Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00221

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2015.00221

Urteil

der 3. Kammer

vom 20. August 2015

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Gestützt

auf § 26 lit. a des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG)

verpflichtete die Sozialbehörde der Stadt Zürich (fortan: Sozialbehörde) mit

Entscheid vom 22. August 2011 C und A solidarisch haftend, die in der Zeit

vom 1. Mai 2004 bis 30. April 2008 zu Unrecht bezogenen Leistungen in

der Höhe von insgesamt Fr. 141'093.70 zurückzuerstatten. Die Schuld von A

werde während vorerst zwölf Monaten – vom 1. Oktober 2011 bis

30. September 2012 – mit 15 % ihres Grundbedarfs für den

Lebensunterhalt und der monatlichen Integrationszulage von Fr. 300.-

verrechnet. A erhob dagegen Einsprache bei der Sonderfall- und

Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich (SEK), die jedoch

ebenso erfolglos blieb wie ihr anschliessender Rekurs beim Bezirksrat Zürich (Beschluss

vom 24. Januar 2013).

B. Am

25. Januar 2013 ordnete die Sozialbehörde an, dass die Tilgung der noch

offenen Rückerstattungsschuld gemäss dem Entscheid vom 22. August 2011

mittels Verrechnung mit dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt von A (Anteil

von 15 %) während zwölf Monaten vom 1. Oktober 2012 bis

30. September 2013 weitergeführt werde. Im September 2013 werde über die

Tilgung der Restschuld neu entschieden. Bei Beendigung der finanziellen Unterstützung

werde die zu diesem Zeitpunkt weiterhin offene Restsumme sofort zur Zahlung

fällig. A erhob gegen diesen Entscheid Einsprache, die die SEK mit Entscheid

vom 6. Juni 2013 abwies.

Erwägungen

II.

Daraufhin erhob A am 11. Juli 2013 Rekurs beim

Bezirksrat Zürich und beantragte, der Entscheid der SEK vom 6. Juni 2013

und die Verfügung der Sozialbehörde vom 25. Januar 2013 seien aufzuheben

und es sei von der Verrechnung des Rückerstattungsanspruchs mit dem laufenden

Anspruch auf Sozialhilfe rückwirkend ab 1. Oktober 2012 abzusehen. Zudem

ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung.

Mit Beschluss vom 12. März 2015 wies der Bezirksrat den Rekurs und das

Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ab. Verfahrenskosten erhob er

keine, eine Parteientschädigung sprach er nicht zu.

III.

A. A

gelangte am 15. April 2015 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, der Beschluss des Bezirksrats vom 12. März 2015 und der

Entscheid der SEK vom 6. Juni 2013 seien aufzuheben und es sei ihr rückwirkend

ab 1. Oktober 2012 und in Zukunft die ungekürzte wirtschaftliche

Sozialhilfe auszurichten und von einer Verrechnung mit der

Rückerstattungsforderung der Sozialbehörde abzusehen. Die Verfahrenskosten

seien auf die Staatskasse zu nehmen. Für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren sei ihr eine angemessene Prozessentschädigung zuzusprechen.

Weiter ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und

Rechtsverbeiständung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren.

B. Am

21.

April 2014 verwies der Bezirksrat auf die Begründung des angefochtenen

Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung, ohne einen formellen

Antrag zu stellen. Die Sozialbehörde beantragte am 13. Mai 2015 unter

Verweis auf die Erwägungen der Entscheide vom 6. Juni 2013 und

12.

März 2015 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. A liess sich

zu diesen Eingaben nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Bei der Bemessung des Streitwerts sind alle geldwerten

Vorteile zu berücksichtigen, die eine Gutheissung der Begehren für die

beschwerdeführende Partei bewirken würde (Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 14). Die Beschwerdeführerin

beantragt nicht nur die (rückwirkende) Aufhebung der Kürzung ihres Unterstützungsbudgets

in Bezug auf den Grundbedarf für den Lebensunterhalt und die Integrationszulage

von Oktober 2012 bis September 2013 gemäss dem Entscheid der Beschwerdegegnerin

vom 25. Januar 2013. Sie verlangt darüber hinaus auch, dass ihr "in Zukunft"

die Sozialhilfe ungekürzt auszurichten und von einer Verrechnung der Rückerstattungsforderung

abzusehen sei (vorn III.A.). Eine Gutheissung dieser Anträge hätte zur Folge,

dass die Beschwerdeführerin die an und für sich unter den Parteien nicht

umstrittene, rechtskräftig festgesetzte Forderung der Beschwerdegegnerin im

gesamten am 1. Oktober 2012 noch ausstehenden Umfang nicht (mehr)

