VB.2015.00205

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00205

2. September 2015Deutsch10 min

(URT.2015.17406)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A und

der Staat Zürich vereinbarten im Jahr 1994 betreffend die Unterschutzstellung

und Restaurierung von Gebäuden in C im Wesentlichen eine Baubeschränkung und

ein Abbruchverbot bis am 31. Dezember 2013 und im Gegenzug einen Anspruch von

A auf Renovationsbeiträge des Staats.

B. Am 4.

April 2009 ersuchte A den Staat Zürich um Ausrichtung der vertraglich geschuldeten

Beiträge für die Aussensanierung eines dieser Gebäude. Der Regierungsrat beschloss

am 4. März 2015 Folgendes:

"I. A

[…] wird an die subventionsberechtigten Kosten von Fr. 889 043 für die

Aussensanierung am Gebäude Vers.-Nr. 01 in C eine Subvention von 30%, höchstens

jedoch Fr. 266 713 […] unter den nachfolgenden Auflagen und

Bedingungen zugesichert.

Erwägungen

II. Das

Gebäude Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in C mitsamt seiner

Umgebung ist ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c

des Planungs- und Baugesetzes (PBG) und wird gemäss § 205 PBG unter Schutz

gestellt. Das Gebäude darf nicht abgebrochen werden. Der jeweilige Eigentümer

des Grundstückes Kat.-Nr. 02 mit dem Objekt Vers.-Nr. 01 darf an dieser

Liegenschaft ohne vorgängige Zustimmung der Baudirektion des Kantons Zürich

keine baulichen Änderungen vornehmen und keine Unterhaltsarbeiten ausführen,

welche die äussere oder innere Wirkung des Gebäudes berühren oder den

Zeugenwert beeinträchtigen könnten.

III. Die

im Grundbuch bereits eingetragene Personaldienstbarkeit ist aufzuheben und

durch die Anmerkung der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung gemäss

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II dieses Beschlusses zu ersetzen.

IV. Das

Notariat und Grundbuchamt D wird eingeladen, nach Eintritt der Rechtskraft auf

Kosten des Kantons Zürich die Änderungen im Grundbuch gemäss Dispositiv III

dieser Verfügung vorzunehmen.

V. Die

Subvention kann ausbezahlt werden, sobald der Nachweis er-bracht ist, dass die

öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zugunsten des Kantons Zürich im

Grundbuch angemerkt wurde.

[…]".

II.

A liess am 2. April 2015 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge

"(zzgl. MWST)" sei Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses vom

4. März 2015 aufzuheben und Dispositiv-Ziff. III "entsprechend

anzupassen". Namens des Regierungsrats beantragte die Baudirektion am

29. Mai 2015, die Beschwerde sei teilweise gutzuheissen und

Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses vom 4. März 2015 durch folgenden

Wortlaut zu ersetzen:

"Das

Gebäude Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in C mitsamt seiner Umgebung

ist ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und

Baugesetzes (PBG). Die jeweilige Eigentümerschaft darf an dieser Liegenschaft

ohne vorgängige Beurteilung durch die Baudirektion des Kantons Zürich keine

baulichen Änderungen vornehmen und keine Unterhaltsarbeiten ausführen, welche

die äussere oder innere Wirkung des Gebäudes berühren oder den Zeugenwert beeinträchtigen

könnten. Gestützt auf § 5 der Verordnung über Staatsbeiträge für den

Natur- und Heimatschutz und für kommunale Erholungsgebiete darf das Gebäude

nicht abgebrochen werden und dürfen die subventionierten Vorkehrungen nur mit

Zustimmung der Baudirektion aufgehoben oder verändert werden."

Die Kammer erwägt:

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Anordnungen des Regierungsrats etwa

betreffend die Ausrichtung eines Renovationsbeitrags nach § 41 in Verbindung

mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. a, 19a sowie

§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.1 Beschwerdeführer

und Beschwerdegegner vereinbarten im Jahr 1994 vertraglich eine Baubeschränkung

und ein Abbruchverbot für verschiedene Gebäude, die im Eigentum des Beschwerdeführers

stehen und als überkommunales kunst- und kulturhistorisches Schutzobjekt

inventarisiert sind; diese Beschränkungen wurden als Personaldienstbarkeit ins

Grundbuch aufgenommen und bis am 31. Dezember 2013 befristet. Der

Beschwerdegegner verpflichtete sich im Gegenzug, dem Beschwerdeführer an die

Kosten der Renovationsarbeiten zur Erreichung des Schutzziels an den

Schutzobjekten einen Beitrag von 30 % "gemäss den derzeitigen

kantonalen Richtlinien" zu leisten. Sodann sicherte der Beschwerdegegner

dem Beschwerdeführer zu, dass während der Vertragsdauer für die als schutzwürdig

bezeichneten Gebäude keine über die vertragliche Vereinbarung hinausgehenden weiteren

denkmalpflegerischen Massnahmen getroffen würden.

