Schluss gezogen würde, die Gemeinde

könne die Erteilung des Gemeindebürgerrechts mangels Eignung bzw. Integration

der gesuchstellenden Person verweigern (VGr, 28. Februar 2001,

VB.2000.00389, E. 3b, und 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2a),

hat daher auch unter Geltung der revidierten Bestimmungen der

Bürgerrechtsverordnung weiterhin Bestand. Daran ändert auch die Einführung der

Zuständigkeitsregelung in § 28 BüV sowie die Konkretisierung der Eignungs-

bzw. Integrationsvoraussetzungen in §§ 21a f. BüV nichts. Die

Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung vermögen den Regelungen des

Gemeindegesetzes das Bürgerrecht betreffend nicht zu derogieren. So können unbefristete Erlasse einzig durch spätere Erlasse gleicher

oder höherer Stufe ausser Kraft gesetzt werden (BGE 130 I 140

E. 4.3.2, 112 Ia 136 E. 3c; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 24

N. 10). Entsprechend hielt selbst der Regierungsrat noch im Jahr

2006.

zutreffend fest, dass allein der Gesetzgeber die Möglichkeit habe, die

Aufnahme anspruchsberechtigter Personen in das Gemeindebürgerrecht vom Nachweis

der Integration abhängig zu machen; solange § 21 GG jedoch in Kraft sei,

seien die Gemeinden verpflichtet, das Einbürgerungsverfahren nach den Vorgaben

des Verwaltungsgerichts durchzuführen und nötigenfalls anzupassen (vgl. Protokoll

des Regierungsrats vom 10. Mai 2006; so auch Kottusch,

Art. 21 N. 9).

Statuiert daher § 28

lit. a BüV, dass die Prüfung, ob eine gesuchstellende Person ausreichend

integriert sei (§ 21a BüV) und über Sprachkenntnisse

gemäss § 21b BüV verfüge, neu der Gemeinde obliege, kann dies nach

dem Gesagten unter dem Gesichtspunkt der gesetzeskonformen Auslegung nur

bezüglich der Gesuche von Ausländerinnen und Ausländern gelten, welche nicht

unter § 21 Abs. 2 und 3 GG fallen. Es mag zwar zutreffen, dass die

Gemeindeorgane für diese Aufgabe generell besser geeignet sind als die Zentralbehörden.

Die Begründung einer Gemeindezuständigkeit für die

Prüfung der Integration auch bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im

Sinn von § 21 GG bedürfte aber der Grundlage in einem formellgesetzlichen

Erlass zumindest in Form einer Kompetenzdelegation zur Änderung der geltenden

bürgerrechtlichen Bestimmungen im Gemeindegesetz an den Verordnunggeber.

3.2.2

Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach welcher die Integration

bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im Sinn von § 21 GG nicht für

die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu beurteilen sei, erweist sich im

Übrigen auch als verfassungskonform. So unterbleibt die Prüfung des

Vertrautseins mit den hiesigen Verhältnissen im Sinn von Art. 20

Abs. 3 lit. c KV bei diesen Personen nicht einfach, sondern wird nach

Art. 14 BüG durch das Bundesamt für Polizei (Art. 13 Abs. 1

und 5 BüG) für die Einbürgerungsbewilligung und nach § 20 Abs. 3

GG in Verbindung mit § 32 BüV durch die Direktion der Justiz und des

Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts vorgenommen, durch welches ja

das Gemeindebürgerrecht erst seine Gültigkeit erlangt. Im Übrigen erscheint verfassungskonform,

dass der gesetzlichen Regelung wohl die Annahme zugrunde liegt, nach

fünfjährigem Besuch des Unterrichts auf Volks- oder Mittelschulstufe sei ein

Gesuchsteller oder eine Gesuchstellerin hinreichend mit den hiesigen

Verhältnissen vertraut (vgl. Kottusch, Art. 20 N. 5 S. 240).

3.3

Die Gesuchsablehnung durch den Beschwerdegegner

und der diese bestätigende Rekursentscheid der Vorinstanz erweisen sich demnach

unter Berücksichtigung des geltenden Rechts insoweit als

rechtsverletzend, als sie sich auf seine angeblich unzureichenden

Grundkenntnisse der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der

Schweiz bzw. die mangelnde Integration des Beschwerdeführers stützen.

