Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00240

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2015.00240

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Juli 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Gemeinderat X,

Beschwerdegegner,

betreffend Ablehnung

eines Einbürgerungsgesuchs,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1969, und ihr Ehemann B, geboren 1964,

sind ausländische Staatsangehörige. Sie leben seit dem

21. August 2001 in der Schweiz und sind je im Besitz einer

Aufenthaltsbewilligung. Am 6. Juli 2013 ersuchten sie um Erteilung der

eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Nach Prüfung der bundes- und

kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies das Gemeindeamt des Kantons

Zürich das Einbürgerungsgesuch am 14. Oktober 2013 an die Gemeinde X zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht. Mit

Beschluss vom 12. Mai 2014 lehnte der Gemeinderat X das Einbürgerungsgesuch ab.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 16. Juni 2014 liessen A und B dem

Bezirksrat Y beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom

12.

Mai 2014 aufzuheben und der Gemeinderat X anzuweisen, das

Einbürgerungsgesuch gutzuheissen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss

vom 19. März 2015 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A sowie B in

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten.

III.

A und B liessen am 23. April 2015 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit an den Bezirksrat Y

zurückzuweisen; eventualiter sei der Gemeinderat X anzuweisen, das

Einbürgerungsgesuch gutzuheissen. Der Bezirksrat verzichtete am 11. Mai

2015 unter Verweis auf die Begründung des Rekursentscheids auf eine

Vernehmlassung. Der Gemeinderat X verzichte am 8./13. Mai 2015 unter

Verweis auf seine Ausführungen im Beschluss vom 12. Mai 2014 sowie der

Rekursantwort auf eine Beschwerdeantwort. A und B liessen dem

Verwaltungsgericht am 18. und 26. Juni 2015 weitere Dokumente einreichen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a,

19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das

Verwaltungsgericht bei Be­schwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des

Bezirksrats unter anderem betref­fend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen

durch Gemeindeorgane zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Erwerb und Verlust des Kantons- und

Gemeindebürgerrechts sind in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom

6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der (kantonalen)

Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt.

Darüber hinaus sind die Be­stimmungen des (eidgenössischen)

Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952

(SR 141.0) zu beachten.

Die Bürgerrechtsverordnung wurde durch Beschluss des

Regierungsrats vom 11. Juni 2014 einer Revision unterzogen; die damit

verbundenen Änderungen wurden per 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt (OS 69,

353 ff.). Gemäss § 49 Abs. 1 Satz 2 BüV unterstehen Anordnungen

in laufenden Verfahren nach Inkrafttreten dem neuen Recht. Wie es sich damit verhält,

wenn die Ausgangsverfügung unter altem Recht ergangen und das neue Recht erst

während des Rekursverfahrens in Kraft getreten ist, kann offenbleiben, weil mit

der Revision vom 11. Juni 2014 keine hier wesentliche Rechtsänderung verbunden

war.

2.2

Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht

auf dem Gemeinde­bürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1 GG), wobei die Voraus­setzungen

für den Erwerb und Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch

Gesetz zu bestimmen sind (§ 20 Abs. 2 KV). Die Kantonsverfassung legt

in Art. 20 Abs. 3 gewisse Mindest­anforderungen fest. Demnach müssen Kandidaten

für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen

(lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit. b), mit

den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie die schweizerische

Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende

Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Das

Kantonale Bürgerrechtsgesetz, welches die Voraussetzungen der Einbür­gerung

detailliert regeln sollte (vgl. ABl 2010, S. 2601 ff.), wurde in der

Volks­abstimmung vom 11. März 2012 abgelehnt. Derzeit

gelten deshalb die folgenden Anfor­derungen: Ausländer müssen nebst der Erfüllung

der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und

Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22

Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen

(Art. 20 Abs. 3 lit. a KV sowie nunmehr § 21b BüV), in der

Lage sein, für sich und ihre Familien aufzu­kommen (Art. 20 Abs. 3

lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1

GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein

(Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch a§ 21 Abs. 2

lit. b bzw. § 21a lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung

beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch a§ 21 Abs. 2

lit. c bzw. § 21 lit. b in Verbindung mit § 3 Abs. 1

lit. c und § 6 BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG und über

einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.3

Zunächst gilt es festzustellen, ob den

Beschwerdeführenden ein Anspruch auf Ein­bürgerung zukommt. Einen Anspruch auf

Einbürgerung haben Ausländer, die in der Schweiz geboren sind, sowie nicht in

der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren, die während

mindestens fünf Jahren in der Schweiz eine Volks- oder Mittel­schule in einer

Landessprache besucht haben (§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1