begleichen bzw. die Beschwerdegegnerin auf die Durchsetzung ihrer Forderung

verzichten müsste. Der Streitwert entspricht daher dem bis Ende September 2012

offenen Betrag, mithin rund Fr. 135'000.-. Dass der Streitgegenstand auf

die Frage der Zulässigkeit der Verrechnung auf den Zeitraum von Oktober 2012

bis September 2013 beschränkt ist (dazu sogleich E. 1.2), ändert daran

nichts. Die Beschwerde ist demgemäss durch die Kammer zu behandeln (§ 38

Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2

Der

Streitgegenstand umfasst das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit

dieses angefochten wird. Gegenstand des Rekursverfahrens kann nur sein, was

auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger

Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über die die erste Instanz zu

Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der

Rekursbehörden, sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der

erstinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen. Im Beschwerdeverfahren vor

Verwaltungsgericht bestimmt sich der Streitgegenstand sinngemäss gleich wie im

Rekursverfahren (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu

§§ 19–28a N. 44 ff.). Die dem Rechtsmittelverfahren ursprünglich

zugrunde liegende Verfügung vom 25. Januar 2013 regelte die Verrechnung

der Rückerstattungsforderung im Rahmen des Unterstützungsbudgets der

Beschwerdeführerin von Oktober 2012 bis September 2013. In

Dispositiv

Dispositivziffer 2 wurde denn auch festgehalten, dass im September 2013

über die Tilgung der Restschuld neu entschieden werde. Der Streitgegenstand

bzw. die Frage der Zulässigkeit der Verrechnung ist damit auf diesen Zeitraum

beschränkt. Soweit die Beschwerdeführerin beantragt, auch darüber hinaus sei

von einer Verrechnung abzusehen, ist daher auf die Beschwerde nicht

einzutreten. Im Übrigen ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin ihre

eigentliche Verpflichtung zur Rückerstattung der wirtschaftlichen Hilfe zu

Recht grundsätzlich nicht infrage stellt, wurde darüber doch bereits

rechtskräftig befunden (vorn I.A.).

2.

2.1 Gemäss

§ 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt

und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder

nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Grundlage für deren

Bemessung bilden nach § 17 Abs. 1 der Verordnung zum

Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien für die

Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für

Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien).

2.2 Nach

§ 26 lit. a SHG ist zur Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe

verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt

hat. Sind die gesetzlichen Grundlagen gegeben, ist die Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen

sowohl während einer laufenden Unterstützung als auch nach einer Ablösung von

der Sozialhilfe statthaft. Bei laufendem Sozialhilfebezug ist es möglich, die

Rückerstattung ratenweise mit der auszurichtenden Sozialhilfe zu verrechnen. So

kann die Sozialbehörde einen Rückerstattungsanspruch dadurch geltend machen,

dass sie den Grundbedarf für den Lebensunterhalt für die Dauer von maximal

zwölf Monaten um höchstens 15 % kürzt. Im Weiteren können Leistungen mit

Anreizcharakter (Einkommensfreibetrag, Integrationszulage, Minimale Integrationszulage)

gekürzt oder gestrichen werden. Die Massnahme kann um jeweils höchstens weitere

zwölf Monate verlängert werden, sofern die materiellen Kürzungsvoraussetzungen

weiterhin gegeben sind und ein neuer Entscheid getroffen wird (VGr,

5. Dezember 2013, VB.2013.00721, E. 2.3). Bei der Festsetzung der

monatlichen Raten ist darauf zu achten, dass der unterstützten Person insgesamt

das absolute Existenzminimum verbleibt. Dabei sind die Bedürfnisse

mitunterstützter Personen (Kinder, Ehepartner/in) zu berücksichtigen

(SKOS-Richtlinien Kap. E.3).

2.3 Das

Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von

Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und

Ermessensunterschreitung, beschränkt. Die Angemessenheit der angefochtenen

Anordnung kann es grundsätzlich nicht überprüfen.

3.