4.

4.1

Eine Voraussetzung für die Pflicht zur Aufnahme in

das Gemeindebürgerrecht ist demgegenüber nach

§ 21 Abs. 3 in Verbindung mit den §§ 21

Abs. 2 und Abs. 1 GG, dass sich der Beschwerdeführer "selber zu erhalten

vermag". Der Beschwerdegegner hat das Einbürgerungsgesuch des

Beschwerdeführers daher abweisen dürfen, wenn er ohne

Rechtsverletzung zum Schluss gekommen ist, dass jenem die wirtschaftliche

Erhaltungsfähigkeit fehle.

Nach § 5 Abs. 2 BüV gilt die

wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit als gegeben, wenn die Lebenskosten und

Unterhaltsverpflichtungen der Bewerbenden voraussichtlich in angemessenem

Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind.

Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören insbesondere Forderungen gegenüber

privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also

insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Kranken-,

Alters- und Hinterbliebenen- sowie Invaliden- und Arbeitslosenversicherung

(VGr, 19. März 2014,

VB.2013.00836, E. 4.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Für die

Beurteilung der ökonomischen Situation eines Bewerbers sind sowohl die

gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aussichten für die Zukunft

massgebend (siehe auch Gemeindeamt des Kantons Zürich, Handbuch Einbürgerungen,

Version vom 27. März 2015, abrufbar unter www.gaz.zh.ch > Einbürgerungen >

Informationen und Publikationen, S. 75; BGE 135 I 49 E. 3). Daher können

grundsätzlich auch Lehrlinge oder Studierende, die das berufliche Rüstzeug für

den späteren Broterwerb haben, in das Bürgerrecht aufgenommen werden (VGr, 29. April

2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1 mit Hinweisen).

4.2

Der Beschwerdeführer absolvierte nach Beendigung

der obligatorischen Schulzeit und dem Besuch einer Berufswahlschule während

eines Jahres eine Lehre, welche er im Sommer 2014 mit der Gesamtnote 5,2 abschloss. Vor Verwaltungsgericht unbestritten ist diesbezüglich,

dass es sich bei dieser Lehre, welche der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der

Gesuchseinreichung noch nicht abgeschlossen hatte, – entgegen den Erwägungen

des Beschwerdegegners in der Ausgangsverfügung – um eine Ausbildung nach

Art. 17 des Berufsbildungsgesetzes (SR 412.10) handelt. In Anbetracht

dieses Umstands sowie der Tatsache, dass die Mehrkosten der Ausbildung des

Beschwerdeführers von der Invalidenversicherung finanziert

wurden, liess sich somit bereits die Begründung des abweisenden

Einbürgerungsentscheids des Beschwerdegegners nicht mit den kantonalrechtlichen Einbürgerungsvorschriften

vereinbaren (vgl. VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00113,

E. 3). Gleiches gilt – wie es nachfolgend

aufzuzeigen gilt – für die Ausführungen der Vorinstanz in diesem Zusammenhang.

Seit dem 1. September 2014 ist der

Beschwerdeführer im Rahmen eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses im

Stundenlohn (20.- Franken/Stunde) bei einem Unternehmen beschäftigt. Gemäss Ziff. 2.2 des Arbeitsvertrags

vom 2. September 2014 beträgt die normale Arbeitszeit des Betriebs

44.