GG; § 22 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 1 ff. BüV). Die im

Ausland geborenen Beschwerde­führenden erfüllen diese

Voraussetzungen schon allein aufgrund des Alters nicht, weshalb sie keinen

Anspruch auf Einbürgerung haben.

3.

3.1

Besteht kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die Gemeinden

nicht verpflichtet, jedoch unter Berücksichtigung der in der Kantonsverfassung

und dem Gemeindegesetz bezie­hungsweise der Bürgerrechtsverordnung statuierten

Mindestanforderungen berechtigt, Personen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen

(§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt es im Er­messen der Gemeinde, ob sie

eine Person in ihr Bürgerrecht aufnehmen will. Daraus folgt, dass die Gemeinde

ein Einbürgerungsgesuch auch dann ablehnen darf, wenn die ein­bür­gerungswillige

Person die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts erfüllt. Im Rah­men ihres

Ermessensbereichs darf eine Gemeinde die Einbürgerung zudem von weiteren

sachlichen Kriterien abhängig machen (vgl. BGr, 30. August 2010,

1D_5/2010, E. 3.2.3, sowie 12. Dezember 2003,1P.214/2003,

E. 3.5.2).

3.2

Die Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt jedoch

nicht ein politisches Recht, sondern eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb der

Einbürgerungsakt materiell als Akt der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist.

Die Gemeinde ist deshalb gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18.

April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat ihr

grundsätzlich sehr weit gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen

von Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben

(BGE 137 I 235 E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3).

Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Entscheid der Gemeinde willkürfrei

und unter Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots zu erfolgen hat (BGE 129 I 232 E. 3.3). Ausserdem hat der Entscheid das allgemeine

Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten; das Ermessen ist somit in

gleichgelagerten Fällen gleich, in ungleich gelagerten Fällen ungleich

auszuüben (vgl. hierzu Yvo Hangartner, Grundsatz­fragen der Einbürgerung nach

Ermessen, ZBl 110/2009, S. 293 ff., 307 f.). Innerhalb

dieser bundes- und allfälliger kantonalrechtlicher Schranken hat die Gemeinde

jedoch die Freiheit eines Entscheids von Fall zu Fall (Hangartner,

S. 294). Diesen weiten Ermessensbereich der Gemeinde müssen die

Rechtsmittelinstanzen beachten.

3.3

Die Beschwerdeführenden absolvierten

Standortbestimmungen in Deutsch und Staatskunde und haben diese bestanden. Der

Beschwerdegegner begründet die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs aber damit,

dass die soziale und kulturelle Integration der Beschwerdeführenden mangelhaft

sei. Es scheine, als würden sie sich mit den hiesigen Lebensgewohnheiten nicht

identifizieren. Namentlich hätten sie wichtige, kurz danach zur Abstimmung

gekommene eidgenössische Abstimmungsvorlagen nicht benennen können. Sodann

schlössen die Beschwerde­führenden eine Rückkehr ins

Heimatland nicht aus.

