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Entscheid

VB.2015.00287

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00287

17. März 2016Deutsch35 min

(URT.2016.17956)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

nicht mehr aktuell, da sich der massgebende Sachverhalt seit der

Quartierplanfestsetzung massgeblich geändert habe.

4.1

Im nördlichen Teil des Quartierplangebiets wurde

die hier ausserhalb der Bauzone liegende L-Strasse im Abschnitt zwischen der

Nordgrenze des Grundstücks alt Kat.-Nr. 02 (Beschwerdeführerin 3) und

der Einmündung in die N-Strasse in der Zwischenzeit saniert (Belagserneuerung),

dies im Zusammenhang mit einer notwendigen Erneuerung von Werkleitungen. Dieser

Strassenabschnitt liegt im Quartierplanperimeter, da die Strassenparzelle alt Kat.-Nr. 03

nicht im südlichen Abschnitt bis zur Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3

einbezogen werden konnte. Da der Quartierplan für den fraglichen nördlichen

Strassenabschnitt jedoch keinerlei Änderung, sondern nur eine Abparzellierung

der Strassenparzelle auf der Höhe der Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3

vorsieht, und auch die Beschwerdeführenden diesbezüglich keine Erweiterung

beantragen, kann sich die zwischenzeitliche Sanierung auch nicht auf den

Quartierplan auswirken. Es kann daher entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden

keineswegs die Rede davon sein, die Sanierung durchkreuze den Quartierplan materiell.

4.2

Gemäss dem Technischen Bericht werden die von den

Grundeigentümern zu tragenden Kosten für den Ausbau des innerhalb der Bauzone

liegenden Abschnitts der K-Strasse auf Fr. 773'500.-

geschätzt. Demgegenüber soll der entsprechende Strassenausbau nunmehr gemäss

einer Kostenschätzung des Abteilungs­leiters Tiefbau

nur noch Fr. 450'000.- kosten. Auch die von den

Kosten für die Sanierung und den Neubau der L-Strasse zwischen der

Bauzonengrenze und der nördlichen Grundstücksgrenze

der Beschwerdeführerin 3 sollen anstelle von Fr. 610'000.- nunmehr nur noch Fr. 500'000.- betragen.

Diese Veränderung der Baukostenschätzung

ist grundsätzlich ohne Einfluss auf den vorliegenden Streitgegenstand, denn im

Quartierplan geht es lediglich um die anteils­mässige

Verteilung der künftigen Ausbaukosten und nicht um die konkreten Zahlen. Die

regelmässig ohne Offerteinholung verbundene Kostenschätzung

im Quartierplan ist natur­gemäss ungenau und hat

lediglich den Sinn, den Quartierplanbeteiligten Aufschluss über ihre

mutmassliche Kostenbeteiligung zu verschaffen, dies vor allem auch im Hinblick

auf die Gesamtabschätzung des Kostenrisikos bei einer

allfälligen Quartierplananfechtung. Unter dem Gesichtspunkt des

Vertrauensschutzes kann daher in erster Linie die Gefahr auftauchen, dass

massiv zu tief geschätzte Kosten einzelne Quartierplanbeteiligte zu einem

ungerechtfertigten Verzicht auf ein Rechtsmittel gegen

den Quartierplan veranlassen. Demgegenüber erscheinen massiv zu hoch geschätzte

Kosten eher unproblematisch, dies umso mehr, wenn die Falscheinschätzung wie

hier noch im Verlauf des Anfechtungs­verfahrens zutage tritt. Auf

jeden Fall besteht keinerlei Anlass für die Vermutung der Beschwerdeführenden,

mit der Kostenreduktion sei eine Reduktion des

Leistungsumfangs verbunden. Der Leistungsumfang ist im Technischen Bericht und in

den Planunterlagen als integrierenden Bestandteilen des

Quartierplans verbindlich festgelegt. Der Streitgegenstand bleibt daher von der

veränderten Kostenschätzung unberührt.