Stunden pro Woche und hat der Arbeitnehmer keinerlei Anspruch auf

dieses Zeitpensum. Der vom Arbeitgeber des

Beschwerdeführers ausgestellten Arbeitsbestätigung kann demgegenüber entnommen werden, die vertragliche wöchentliche Arbeitszeit

des Beschwerdeführers betrage 44 Stunden. Aus den Akten geht entsprechend

hervor, dass der Beschwerdeführer von Ende August 2014

bis Ende Februar 2015 unter Berücksichtigung der

Weihnachtsfeiertage jeweils mindestens 44 Stunden/Woche gearbeitet und dabei einen durchschnittlichen

Nettolohn zwischen Fr. 3'500.- und Fr. 4'000.- pro Monat erzielt hat (27 Wochen à 44 Stunden à 20

Franken). Selbst wenn mit der Vorinstanz strikt auf den Wortlaut des

Arbeitsvertrags und nicht auf die Bestätigung des Arbeitgebers des

Beschwerdeführers abgestellt und von einer "Arbeit

auf Abruf" ausgegangen würde, ergäbe sich daher, dass ein dem Beschwerdeführer in Zusammenhang mit einem

allfälligen plötzlichen Rückgang seiner Arbeitseinsätze erwachsender temporärer Verdienstausfall in

Anbetracht der Konstanz der Anzahl während der letzten Monate geleisteter

Arbeitsstunden gemäss der herrschenden Rechtsprechung durch die Arbeitslosenversicherung ausgeglichen würde (vgl. EVGer, 26. Juli 2007, C 266/06, und 9.10.2001, C 9/01). Der

Beschwerdeführer verfügt somit derzeit über ein gesichertes Einkommen, welches

ihm ermöglicht, selbständig für seine Lebenskosten

aufzukommen und daneben ein Sparguthaben zu äufnen.

Sein Einkommen vermöchte sein Existenzminimum sodann

auch dann noch abzudecken, wenn sich der

Beschwerdeführer künftig entschliessen sollte, bei seinen Eltern, bei

denen er bislang wohnt und an deren Mietkosten er einen Betrag

von Fr. 400.-/Monat leistet, auszuziehen und sich eine eigene Wohnung zu suchen. Zwar stiege sein monatlicher Grundbedarf bei einem

Auszug gemäss den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe

(SKOS) auf Fr. 986.- an (SKOS, Richtlinien für

die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, 5. A. inkl. Ergänzungen 12/14, abrufbar unter

www.skos.ch > SKOS-Richtlinien > Richtlinien-konsultieren, Ziff. B 2.2). Zuzüglich seiner monatlichen Fixkosten von Fr. 800.- blieben ihm aber immer noch über Fr. 1'700.- für die Wohnungsmiete und das Zurücklegen eines monatlichen

Sparbetrags.

4.3

Nach dem Gesagten

ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt selber

bestreiten kann. Er ist weder ein Fürsorgefall noch

stellt er ein erhebliches Fürsorgerisiko dar. Sein Einbürgerungsgesuch kann

deshalb nicht unter Hinweis auf die fehlende wirtschaftliche

Selbsterhaltungsfähigkeit abgelehnt werden.

5.

Da die übrigen

Einbürgerungsvoraussetzungen unbestrittenermassen erfüllt sind, ist die

Beschwerde gutzuheissen und der Beschwerdegegner einzuladen, den

Beschwerdeführer ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.

6.

Der Beschwerdeführer erscheint nach dem Dargelegten

sowohl bei der Vorinstanz als auch vor Verwaltungsgericht obsiegend. Die Kosten

des Rekurs- sowie des Beschwerdeverfahrens sind daher ausgangsgemäss dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG).

Dem Beschwerdeführer ist für das vorinstanzliche und das

verwaltungsgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dabei ist

vom Grundsatzentscheid des Gesetzgebers auszugehen, dass auch in Fällen, in

denen eine Parteientschädigung gewährt wird, keine kostendeckende Entschädigung

auszurichten, sondern lediglich der objektiv notwendige

Rechtsverfolgungsaufwand zu ersetzen ist, das heisst diejenigen Parteikosten,

die zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung

aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls objektiv unerlässlich sind

(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 64). Der vom Rechtsvertreter

des Beschwerdeführers vor der Vorinstanz bezifferte Aufwand für das

Rekursverfahren in Höhe von insgesamt Fr. 3'556.60 (zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer) ist dabei hinreichend zu würdigen (zum Ganzen VGr,

24.