3.1

Die Vorinstanz erwog, der Beschluss vom 24. Januar 2013, worin

materiell über die Rückerstattungspflicht der Beschwerdeführerin entschieden

worden sei, sei unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Die Beschwerdeführerin

bringe keine neuen Begründungen oder Tatsachen vor, die nicht bereits in diesem

vorangehenden Verfahren behandelt worden bzw. bekannt gewesen seien. Ihre Hinweise

auf ihr mitbetroffenes Kind und ihre angebliche Unschuld bzw. ihr angebliches

Nichtwissen seien somit unbehelflich. Sowohl die Aufhebung der

Rückerstattungsforderung als auch eine Reduktion der Summe fielen daher ausser

Betracht. Die angefochtene Kürzungsverfügung halte sich an den vorgegebenen

Kürzungsumfang. Das absolute Existenzminimum der Beschwerdeführerin und ihres

Sohnes sei gewährleistet, und eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips

sei nicht auszumachen, zumal bisher nur ein äusserst geringfügiger Teil der zu

Unrecht bezogenen Leistungen zurückbezahlt worden sei. Die Beschwerdegegnerin

habe im Rahmen ihres Ermessensspielraums die Beschwerdeführerin zulässigerweise

zur weiteren Rückzahlung verpflichtet.

3.2 Die

Beschwerdeführerin macht zusammengefasst geltend, die gemäss den

SKOS-Richtlinien maximal zulässige Kürzung des Grundbetrags und der

Integrationszulage erscheine – jedenfalls über ein Jahr hinaus – als

unverhältnismässig, nachdem allein ihr Ex-Ehemann C aus den zur Rückforderung

führenden Einkünften profitiert habe und sie an deren Entstehung kein Verschulden

treffe bzw. ihr kein Fehlverhalten vorgeworfen werden könne. Unzumutbar und

unzulässig erscheine auch, dass ihr an den Vorgängen gänzlich unschuldiger Sohn

erheblich mitbetroffen sei. Dass sie und ihr Kind (bisher) erheblich mehr

zurückerstattet hätten als ihr Ex-Ehemann, der die Forderung verursacht habe,

sei besonders stossend. Weiter sei zu beachten, dass sie nicht durch eine künftige

Änderung ihres Verhaltens selbst dazu beitragen könne, den Anlass der Kürzung zu

beseitigen, sodass diese aufgehoben werden könnte. Ihrem Einzelfall sei nicht

gebührend Rechnung getragen worden.

4.

4.1 Die

Vorbringen der Beschwerdeführerin vermögen den vorinstanzlichen Entscheid nicht

infrage zu stellen. Im Zusammenhang mit der hier allein strittigen

"Vollstreckung" bzw. Verrechnung der Rückerstattungsforderung (vorn

E. 1.2) kann das aus ihrer Sicht fehlende Verschulden an der Entstehung

derselben nicht (mehr) ausschlaggebend sein. Dieses Vorbringen richtet sich

gegen den Bestand bzw. den Umfang der Rückerstattungsforderung und somit deren

Verhältnismässigkeit an und für sich und wurde bereits im vor­angehenden

Rechtsmittelverfahren bzw. im unangefochten gebliebenen Beschluss vom

24. Januar 2013 behandelt. Insofern erweist sich auch der Hinweis der Beschwerdeführerin

auf Kap. 14.2.01.1 des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs des Kantonalen

Sozialamts als verfehlt, wonach es das Verschulden der betroffenen Person zu

berücksichtigen gilt. Behandelt wird dort die Frage der Leistungskürzung als

Sanktion. Die Verrechnung von Sozialhilfeleistungen im Rahmen der

Rückerstattungspflicht gestützt auf § 26 SHG ist davon indes klar zu

unterscheiden (SKOS-Richtlinien Kap. A.8.2). Soweit die Beschwerdeführerin

mit Verweis auf Kap. A.8.2 der SKOS-Richtlinien geltend macht, es sei ihr

nicht möglich, Massnahmen zu treffen, die zu einer Aufhebung der Kürzung führen

könnten, verkennt sie ebenfalls, dass dies nur im Rahmen einer Leistungskürzung

als Sanktion zu berücksichtigen ist. Tatsächlich kann der Vorinstanz zwar

insofern nicht beigepflichtet werden, als sie ausführt, die Beschwerdegegnerin

habe das Betroffensein des Sohns der Beschwerdeführerin nicht berücksichtigen

müssen. Deren persönlichen Verhältnisse waren bzw. sind der Beschwerdegegnerin

aber zweifellos bekannt. Dass sich diese seit dem Beschluss vom 24. Januar

2013 verändert hätten, macht die Beschwerdeführerin jedenfalls nicht geltend.