4.3

Demgemäss sind die seit der

Quartierplanfestsetzung aufgetretenen neuen Sachverhalts­elemente nicht relevant, und es kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführenden

ihre neuen tatsächlichen Behauptungen nicht bereits im Verfahren vor dem

Baurekursgericht hätten vorbringen können und müssen

(vgl. § 52 Abs. 2 VRG).

5.

5.1

Die Beschwerdeführenden rügten bereits im

Rekursverfahren, die Gebietsabgrenzung des Quartierplans sei unzweckmässig, da

es nicht zusammenhängend und völlig zerstückelt sei, rechtswidrig Land aus der

Landwirtschaftszone einbeziehe und im Norden und Nordosten willkürlich zu ihren

Lasten erfolge, während etwa die landwirtschaftlichen Grund­stücke

Eichholzstrasse 04, 05 und 06 sowie Kat.-Nrn. 07 und 08 (L-Strasse 09)

ausgeklammert worden seien. Das Baurekursgericht trat auf die Rüge der

unzweckmässigen Gebietsabgrenzung unter Hinweis auf § 148 Abs. 2 PBG,

§ 23 der Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978 (QPV) und den

Entscheid VGr, 24. August 2000, VB.2000.00130 E. 4a und 4c nicht ein

mit der Begründung, Einwände gegen die Gebietsabgrenzung müssten zwingend im

Rahmen eines Rekurses gegen den Einleitungsbeschluss erhoben und könnten nicht

im Nachhinein gegen den Festsetzungsbeschluss vorgebracht werden. Die

Beschwerdeführenden halten an ihrer diesbezüglichen Beanstandung fest, ohne

sich allerdings mit der Argumentation des Baurekursgerichts auseinanderzusetzen.

5.2

Gemäss § 148 PBG ist der Einleitungsbeschluss

öffentlich bekanntzumachen und den Grundeigentümern des Beizugsgebiets

schriftlich mitzuteilen (Abs. 1). Mit dem Rekurs gegen die Einleitung oder

gegen deren Verweigerung kann nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen

zur Durchführung des Verfahrens fehlten oder sie seien gegeben; Einwendungen

dieser Art können später nicht mehr erhoben werden (Abs. 2). Mit dieser

Bestimmung schliesst das Gesetz es aus, die gegen den Einleitungsbeschluss möglichen

Rügen gegen den Festsetzungsentscheid zu erheben, und macht damit den

Einleitungsbeschluss zum selbständig anfechtbaren Endentscheid im Sinn von

Art. 90 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; vgl. BGE

140 II 25 E. 1.1). Als solcher ist er dank des Verweises in § 19a

Abs. 2 VRG auch im kantonalen Verfahren zu qualifizieren.

Die Rügebeschränkungen gegen die

Quartierplaneinleitung mit Verwirkungsfolge beziehen sich nach dem Wortlaut von

§ 148 PBG auf die Voraussetzungen des Quar­tierplanverfahrens,

von der Gebietsabgrenzung ist dabei nicht explizit die Rede. Allerdings

betrifft die Frage, ob die Voraussetzungen eines Quartierplanverfahrens gegeben

sind, immer ein bestimmtes Quartierplangebiet, weshalb im Einleitungsbeschluss

zwingend auch über die Zweckmässigkeit der Gebietsabgrenzung zu entscheiden ist

(§ 23 QPV) und diese im Anfechtungsverfahren gegen den

Einleitungsbeschluss auch regelmässig überprüft wird (vgl. etwa VGr, 18. September 2014, VB.2013.624 E. 5.3; VGr, 25. August

2011, VB.2011.00182, E. 3f.