Februar 2010, VB.2009.00423, E. 11.2 f. mit ausführlicher

Begründung und weiteren Hinweisen). Bei der Festlegung der Parteientschädigung

Berücksichtigung zu finden hat daneben aber auch, dass der Beschwerdeführer im

vorinstanzlichen Verfahren den gleichen Rechtsvertreter wie im

Beschwerdeverfahren beauftragt hatte und sich hier wie dort im Wesentlichen die

gleichen Rechtsfragen stellten, sodass der Vertreter für die Beschwerdeschrift

teils auf die früheren Eingaben zurückgreifen konnte. Sodann ist zu beachten,

dass sich der Umfang des Aktenmaterials, welches zu bearbeiten war, in Grenzen

hielt und vor Verwaltungsgericht zudem nur ein einziger Schriftenwechsel

stattfand. In Anbetracht dieser Umstände erscheint angemessen, die Parteientschädigung

für das vorinstanzliche und das verwaltungsgerichtliche Verfahren auf gesamthaft Fr. 2'500.- zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer festzusetzen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Beschlüsse

des Beschwerdegegners vom 31. März 2014 und des Bezirksrats D vom

2.

Februar 2015 werden aufgehoben.

Der Beschwerdegegner wird eingeladen, den

Beschwerdeführer in das Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.

Die Rekurskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4.

Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem

Beschwerdeführer eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren

von insgesamt Fr. 2'500.- zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer zu bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der

Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …

Abweichende Meinung einer Minderheit der

Kammer:

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation

im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Nach der Meinung einer Minderheit des Spruchkörpers sind

die Zürcher Gemeinden auch in Fällen von (ordentlichen) Einbürgerungen, auf

welche das kantonale Gesetzesrecht einen Anspruch einräumt (§ 21

Abs. 2 und 3 GG), (sowohl) berechtigt (als auch verpflichtet), die Frage

der Vertrautheit mit den hiesigen Verhältnissen (Integration) zu prüfen. Die

diesbezügliche Praxis des Verwaltungsgerichts, welche den Gemeinden eine solche

Prüfung untersagt (oben E. 2.3), wäre dieser Auffassung zufolge aus den

nachfolgenden Überlegungen aufzugeben. Dabei kann offenbleiben, was dies für

den Ausgang des vorliegenden Einzelfalls bedeuten würde.

1.

Wohl lässt der Wortlaut von

§ 21 GG (in seiner hier massgeblichen Fassung vom 8. Juni 1997

[OS 54, 267]) vermuten, dass die Gemeinden bei Einbürgerungsgesuchen von

jungen Ausländern, welche die Kriterien von Abs. 3 erfüllen, keine anderen

Voraussetzungen prüfen dürften als die in Abs. 1 für die Einbürgerung von

Schweizern genannten, zu welchen die Integration unstreitig nicht gehört.

Losgelöst vom reinen Wortlaut und unter Berücksichtigung der

Entstehungsgeschichte ergibt sich indessen ein anderes Bild: In seiner Weisung

vom 17. April 1996 führte der Regierungsrat zum (gleich lautenden) Entwurf

des heutigen § 21 Abs. 3 GG aus, zwar verlören die Gemeinden das

ihnen bis anhin bei der Einbürgerung junger Ausländer zustehende, weitgehend

freie Ermessen; nachgewiesenermassen schlecht beleumdete oder offensichtlich in

die hiesigen Verhältnisse nicht integrierte Bewerber könnten indessen auch

unter den neuen Bestimmungen abgelehnt werden (ABl 1996, 945 ff.,

947, Ziff. 3.2 am Ende; ebenso unter Berufung auf diese Quelle Thalmann,

§ 21 N. 3.2). Im Ratsplenum äusserte sich der Präsident der vorberatenden

Kommission, Kantonsrat Christian Bretscher, zu dieser von der Kommission

einstimmig unterstützten Vorlage wie folgt (Prot. KR 1995–99, S. 5648):