3.4

Die Beschwerdeführenden haben anlässlich des

Standorttests genügende Kenntnisse in Staatskunde nachgewiesen. Der

Beschwerdegegner teilte ihnen aus diesem Grund im Rahmen der Einladung für ein

Gespräch vom 12. Mai 2014 mit, dass auf eine erneute Befragung zu diesem

Themenbereich verzichtet werde. Fragen zum Inhalt aktueller Abstimmungsvorlagen

erscheinen zwar grundsätzlich als tauglich, um die politische Integration von

Gesuchstellenden zu überprüfen. Jedoch hätte den Beschwerdeführenden angekündigt

werden müssen, dass die politische Integration Thema der Befragung sein werde (vgl.

hierzu BGE 140 I 99 E. 3). Solche Fragen haben sodann einen klaren

Zusammenhang mit dem Themenbereich der Staatskunde. Nachdem der Beschwerdegegner

den Beschwerdeführenden vor dem Gespräch mitgeteilt hatte, auf eine erneute

Befragung zum Themenbereich Staatskunde zu verzichten, erscheint es treuwidrig,

wenn er anlässlich des Gesprächs Fragen zum Inhalt von Abstimmungsvorlagen

stellte und die Ablehnung der Einbürgerung auch mit einer ungenügenden Antwort

auf diese Fragen begründete. Das erstinstanzliche Verfahren erweist sich in

diesem Punkt als rechtsfehlerhaft. Dies führt indes nicht zur direkten

Erteilung des Gemeindebürgerrechts, sondern – soweit dieses nicht ohnehin aus

anderen Gründen verweigert werden durfte (dazu sogleich) – zu einer Rückweisung

der Sache an den Beschwerdegegner, damit dieser die politische Integration der

Beschwerdeführenden in einem rechtskonformen Verfahren erneut prüfen kann (vgl.

VGr, 3. Oktober 2012, VB.2012.00406, E. 4.3 Abs. 2 mit

Hinweisen).

3.5

Die Vorinstanz führt zudem aus, den

Beschwerdeführenden fehle es an ausreichenden, belegten Aussenkontakten zur

einheimischen Bevölkerung. Im erst­instanz­lichen Verfahren wurden die Beschwerdeführenden zwar zu Kontakten

zu Schweizern befragt; der Beschwerdegegner begründete

seine Ablehnung aber nicht mit fehlenden Kontakten. Entsprechend waren die

Beschwerdeführenden auch nicht gehalten, weitere Kontakte darzutun und zu

belegen. Aus den vorinstanzlichen Akten ergibt sich nicht, dass die Vorinstanz

die Beschwerdeführenden je dazu befragt hätte. Sie stützte sich einzig

auf eine Notiz des Beschwerdegegners auf dessen Checkliste. Demnach

war im Zeitpunkt des Rekursentscheids – entgegen der

vorinstanzlichen Darstellung – überhaupt nicht erstellt, in welchem Umfang die

Beschwerdeführenden Kontakte im lokalen Umfeld aufwiesen. Die Vorinstanz wäre

deshalb gehalten gewesen, die Beschwerdeführenden diesbezüglich zur

Stellungnahme aufzufordern. Indem sie dies nicht tat, verletzte sie einerseits

den Untersuchungsgrundsatz nach § 7 Abs. 1 VRG und anderseits den

Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör (Art. 29

Abs. 2 BV; vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf

rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,

S. 216).

Die Beschwerdeführenden reichten im Beschwerdeverfahren

zahlreiche Schreiben ein, welche die Feststellungen der Vorinstanz widerlegen.

Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz erweist sich damit auch als falsch.

3.6

Der Beschwerdegegner führte in seiner

Rekursantwort aus, die Teilnahme der Beschwerdeführenden am öffentlichen und

sozialen Leben in der Gemeinde sei eher dürftig; beide seien weder Mitglied in einem Verein noch engagierten

sie sich anderweitig für wohltätige Zwecke in einer

Organisation oder einer gemeinnützigen Körperschaft.

Zunächst ist in diesem Zusammenhang

festzuhalten, dass der fehlenden Mitgliedschaft in einem Verein nur

beschränktes Gewicht zugemessen werden kann. Die soziale und kulturelle

Integration ist vielmehr an den gesamten Umständen des Einzelfalls zu messen. Massgeblich