[nicht publiziert]; VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00571, E. 4.4). Ein diesbezüglicher Rügenausschluss gegen den

Quartierplan selber erscheint daher gerechtfertigt. Zwar lässt sich die Frage

der Zweckmässigkeit des Beizugsgebiets inhaltlich nicht immer klar trennen von

der Zweckmässigkeit des Quartierplans insgesamt. Dem trägt die Praxis aber

genügend Rechnung, indem sie einerseits den Perimeter

im Zweifel eher weit fasst, damit für die Planung genügend Spielraum verbleibt

(RB 1987 Nr. 63; VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00571, E. 4.4.2;

Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 179) und

anschliessend im weiteren Verfahrensverlauf die Entlassungen einzelner

Grundstücke aus dem Quartierplan zulässt, wenn sich deren Einbezug nicht länger

rechtfertigt.

Damit ist vorliegend nicht zu

überprüfen, ob die ausserhalb der Bauzone liegenden Grundstücke der

Beschwerdeführenden samt dem ausserhalb der Bauzone liegenden Strassenabschnitt

zu Recht ins Quartierplangebiet miteinbezogen wurden und ob zusätzlich weitere

landwirtschaftlich genutzte Grundstücke hätten einbezogen werden müssen.

6.

Die Beschwerdeführenden wenden sich

gegen den vorgesehenen Ausbau der L-Strasse ausserhalb der Bauzone, während der

Ausbau der L-Strasse innerhalb der Bauzone nicht umstritten ist und daher auch

keiner Überprüfung bedarf.

6.1

Die Beschwerdeführenden 1 und 2 betreiben auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 01 eine Werkstatt, die

unter Bestandesgarantie steht; teilweise wird das Grundstück noch

landwirtschaftlich genutzt. Die Beschwerdeführerin 3, tätig

im Baugewerbe, liefert Sand- und Kieskomponenten, übernimmt

Transporte von Aushubmaterial, betreibt Baumaschinen

und bietet einen Muldenservice an. Sie verfügt über 14 Lastwagen, die täglich

etwa 40 Lastwagenfahrten generieren, und geniesst ebenfalls Bestandesgarantie.

Die Quartierplanbehörde vertritt die Ansicht,

zur Erschliessung der beiden Grundstücke würde der Strassenausbau im nordseitigen

Abschnitt C der L-Strasse (zwischen der Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3

und der N-Strasse) mit einer Fahrbahnbreite von teilweise nur 3,50 m genügen,

dies im Unterschied zum Abschnitt B (zwischen der

Bauzonengrenze und der Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3),

wo sie trotz grösserer tatsächlicher Breite (bis 4,50 m) einen Ausbau vorsieht. Da die Beschwerdeführenden sich im Ergebnis

gegen den Strassenausbau wenden und das Verwaltungsgericht im

Beschwerdeverfahren an die gestellten Rechtsbegehren gebunden ist (§ 63

Abs. 2 VRG), ist vorliegend lediglich der Abschnitt B zu untersuchen.

6.2

Die L-Strasse verläuft ab der Bauzonengrenze gute

50 m lang in Richtung Nordost und anschliessend ca. 170 m entlang der Grundstücke der Beschwerdeführenden und besteht aus

einem Flurweg, der praktisch auf seiner ganzen Länge eine

vermarkte Breite von ca. 3,20 m aufweist.

Die tatsächliche Fahrbahn ist allerdings im südlichen

Abschnitt grösstenteils etwas breiter, da sie auf beiden Seiten

angrenzendes Land beansprucht, insbesondere solches der beiden Grundstücke der Beschwerdeführenden sowie Land des

gegenüberliegenden landwirtschaftlichen Grundstücks Kat.-Nr. 10.

Vorgesehen ist ein Strassenausbau ab der Zonengrenze bis zur Nordgrenze des

Grundstücks der Beschwerdeführerin 3 auf eine Fahrbahnbreite von durchwegs

4,70 m zuzüglich beidseitiger Bankette von 0,30 m.