"Ausschlaggebend für diese einheitlich positive Haltung der Kommissionsmitglieder

ist nicht zuletzt die Tatsache, dass die Gemeinden Bewerberinnen und Bewerber

auch künftig ablehnen können, wenn diese erwiesenermassen schlecht beleumdet

oder offensichtlich hier nicht integriert sind." Diese Lesart der infrage

stehenden Bestimmung blieb in der Folge im Rahmen der weiteren Debatte im Kantonsrat

unbestritten (vgl. Prot. KR 1995–99, S. 5647–5653 sowie S. 6837). Mit

Blick auf die Entstehungsgeschichte steht damit keineswegs fest, dass der

Gesetzgeber den Gemeinden eine Prüfung der Integrationsvoraussetzung der

Bewerber im Falle von § 21 Abs. 3 GG verwehren wollte; im Gegenteil

spricht vieles dafür, er habe der Bestimmung gerade im Bewusstsein darum bzw.

unter der Bedingung zugestimmt, die Gemeinden dürften auch weiterhin eine

solche Prüfung durchführen. Die Hauptstossrichtung dieser Bestimmung, die auf

eine Gegenrechtskonvention vom 16. Dezember 1994 unter Kantonen zurückgeht,

welche in der eidgenössischen Volksinitiative vom 12. Juni 1994 über die erleichterte

Einbürgerung für junge Ausländer (BBl 1993 IV 564 bzw. 1994 III 1251) unterlagen,

lag denn auch primär darin, die minimale kantonale Wohnsitzdauer auf zwei Jahre

herabzusetzen, auf eine Mindestwohnsitzdauer in den Gemeinden zu verzichten und

(auf Verordnungsstufe) die Einbürgerungsgebühren für diese Kategorie von

einbürgerungswilligen jungen Ausländern zu reduzieren (vgl. ABl 1996,

945.

ff.), nicht aber auf das Integrationserfordernis in diesen Fällen

schlechthin zu verzichten. Insofern findet eine Auslegung von § 21

Abs. 3 GG, wonach bei Bewerbern dieser Ausländergruppe kein Raum mehr für

eine Prüfung der Integration durch die Gemeinde verbleibe bzw. diese im Sinn

einer gesetzlichen Vermutung (Fiktion) als ohne Weiteres gegeben anzusehen sei,

in der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung keine Stütze.

2.

Unabhängig von den

vorstehenden Überlegungen zur Auslegung von § 21 Abs. 3 GG liegt mit

dem im Zuge der Totalrevision der Kantonsverfassung erlassenen und auf den

1.

Januar 2006 in Kraft getretenen Art. 20 Abs. 3 KV eine

gegenüber § 21 Abs. 2 und 3 GG (in Kraft seit 1. Dezember 1997)

neuere Bestimmung vor, welche als direkt anwendbare und gegenüber dem einfachen

Gesetzesrecht zudem höherrangigere Norm der genannten Bestimmung des

Gemeindegesetzes vorgeht, und zwar aus folgenden Gründen:

2.1

Gemäss Art. 20

Abs. 2 KV bestimmt das Gesetz im Rahmen des Bundesrechts abschliessend die

Voraussetzungen für den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts. Damit

soll diese Regelungsmaterie einerseits kantonalisiert und andererseits auf

Stufe des formellen Gesetzes angesiedelt werden (Kottusch, Art. 20

N. 3). Nicht zuletzt vor dem Hintergrund dieses spezifischen

Gesetzesvorbehalts verabschiedete der Kantonsrat am 22. November 2010 ein

kantonales Bürgerrechtsgesetz (vgl. dazu die zugehörige Weisung in ABl 2009,

2503), welches indessen in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 scheiterte

(Hinweise oben in E. 2.4). Damit blieb es bei der bisherigen Rechtslage,

welche der Vorgabe von Art. 20 Abs. 2 KV insofern nicht entspricht,

als zahlreiche Bestimmungen materiellen Gehalts auf Verordnungs- (kantonale

Bürgerrechtsverordnung) statt Gesetzesstufe (Gemeindegesetz) angesiedelt sind.

Der Verfassunggeber begnügte sich indessen nicht mit der reinen Zuweisung der

Rechtssetzungsbefugnis an den Gesetzgeber, sondern entschied sich dafür, in der

Verfassung selber Mindestvoraussetzungen für die Einbürgerung vorzusehen (vgl.

zu diesem bewussten und im Verfassungsrat einlässlich diskutierten Entscheid

Kottusch, Art. 20 N. 4 mit Protokollhinweisen). Diese finden sich in

Art. 20 Abs. 3 KV.