ist dabei jede Art der aktiven Beteiligung am gesellschaftlichen Leben in der

Gemeinde bzw. in der Region. Die soziale Verankerung kann entsprechend nicht

nur durch Mitgliedschaft bei örtlichen Vereinen und anderen Organisationen zum

Ausdruck kommen, sondern auch durch informelle Freiwilligenarbeit oder aktive

Teilnahme an lokalen oder regionalen Veranstaltungen. Im öffentlichen Leben der

Gemeinde ist etwa an Institutionen in den Bereichen Politik, Bildung, Sport

oder Kultur zu denken, soweit diese den Betroffenen offenstehen. Durch so

verstandene Teilhabe bekundet die ausländische Person ihren Willen, auf die

Einheimischen zuzugehen und sich mit den sozialen und kulturellen

Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen (BGr, 11. März

2015,1D_2/2014, E. 3.5 mit Hinweisen [zur Publikation vorgesehen]). Aus den eingereichten Bestätigungsschreiben ergibt sich

einerseits, dass die Beschwerdeführenden in- und ausserhalb ihrer

Wohngemeinde Kontakte auch zu Schweizerinnen und

Schweizern pflegen, und anderseits,

dass sie sich erfolgreich um eine Integration in

die schweizerischen Verhältnisse und in das lokale Umfeld

bemüht haben. Der Sohn der Beschwerdeführenden ist sodann offenbar Mitglied im lokalen Fussballklub und wird dabei von den

Eltern unterstützt. Auch ist zu beachten, dass die

Beschwerdeführenden die Standortbestimmung in Deutsch im mündlichen Bereich mit

der Maximalpunktzahl bzw. nur einem Punkt weniger

und auch im schriftlichen

Bereich mit einem guten Ergebnis abgeschlossen haben. Solche

Sprachfähigkeiten werden primär durch den Kontakt zur einheimischen Bevölkerung

erworben und deuten ebenfalls auf

eine erfolgreiche Integration in die hiesigen Verhältnisse hin. Insgesamt

erscheint damit der Schluss des Beschwerde­gegners,

die Beschwerdeführenden seien in sozialer Hinsicht eher dürftig integriert, als

unzutreffend.

3.7

Schliesslich wirft der Beschwerdegegner den

Beschwerdeführenden vor, sie hätten ihren Lebensmittelpunkt nicht in der

Schweiz, weil sie nicht vollends ausschliessen, in ihr Heimatland

zurückzukehren. Diese Argumentation ist unter den vorliegenden

Umständen willkürlich: Die Beschwerdeführenden erklärten anlässlich des

Gesprächs, sie sähen ihre Zukunft hier und hätten "zurzeit" nicht

vor, in ihr Heimatland zurückzukehren. Allein aus dem Umstand, dass sie nicht

ausschliessen, irgendwann vielleicht doch wieder ins Heimatland zu ziehen,

lässt sich nicht folgern, die Beschwerdeführenden

hätten im heutigen Zeitpunkt ihren Lebensmittelpunkt nicht in der Schweiz. Der

Antwort der Beschwerdeführenden lässt sich entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners

jedenfalls nicht entnehmen, dass sie konkrete Pläne hätten, demnächst ins

Heimatland zurückzukehren. Demnach ist bei den Beschwerdeführenden von einem –

auch zukünftigen – Lebensmittelpunkt in der Schweiz auszugehen.

3.8

Demnach wird der Beschwerdegegner die politische Integration der

Beschwerdeführenden mit gehöriger Ankündigung noch einmal zu prüfen haben. Die

Angelegenheit ist zu diesem Zweck an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai 2014 sowie

Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Y vom

19. März 2015 sind aufzuheben und die Sache an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen.

5.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem

Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.

mit Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014, § 64 N. 5).

Demnach haben die Beschwerdeführenden als obsiegend zu gelten und sind die

Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; VGr,

3. Juli 2014, VB.2014.00186, E. 4.2). Ebenso sind die

Verfahrenskosten des Rekursverfahrens in Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des

Beschlusses des Bezirksrats Y vom 19. März 2015 dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen.

Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, den

Beschwerdeführenden für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu

bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Beschwerdegegners vom

12. Mai 2014 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Y vom

19. März 2015 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an

den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Y vom

19. März 2015 werden die Verfahrenskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (zuzüglich

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne

14, einzureichen.

6. Mitteilung an …