6.3

Die Beschwerdeführenden machten erstmals in der Beschwerdereplik geltend, der Quartierplan

widerspreche der

Kulturlandinitiative, soweit er einen Strassenausbau ausserhalb der Bauzone

vorsehe. Diese Rüge ist, auch wenn sie bereits im Rekursverfahren hätte

erhoben werden können, zu beachten, denn sie verändert den Streitgegenstand

nicht und beschlägt eine von Amtes wegen zu prüfende Rechtsfrage (§ 7

Abs. 4 Satz 2 VRG)

6.3.1

Die am 17. Juni 2012 von den Stimmberechtigten des Kantons Zürich angenommene

Kulturlandinitiative verlangt den wirksamen Schutz wertvoller

Landwirtschaftsflächen und Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung. Als

wertvolle Landwirtschaftsflächen gelten Flächen der Bodeneignungsklassen 1

bis 6, mit Ausnahme der zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskräftig

der Bauzone zugewiesenen Flächen. Die Kulturlandinitiative weist allerdings nur

die Form einer allgemeinen Anregung auf und bedarf für ihr Wirksamwerden einer

Umsetzung im kantonalen Recht (Art. 25 Abs. 4 der Kantonsverfassung

vom 27. Februar 2005, KV). Mit Beschluss vom 19. Mai 2014 trat der

Kantonsrat auf die Umsetzungsvorlage des Regierungsrats vom 19. Juni 2013

nicht ein. Eine hiergegen erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten hiess das Bundesgericht am 27. Mai 2015 gut und lud den

Kantonsrat ein, die Kulturlandinitiative im Sinn der Erwägungen formell und

inhaltlich korrekt umzusetzen. In der Begründung hatte das Gericht erwogen,

heute würden diejenigen Landwirtschaftsflächen, die innerhalb des im kantonalen

Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen und für deren Zuweisung zur

Bauzone das kantonale Recht bzw. der revidierte kantonale Richtplan keine

Kompensationspflicht vorsehe, nicht im Sinn der Initiative geschützt (BGE 141 I

186). Inzwischen hat der Kantonsrat am 29. Februar 2016 festgestellt, dass

die Umsetzungsvorlage gültig durchberaten sei und im Fall eines Referendums zur

Ablehnung empfohlen werde. Gleichzeitig kam vonseiten des Kantonsrats ein

Behördenreferendum gegen die Vorlage zustande, sodass sie dem Volk bis Ende

September 2016 zur Abstimmung unterbreitet werden muss (vgl. § 59

Abs. 1lit. b des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September

2003).

Die Baudirektion hatte den Gemeinden

bereits mit Schreiben vom 12. Juli 2012 die Weisung erteilt, ab sofort und

bis zum rechtskräftigen Beschluss des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage

alle Verfahren für planungsrechtliche Festlegungen zu sistieren, mit denen neue

Bauzonen geschaffen werden sollen oder projektbezogene Sondernutzungs­planungen, mit denen die Rahmenbedingungen für die ausserhalb der

Bauzone zulässigen Vorhaben definiert werden sollen. Gleichzeitig war das Amt

für Raumentwicklung angewiesen worden, ab sofort keine Genehmigungen für die

entsprechenden Planungen zu erteilen. Von diesen Anweisungen ausgenommen waren

unter anderem Planungen, bei denen die Beschlüsse durch die Gemeindeorgane im

Sinn einer Festsetzung bereits vor dem 17. Juni 2012 ergangen waren. Diese

Anordnungen der Baudirektion, die auch während des bundesgerichtlichen

Verfahrens aufrecht blieben (a.a.O. E. D), gelten nach der

Beschwerdegutheissung durch das Bundesgericht im Hinblick auf den

Schutzgedanken der Initiative erst recht.

6.3.2

Da die Festsetzung des Quartierplans nach dem 17. Juni 2012 erfolgt

ist, handelt es sich unabhängig von der davor liegenden Einleitung des Quartierplanverfahrens

um eine Planung im zeitlichen Anwendungsbereich der Weisung der Baudirektion. Mit

dem im Quartierplan vorgesehenen Ausbau der L-Strasse wird ein auch teilweise

ausserhalb der Bauzone greifender Sondernutzungsplan geschaffen, der direkt den

Strassenbau zulasten von Kulturland ermöglicht. Die Fahrbahn der L-Strasse

bedeckt zwar heute schon eine grössere Breite als der ausparzellierte Flurweg

und stellt insoweit auch kein Kulturland im Sinn der Initiative mehr dar.