2.2

Unstreitig bezieht sich

Art. 20 Abs. 3 KV auf alle ordentlichen Einbürgerungen im Sinn von

Art. 12 ff. BüG, also auch auf jene Fälle, für welche das kantonale

Recht – wie dies § 21 Abs. 2 und 3 GG tut – einen Anspruch auf Einbürgerung

vorsieht (Kottusch, Art. 20 N. 5, sowie derselbe, Vorb. zu

Art. 20–21 N. 3). Im Protokoll des Verfassungsrates findet sich denn

auch ausdrücklich der Hinweis, dass die verfassungsrechtlichen Schranken von

Art. 20 Abs. 3 lit. a–c KV auch im Falle von Einbürgerungen mit

Rechtsanspruch gemäss § 21 Abs. 2 und 3 GG gelten sollen (Protokoll

des Zürcher Verfassungsrates, 52. Sitzung, 11. Juni 2004,

S. 2796 f.). Aus dem systematischen Zusammenhang von Abs. 3 und

Abs. 2 von Art. 20 KV ergibt sich weiter, dass die in Abs. 3

genannten Mindestvoraussetzungen sowohl für die Erteilung des Kantons- als auch

des Gemeindebürgerrechts gelten. Die Bestimmung von Art. 20 Abs. 3 KV

ist im Übrigen hinreichend deutlich und klar abgefasst ("Personen, die […]

eingebürgert werden wollen, müssen […]"), sodass von einer unmittelbar

und sofort anwendbaren Verfassungsnorm und nicht bloss von einer einfachen Vorgabe

programmatischen Charakters für den Gesetzgeber im Rahmen des nach Abs. 2

noch zu erlassenden Einbürgerungsgesetzes auszugehen ist (im Ergebnis ebenso

Kottusch, Art. 20 N. 5 S. 240). Gleiches gilt etwa für die im

Gemeindegesetz nicht vorgesehene Voraussetzung angemessener Kenntnisse der deutschen

Sprache (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV), was zur Folge hat, dass der

gemäss § 21 Abs. 3 GG erforderliche Schulunterricht nicht in einer

beliebigen Landessprache, sondern in Deutsch besucht worden sein muss; auch in

jenem Bereich geht die neuere Verfassungsnorm der älteren Gesetzesbestimmung

vor (so übereinstimmend Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute

[Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011,

§ 21 N. 2; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht

des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 909; Kottusch,

Art. 20 N. 7).

2.3

Gleiches muss auch für

Art. 20 Abs. 3 lit. c KV gelten, wonach Personen, die eingebürgert

werden wollen, mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein müssen. Dieses

Kriterium verlangt, dass der Einbürgerungskandidat in die schweizerischen

Verhältnisse eingegliedert und mit den hiesigen Lebensgewohnheiten, Sitten und

Gebräuchen vertraut ist, wozu auch Kenntnisse der Grundzüge der schweizerischen

Staats- und Gesellschaftsordnung gehören (Kottusch, Art. 20 N. 9).

Gehört das Integrationserfordernis damit zu den verfassungsrechtlichen

Mindestvoraussetzungen der Erteilung des Kantons- wie auch des Gemeindebürgerrechts,

kann es einer Gemeinde nicht nur nicht verwehrt sein, diese Voraussetzung zu

prüfen, sondern sie ist zu einer solchen Prüfung vielmehr gar von Kantonsverfassung