2.2 Der Zweck

der vertraglichen Regelung besteht darin, dass der Beschwerdeführer sich

während einer bestimmten Frist verpflichtet, die darin aufgeführten Gebäude

nicht abzubrechen und deren Erscheinung nur mit Zustimmung des

Beschwerdegegners zu verändern. Im Gegenzug gewährt der Beschwerdegegner Beiträge

an die Renovationsarbeiten des Beschwerdeführers. Zudem verpflichtet sich der

Beschwerdegegner, während der vereinbarten Schutzfrist keine über die

vertragliche Vereinbarung hinausgehenden weiteren denkmalpflegerischen

Massnahmen zu treffen. Diese Bestimmung ist so zu verstehen, dass an die

Gewährung von Beiträgen an Renovationsarbeiten im Hinblick auf den Schutz der

betroffenen Gebäude keine weitergehenden Bedingungen geknüpft werden dürfen als

der vertraglich vereinbarte Schutzumfang; dies betrifft auch die vereinbarte

Schutzdauer.

2.3 Dem

streitgegenständlichen Beschluss liegt ein Beitragsgesuch des Beschwerdeführers

vom 4. April 2009 zugrunde, welches sich unbestrittenermassen auf die

Vereinbarung aus dem Jahr 1994 stützt. Die Schlussabrechnung der entsprechenden

Bauarbeiten wurde dem Beschwerdegegner am 26. Mai 2011 zugestellt und das

Bauwerk in Bezug auf die Belange der Denkmalpflege am 18. August 2011

abgenommen.

Der Beschluss des

Beschwerdegegners widerspricht der vorstehend dargestellten vertraglichen

Regelung insofern, als er die Auszahlung des Renovationsbeitrags mit einem für

die Zukunft – und damit über die vertraglich vereinbarte Schutzfrist hinaus –

geltenden Abbruch- und Veränderungsverbot verknüpft und zur Bedingung macht,

dass dies als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung ins Grundbuch eingetragen

werde. Damit wird dem Beschwerdeführer entgegen der Vereinbarung eine –

jedenfalls in zeitlicher Hinsicht – über die vertragliche Regelung hinausgehende

denkmalpflegerische Massnahme auferlegt.

2.4 Der

Beschwerdegegner macht geltend, gemäss § 5 Abs. 1 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2)

würden Gesuche nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht behandelt.

Die Subventionszusicherung sei vorliegend erst nach Ablauf des Vertrags erfolgt

und es sei jedenfalls auch das übrige auf Natur- und Heimatschutzobjekte anwendbare

Staatsbeitragsrecht zu beachten.

Dem lässt sich aus den folgenden Gründen nicht folgen:

Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners verschafft bereits die

Vereinbarung aus dem Jahr 1994 dem Beschwerdeführer für die darin aufgeführten

Renovationsarbeiten einen eigenständigen Beitragsanspruch. Die eigentliche

Subventionszusicherung ist damit schon durch Abschluss dieses Vertrags erfolgt.

Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die konkrete Beitragsgewährung für

die einzelnen Massnahmen erst in einem späteren Zeitpunkt festgelegt wird. Denn

in diesem Rahmen ist nur noch zu prüfen, ob die jeweiligen Massnahmen nach

der vertraglichen Regelung beitragsberechtigt sind. Ein Vorbehalt, dass die

Beitragsgewährung von weiteren Bedingungen abhängig gemacht werden könne, wurde

in die vertragliche Regelung nicht aufgenommen, sondern dies im Gegenteil

ausdrücklich ausgeschlossen.

Die Argumentation des Beschwerdegegners, die

Beitragsgewährung falle wegen Ablaufs der Schutzfrist nicht mehr in den zeitlichen

Geltungsbereich des Vertrags, vermag sodann auch aus weiteren Gründen nicht zu

überzeugen: Einerseits handelt es sich vorliegend unbestrittenermassen um

Renovationsarbeiten, die während der Geltungsdauer der vertraglichen

Schutzfrist ausgeführt wurden, um deren Subventionierung in diesem Zeitraum ersucht

wurde und die gemäss Vertrag beitragsberechtigt sind. Es widerspräche sowohl

dem Vertragszweck als auch dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn der

Beschwerdegegner den vertraglichen Anspruch des Beschwerdeführers durch eine

verzögerte Auszahlung unterlaufen und mit der Begründung, die Schutzfrist sei

mittlerweile abgelaufen, zusätzliche Bedingungen formulieren könnte, die

vertraglich gerade nicht vorgesehen waren. Anderseits sieht die vertragliche

Regelung hinsichtlich des Anspruchs auf Renovationsbeiträge einzig eine

Befristung der jeweiligen Subventionszusicherungen für fünf Jahre vor, hingegen

keine mit dem Ende der Schutzfrist zusammenfallende Verjährung oder Verwirkung

zuvor entstandener Ansprüche.