Jedoch sieht der Quartierplan einen Ausbau über die heutige Fahrbahnbreite

hinaus vor, dies zulasten von bestehendem Landwirtschaftsland auf dem

Grundstück alt Kat.-Nr. 10 im Rahmen von ca. der Hälfte der total

211 m2

Abtretungsfläche. Dieses Land gehört gemäss der landwirtschaftlichen

Nutzungseignungskarte als futterbetonte Frucht­folgefläche der Nutzungseignungsklasse 5

an (vgl. GIS-Browser Kanton Zürich, www.gis.zh.ch) und gilt damit als Kulturland

im Sinn der Initiative. Mit dem Strassenausbau zulasten von Kulturland

verbessert sich die Erschliessungssituation für die beiden bereits zonenwidrig

genutzten Grundstücke der Beschwerdeführenden, was – unabhängig von tatsächlich

bestehenden Absichten – allfällige betriebliche Änderungen oder Erweiterungen

erleichtert. Insoweit widerspricht der Quartierplan der Initiative.

Indessen macht dieser Widerspruch den

Quartierplan nicht rechtswidrig, denn es besteht keine Rechtsgrundlage dafür,

um den Quartierplan wegen eines möglichen Verstosses zur künftigen

gesetzgeberischen Umsetzung der Kulturlandinitiative aufzuheben. § 234

PBG, wonach bauliche Massnahmen nur bewilligt werden dürfen, wenn sie keine

noch fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche

Festlegung nachteilig beeinflussen, ist vorliegend nicht anwendbar, denn sie

betrifft nur das Baubewilligungs­verfahren, nicht aber das Planungsverfahren, und es liegt weder eine fehlende

noch eine bereits beantragte planungsrechtliche Festlegung vor. Offenbar

erkannte denn auch die Baudirektion entgegen ihrer

eigenen Weisung keinen Anlass, das Verfahren zu sistieren, und genehmigte den Quartierplan ausdrücklich.

6.4

Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, für

den vorgesehenen Strassenausbau ausserhalb der Bauzonen brauche es eine

förmliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979 (RPG).

6.4.1

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Schaffung einer Bauzone

bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme

den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies

der Fall, so stellt sie keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch

wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine

Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der

fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder

wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht

(BGr, 24. Mai 2012,1C_13/2012, E. 3.1; BGE 124 II 391

E. 2c und 3a; VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 9.1).

6.4.2

Der zürcherische Quartierplan ist mit Bezug auf den darin geplanten Bau von

Quartierstrassen ein projektbezogener Sondernutzungsplan, auf dessen Grundlage

der Strassenbau grundsätzlich ohne weitere Bewilligung realisiert werden kann.

Das Quartierplanverfahren erfüllt die bundesrechtlichen Anforderungen von

Art. 26 und 33 RPG betreffend Genehmigung durch eine kantonale Behörde

sowie Gewährleistung des Rechtsschutzes. Ein Quartierplan lässt im Sinn von

Art. 4 RPG auch die umfassende Mitwirkung der beteiligten Grundeigentümer

sowie weiterer durch den Quartierplan Betroffener zu, sieht aber mit § 7

Abs. 2 PBG keine Möglichkeit für jedermann vor, sich vor der Planfestsetzung

bei der verfügenden Instanz zum Planinhalt zu äussern (vgl. VGr, 15. September

2005, VB.2005.00030, E. 4.5). Die Frage, ob das Quartierplanverfahren

damit den bundesrechtlichen Anforderungen an ein Nutzungsplanverfahren

hinsichtlich Mitwirkung der Bevölkerung in jedem Fall genügt, konnte das

Verwaltungsgericht im zitierten Fall aber offenlassen, da es nur um eine untergeordnete

Planänderung (ein Drittel eines Wendehammers) ging, wo auf eine

Planungsmitwirkung der Bevölkerung ganz verzichtet werden kann (a.a.O.).