wegen verpflichtet. Alles andere – insbesondere eine dem Kanton vorbehaltene,

stellvertretende Prüfung der Integrationsvoraussetzung – trüge der

selbständigen Bedeutung des Gemeindebürgerrechts neben dem kantonalen

Bürgerrecht, wie es für den Kanton Zürich insbesondere in Art. 20

Abs. 1 KV zum Ausdruck gebracht wird (vgl. zu den verworfenen

Alternativansätzen, welche dem Gemeindebürgerrecht einen geringeren Stellenwert

beizumessen beabsichtigten, Kottusch, Art. 20 N. 1), zu wenig

Rechnung. Soweit § 21 Abs. 3 GG – entgegen dem soeben (unter 1) zu

den Absichten des Gesetzgebers Ausgeführten – so verstanden werden will, dass

dadurch eine entsprechende Prüfung durch die Gemeinde ausgeschlossen werden

sollte, würde dieser Bestimmung demzufolge durch die neuere und höherrangige

Norm von Art. 20 Abs. 3 lit. c KV derogiert. Eine Gemeinde ist

mithin nicht verpflichtet, einen Kandidaten im Geltungsbereich von § 21 Abs. 3

GG auch dann zur Einbürgerung in ihr Gemeindebürgerrecht vorzusehen, wenn die

Voraussetzungen nach Art. 20 Abs. 3 lit. c KV dafür nicht

gegeben sind.

3.

Ergänzend anzumerken bleibt

Folgendes: Wie erwähnt wird die direkte und sofortige Anwendbarkeit von

Art. 20 Abs. 3 KV als genügend bestimmte Norm bejaht (soeben 2.2).

Die Pflicht zur direkten Anwendbarkeit der Kantonsverfassung ergibt sich aus

Art. 136 KV (Madeleine Camprubi in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Vorb. zu Art. 135–145

N. 13; in Bezug auf Art. 20 Abs. 3 KV Kottusch, Art. 20

N. 5 S. 240). Diese Pflicht gilt insbesondere nicht nur für die rechtssetzenden,

sondern auch für die rechtsanwendenden Behörden; beim Fehlen entsprechender

Ausführungsvorschriften sind die Rechtsanwendungsorgane nicht nur berechtigt,

sondern verpflichtet, die Verfassung in richterlicher Lückenfüllung direkt

anzuwenden; eine allgemeine Weitergeltung des bisherigen, verfassungswidrig gewordenen

Rechts, bis die erforderlichen Ausführungsvorschriften erlassen würden, ist

nicht vorgesehen. Auch für die Zürcher Kantonsverfassung wird dabei

übergangsrechtlich dem Regierungsrat die Kompetenz zuerkannt, provisorische

Übergangsregelungen auf

Verordnungsstufe aufzustellen, wenn der Gesetzgeber verfassungsrechtlich

erforderliche Ausführungsvorschriften nicht erlassen hat (zum Vorstehenden Camprubi,

Art. 136 N. 9).

Wie erwähnt, entspricht die weiter geltende altrechtliche kantonale

Einbürgerungs-gesetzgebung (in Gemeindegesetz und kantonaler Bürgerrechtsverordnung)

weder all-gemein (hinsichtlich der von Art. 20 Abs. 2 KV geforderten Normstufe)

noch in Bezug auf die Einbürgerungskriterien von Art. 20 Abs. 3 KV im Kontext von § 21

Abs. 3 GG den kantonsverfassungsrechtlichen

Vorgaben. Damit war es dem Regierungsrat als Verordnunggeber übergangsrechtlich

bis zum Inkrafttreten eines noch ausstehenden kantonalen Einbürgerungsgesetzes

unbenommen, übergangsrechtlich gesetzesdero-gierendes

Verordnungsrecht zu erlassen, ansonsten ein verfassungswidriger Zustand weiterhin

andauern würde. Einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf es dazu, soweit –

wie vorliegend – direkt anwendbares, übergeordnetes

Verfassungsrecht zur Diskussion steht, nach hier vertretener Auffassung

entgegen der Mehrheitsmeinung (oben E. 3.2.1 am

Ende) deshalb gerade nicht. Insofern sind auch die vom Regierungsrat neu

eingefügten bzw. revidierten Bestimmungen auf Verordnungsstufe (§ 21a in Verbindung mit § 28 lit. a BüV in der Fassung vom 11. Juni 2014 [OS 69, 353]) nicht zu

beanstanden. Das darin Geregelte ergibt sich freilich bereits aus dem Vorrang

von Art. 20 Abs. 3

KV gegenüber § 21 Abs. 2 und 3 GG (oben 2),

weshalb die Bestimmungen im vorliegenden Zusammen-hang

lediglich deklaratorischen bzw. klarstellenden Charakters sind.