2.5 Der

Beschwerdegegner macht schliesslich zwar zu Recht geltend, Staatsbeiträge würden

nach § 11 Abs. 1 StaatsbeitragsG erst ausbezahlt, wenn die Bedingungen

und Auflagen erfüllt seien, und § 5 Abs. 1 der Verordnung über

Staatsbeiträge für den Natur- und Heimatschutz und für kommunale

Erholungsgebiete vom 15. Januar 1992 (LS 701.3) schreibe in diesem Zusammenhang

vor, dass die zur Sicherung des Schutzzwecks notwenigen Bedingungen und

Auflagen an die Beitragsgewährung zu knüpfen seien. Er verkennt aber, dass

diese Bedingungen und Auflagen sich hier abschliessend aus der vertraglichen

Regelung ergeben und deren Sicherung durch Eintragung der (befristeten) Personaldienstbarkeit

bereits nach Abschluss des Vertrags im Jahr 1994 erfolgt ist. Wie bereits

dargelegt, vermag der Umstand, dass die Beitragsgewährung hier erst nach Ablauf

dieser Sicherungsmassnahmen erfolgt ist, daran nichts zu ändern.

2.6 Anzumerken

bleibt, dass hier nur darüber zu entscheiden ist, ob der Beschwerdegegner die

Auszahlung der streitgegenständlichen Subvention von zusätzlichen Schutzmassnahmen

abhängig machen durfte. Welche Schutzmassnahmen nach Ablauf des Vertrags und

losgelöst von einer Subvention, deren Anspruch sich aus der vertraglichen

Regelung ergibt, angeordnet werden könnten, bildet demgegenüber nicht

Streitgegenstand und ist deshalb auch nicht zu entscheiden. Die Aufhebung der

im angefochtenen Beschluss angeordneten Schutzmassnahmen präjudiziert demnach

keine nachfolgenden Verfahren, welche die Anordnung von Schutzmassnahmen

aufgrund des Ablaufs des Vertrags aus dem Jahr 1994 zum Gegenstand haben.

3.1 Nach dem

Gesagten darf die Beitragsgewährung vorliegend nicht mit Schutzmassnahmen

verknüpft werden, die über die vertragliche Regelung aus dem Jahr 1994

hinausgehen. In diesem Sinn besteht auch kein Raum für die vom Beschwerdegegner

beantragte abweichende Formulierung von Dispositiv-Ziff. II des

angefochtenen Beschlusses. Die Beschwerde ist somit vollständig gutzuheissen.

3.2 Dispositiv-Ziff.

II des angefochtenen Beschlusses hat isoliert betrachtet nur Schutzmassnahmen

zum Gegenstand, ohne diese mit der streitgegenständlichen Subvention zu

verknüpfen. Unter Berücksichtigung von Dispositiv-Ziff. I ergibt sich aber,

dass Dispositiv-Ziff. II einzig die Bedingungen regelt, unter welchen die

Subvention ausgerichtet wird; eine darüber hinausgehende eigenständige

Bedeutung hat sie demgegenüber nicht. Entsprechend dem Antrag des

Beschwerdeführers ist Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses demnach

vollständig aufzuheben.

Da die vereinbarte Personaldienstbarkeit ohnehin keine

Rechtswirkungen mehr entfaltet, hat die Anordnung von deren Aufhebung in

Dispositiv-Ziff. III keine eigenständige Bedeutung mehr, weshalb auch

Dispositiv-Ziff. III, entsprechend dem Antrag des Beschwerdeführers,

vollständig aufzuheben ist.

Eine Abänderung von Dispositiv-Ziff. I, IV und V beantragt

der Beschwerdeführer nicht ausdrücklich. Unter Berücksichtigung der

Beschwerdebegründung sind seine Anträge aber so zu verstehen, dass er sämtliche

Bestimmungen aufheben lassen will, welche eine öffentlichrechtliche

Eigentumsbeschränkung zur Folge haben bzw. die Auszahlung des Beitrags von der

Anmerkung einer solchen im Grundbuch abhängig machen. In diesem Sinn ist Dispositiv-Ziff.

I dahingehend abzuändern, dass die Subvention ohne Auflagen und Bedingungen

zugesichert wird. Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses – der nach

Aufhebung von Dispositiv-Ziff. II ohnehin jeden Sinn verloren hat – ist aufzuheben,

und Dispositiv-Ziff. V ist dahingehend abzuändern, dass die Subvention ohne

zusätzliche Bedingung ausbezahlt wird.

4.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

4.2 Der

Beschwerdeführer hat sodann Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17

Abs. 2 VRG). Angesichts des geringen Aufwands des Rechtsvertreters

erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer)

als angemessen.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern:

Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein

Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es hier im

Hintergrund geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde

erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen,

hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses

des Regierungsrats vom 4. März 2015 wird die Subvention ohne Auflagen und

Bedingungen zugesichert.

Dispositiv-Ziff. II bis IV des Beschlusses des

Regierungsrats vom 4. März 2015 werden aufgehoben.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. V des Beschlusses

des Regierungsrats vom 4. März 2015 wird der Beschwerdegegner angewiesen,

die Subvention ohne zusätzliche Bedingung auszuzahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 10'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung

von Fr. 1'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der

Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6. Mitteilung an…