Im vorliegenden Fall geht es um den

Ausbau eines ausserhalb der Bauzonen liegenden Flurweges mit einer derzeitigen

Fläche von 1'090 m2 zu einer öffentlichen Strasse mit einer Fläche von 1'665 m2. Daran ändert nichts, dass die Motorfahrzeuge heute bereits eine

über die Flurwegparzelle hinausgehende asphaltierte Fläche als Fahrbahn für

sich beanspruchen, denn dafür besteht offenbar keine Planungsgrundlage. Damit

liegt mehr als eine nur untergeordnete Planänderung vor, und es ist

festzustellen, dass das Quartierplanverfahren die bundesrechtlichen

Anforderungen an Nutzungsplanungen hinsichtlich der Mitwirkung der Bevölkerung

nur unzureichend erfüllt.

Gleichwohl erscheint es zur Verwirklichung

der Ziele und Grundsätze der Raumplanung nicht zwingend notwendig, für Quartierstrassen

ausserhalb der Bauzonen eine förmliche Bewilligung nach Art. 24 RPG zu

verlangen bzw. den Strassenbau generell nur unter den engen Voraussetzungen von

Art. 24 RPG zuzulassen, denn der Strassenbau führt selber nicht zu

unzulässigen Kleinbauzonen, noch widerspricht er, soweit sachlich gerechtfertigt,

generell den Grundsätzen der Raumplanung. Das entbindet die Behörde allerdings

nicht von einer umfassenden, sich an den Grundsätzen

und Zielen der Raumplanung orien­tierenden Interessenabwägung

im Einzelfall.

6.4.3

Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist, wie die Beschwerdeführenden zu

Recht vorbringen, zu beachten, dass Quartierstrassen im Allgemeinen nicht

ausserhalb der Bauzone errichtet werden dürfen (BGr 6. Oktober 2011,

1C_303/2011, E. 3.5.2; BEZ 1995 Nr. 34). Diese Rechtsprechung bezieht

sich jedoch auf Quartierstrassen zur Erschliessung von Grundstücken innerhalb

der Bauzone und kann nicht herangezogen werden, wenn es wie hier um die

Erschliessungsverbesserung für zonenwidrige bestandesgeschützte Betriebe

ausserhalb der Bauzonen geht. Solche Verbesserungen sind zwingend beim Standort

dieser Betriebe vorzunehmen. Bei dieser Sachlage gilt es zu beachten, dass die

Zufahrt zu solchen Betrieben einerseits möglichst verkehrssicher erfolgen soll,

dass aber gleichzeitig vermieden werden muss, dass durch den Strassenausbau ein

zonenwidriger Zustand unnötig perpetuiert wird und künftige Änderungen oder

Erweiterungen der zonenwidrigen Betriebe erleichtert werden. Im konkreten Fall

darf aber auch berücksichtigt werden, dass der bestehende Flurweg bereits seit

vielen Jahren über seine Parzellengrenzen hinweg asphaltiert und benutzt ist.

6.4.4

Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob der heutige Ausbaustand der L-Strasse

Abschnitt B zur Erschliessung der mit bestandesgeschützten Betrieben

überstellten Grundstücke der Beschwerdeführenden bereits genügt, wie dies die

Beschwerdeführenden geltend machen.

Alle Grundstücke innerhalb des

Quartierplangebiets müssen durch den Quartierplan erschlossen werden.

Erschliessungsanlagen sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung

der erfassten Grundstücke genügen. Das gilt auch für schon überbaute, jedoch

unzureichend erschlossene Grundstücke im Quartierplangebiet (§ 128

Abs. 1 und 2 PBG; BGE 106 Ia 94 E. 3b; BEZ 2013 Nr. 8 E. 3.1). Erschlossen ist ein Grundstück, wenn es für die

darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist, wenn diese

ausreichend mit Wasser und Energie versorgt werden können und wenn die

einwandfreie Behandlung von Abwässern, Abfallstoffen und Altlasten

gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG; Art. 19 Abs. 1 RPG).