Ohnehin erscheint die angeordnete Verrechnung im höchstmöglichen Umfang auch

unter diesem Gesichtspunkt nicht als unverhältnismässig. Einerseits führt die

Beschwerdeführerin zwar aus, ihr Sohn sei erheblich mitbetroffen. Sie

unterlässt es jedoch, ihre Ausführungen in dieser Richtung zu substanziieren,

sodass besondere, das übliche Mass überschreitende Auswirkungen der Verrechnung

auf dessen Situation nicht erkennbar sind. Andererseits bleibt das absolute

Existenzminium der Beschwerdeführerin und ihres Kindes unangetastet (vgl.

SKOS-Richtlinien Kap. E.3). Schliesslich ist nicht zu

beurteilen und aufgrund der solidarischen Haftung der Beschwerdeführerin für

die Rückerstattungsschuld nicht von Belang, ob bzw. in welchem Umfang ihr Ex-Ehemann seinen

Verpflichtungen nachkommt oder schon nachgekommen ist.

In Bezug auf die beantragte

Aufhebung der Verrechnung ist die Beschwerde damit abzuweisen. Nachdem der angefochtene

Rekursentscheid insofern nicht zu beanstanden ist, ist mangels Obsiegens sodann

auch der Antrag der Beschwerdeführerin um Zusprechung einer

Prozessentschädigung für das vorinstanzliche Verfahren abzuweisen (vgl.

§ 17 Abs. 2 VRG).

4.2 Zu prüfen

bleibt, ob der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsverbeiständung für

das Rekursverfahren hätte gewährt werden müssen.

4.2.1

Gemäss § 16 Abs. 1 und 2 VRG ist Privaten, denen die nötigen

Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf

Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen.

Sie haben überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen

Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren

selbst zu wahren. Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die

erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel

heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie

benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren

anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als

jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet

werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich

dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise

betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht

Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss,

§ 16 N. 80 f.).

4.2.2

Die Vorinstanz wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung mit

der Begründung ab, dass die Anfechtung des Einspracheentscheids weder in

tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeit geboten habe,

weswegen sich eine Rechtsvertretung nicht als notwendig erwiesen habe. Tatsächlich

ist im Bereich der Sozialhilfe, wo es regelmässig um die Darlegung der

persönlichen Umstände geht, die Notwendigkeit der anwaltlichen Verbeiständung

nur mit Zurückhaltung anzunehmen (BGr, 16. April 2013,8C_140/2013,

E. 3.2.2; 19. Juli 2012,8C_292/2012, E. 8.2; Plüss, § 16

N. 83). Von dieser Zurückhaltung war auch vorliegend Gebrauch zu machen,

nachdem die persönlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin gerade hier von besonderer

Bedeutung sind. Die relevanten Rechtsfragen sind von den Rechtsmittelinstanzen

demgegenüber ohnehin von Amtes wegen zu prüfen (§ 7 Abs. 4 VRG; vgl.

Plüss § 7 N. 172). Das vorliegende Verfahren greift zudem nicht

besonders stark in die Rechtsposition der Beschwerdeführerin ein, nachdem über

die Pflicht zur Rückerstattung bereits rechtskräftig entschieden ist. Die Vorinstanz

hat das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung somit zu

Recht abgewiesen.

4.3 Die

Beschwerde ist damit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

5.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). In Anbetracht des

Streitwerts von rund Fr. 135'000.- (vorn E. 1.1) betrüge die

Gerichtsgebühr gemäss § 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 zwischen Fr. 6'000.- bis

Fr. 10'000.-. Aus Billigkeitsgründen rechtfertigt sich jedoch eine

Herabsetzung (Plüss, § 13 N. 40). Aufgrund der angespannten

finanziellen Situation der Beschwerdeführerin sind die Gerichtsgebühren zudem massvoll

zu bemessen (Plüss, § 13 N. 39). Mangels Obsiegens ist der

Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat eine solche nicht beantragt.

5.2 Zu prüfen

bleiben die Gesuche der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung und Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren, wobei bezüglich

der Voraussetzungen auf E. 4.2.1 hiervor verwiesen werden kann. Im

Hinblick auf die vorstehenden Erwägungen haben die Gesuche als offensichtlich

aussichtslos zu gelten und sind sie daher bereits aus diesem Grund abzuweisen,

zumal die Beschwerdeführerin im Wesentlichen ihre bereits im Rekursverfahren

vorgebrachten Argumente wiederholt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 1'100.-- Total der Kosten.

3. Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

wird abgewiesen.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsver­beiständung

wird abgewiesen.

7. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

8. Mitteilung an

…