Erschliessungen sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der

erfassten Grundstücke den Anforderungen von § 237 Abs. 1 und

Abs. 2 PBG genügen (RB 1998 Nr. 100; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 187).

Genügende Zugänglichkeit im Sinn von § 237 Abs. 1 Satz 1 PBG

bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der

Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen

Dienste und der Benützer. Gemäss § 237 Abs. 2 PBG sollen Zufahrten

für jedermann verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt über die

Anforderungen Normalien (Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember

1987 [Zugangsnormalien]).

6.4.5

Ob die Grundstücke der Beschwerdeführenden in tatsächlicher oder

rechtlicher Hinsicht genügend erschlossen sind, wurde bisher entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführenden noch nicht verbindlich entschieden. Bei den

Akten liegen drei Verfügungen der Baudirektion vom 12. Dezember 2003

betreffend Umnutzung eines Teils des Lagerplatzes für die Lagerung von

RC-Kiessand, vom 15. Januar 2004 betreffend Umnutzung des Lagerplatzes für

die Lagerung von Recycling- Kiessand B und vom 9. Juni 2006 betreffend

Neubau eines Wasch- und Betankungsplatzes inklusive Sandfang, Stapelbecken,

Kanalisationsanschlussleitung und Büroersatzbau sowie die zu diesem

letztgenannten Projekt notwendige kommunale Kanalisationsbewilligung vom 26. Juni

2006. In all diesen Bewilligungen wurde nicht beurteilt, ob der Gewerbebetrieb

der Beschwerdeführerin 3 genügend an das öffentliche Strassennetz

angeschlossen ist. Angesichts der jeweils fraglichen beschränkten

Nutzungsänderungen wurde auch nicht geprüft, ob die Lastwagenfahrten zum

Betrieb durch diese Nutzungsänderungen seit dem 1. Januar 1980 (vgl.

Art. 37a RPG) allenfalls derart zugenommen haben, dass sich die

Erschliessungsfrage im Rahmen der Anwendung von Art. 43alit. c der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) stellt. In der Verfügung

vom 26. Juni 2006 aber wies die Baudirektion darauf hin, dass die L-Strasse

den Status eines Flurweges aufweise, der ohne Einfluss auf den tatsächlichen Bestand

aufzuheben sei, wenn er nicht mehr der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung

diene. Demgemäss lud sie die Gemeinde ein zu prüfen, ob die L-Strasse

tatsächlich noch der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung diene und dementsprechend

die erforderlichen Schritte in die Wege zu leiten.

6.4.6

Die L-Strasse wird im fraglichen Abschnitt für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung

sowie von Fussgängern und Radfahrern genutzt und steht grundsätzlich auch als

Verbindungsstrasse zwischen zwei Ortsteilen zur Verfügung. Als Zufahrt zu den

beiden Grundstücken der Beschwerdeführenden wird der Strassenabschnitt durch

Zu- und Wegfahrten mit Personenwagen von Kunden und Betriebsangehörigen sowie

durch unbestrittene täglich 40 Lastwagenfahrten belastet. Angesichts

dieser Nutzungsintensität ist die L-Strasse nach den Zugangsnormalien

mindestens als Zufahrtsstrasse im oberen Anwendungsbereich zu qualifizieren,

was eine Fahrbahnbreite von 4,50 bis 5 m verlangt. Da selbst bei

Einhaltung des freiwilligen Einbahnverkehrs durch Lastwagen gemäss Vereinbarung

vom 23. April 2008 vom regelmässigen Begegnungsfall

Lastwagen/Personenwagen ausgegangen werden muss, wären nach den

Zugangsnormalien sodann ergänzend ein seitliches Bankett von 0,3 m und mindestens

ein einseitiges Trottoir von 2,0 bis 2,5 m Breite erforderlich.

Die bestehende Zufahrt über

eine vermarkte Flurwegbreite von 3,20 m erweist sich heute gemessen an der

tatsächlichen Beanspruchung der L-Strasse in mehrfacher Hinsicht als

ungenügend. Es fehlt eine rechtliche Sicherung für die von der Flurwegparzelle

abweichende Fahrbahn mit einer Breite von bis zu 4,50 m, und die Strasse

weist einen für den Schwerverkehr ungenügenden Unterbau, einen teilweise

beschädigten Teerbelag und fehlende Strassenabschlüsse auf. Im Weiteren sind im

Hinblick auf die Mehrfachnutzung durch Schwer- und Langsamverkehr ohne Zweifel

auch Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit angebracht. Wenn der

Quartierplan nun im fraglichen Abschnitt einen Ausbau auf eine Fahrbahnbreite

von 4,70 m zuzüglich beidseitiger Bankette von 0,3 m vorsieht, bleibt

er immer noch massgeblich unterhalb des Standards der Zugangsnormalien und geht

damit nicht über ein absolut notwendiges Minimum hinaus. Dies ist angesichts

des Zielkonflikts bei der Nacherschliessung zonenwidriger Betriebe ausserhalb

der Bauzonen (E. 6.4.3 vorstehend) nicht zu beanstanden.

7.

Grundstücke können auch nach der zweiten

Grundeigentümerversammlung aus dem Quartierplan entlassen werden, wenn sie

weder selbst auf Erschliessungen, Ausstattungen und Ausrüstungen des

Quartierplans angewiesen sind noch dafür beansprucht werden müssen.

Die beiden Grundstücke der

Beschwerdeführenden gehören raumplanerisch zum Quartier Brunnenbühl, da sie über

die L-Strasse an das übergeordnete Strassennetz angebunden sind. Die

technischen Anforderungen, die an diese Quartierstrasse zu stellen sind, werden durch das von diesen beiden Grundstücken generierte

Verkehrsaufkommen ebenso mitbestimmt wie durch das Verkehrsaufkommen zu den

anderen im Einzugsbereich dieser Strasse liegenden Grundstücke. Da die L-Strasse

sowohl innerhalb wie ausserhalb der Bauzonen ungenügend ausgebaut ist, kommt

eine Entlassung der beiden daran angeschlossenen Grundstücke der

Beschwerdeführenden aus dem Quartierplan­verfahren

nicht infrage. Auch für eine Abparzellierung der L-Strasse

an der Bauzonengrenze und die Entlassung des ausserhalb der Bauzone liegenden

Strassenteils gibt es keine Grundlage, wenn der Ausbaubedarf der L-Strasse

ausserhalb der Bauzonen wie vorstehend dargelegt bejaht wird.

8.

8.1

Die Beschwerdeführenden

wenden sich schliesslich gegen die ihnen auferlegten Kostenbeteiligungen am Quartierplan, eventualiter verlangen sie, die ihnen auferlegten Kostenbeteiligungen am Ausbau der L-Strasse seien

für die Beschwerdeführenden 1 und 2 auf 1,5 % und für die Beschwerdeführerin 3

auf 5 % für die Kosten innerhalb und auf 2,5 bzw. 10 % für die Kosten

ausserhalb der Bauzonen zu reduzieren. Dabei legen sie allerdings nicht dar, inwiefern die für die

beiden Strassenabschnitte separat aufge­stellten

Kostenverleger, wonach die anstossenden Grundstücke im Wesentlichen für die

ersten 30 m Tiefe mit 100 %, für weitere je

30 m mit 50 % und 25 % belastet werden sollen, den Grundsätzen

des Quartierplanrechts widersprechen sollen. Sie erachten jedoch ihre gesamthaften Kostenbeteiligungen, die sie auch unter Berücksichtigung

der Kostenreduktion durch das Baurekursgericht auf Fr. 185'000.- für die Beschwerdeführenden 1

und 2 bzw. Fr. 600'000.-

für die Beschwerdeführerin 3 beziffern, angesichts des

für sie fehlenden Nutzens aus dem Strassenbau als

unverhältnismässig.

8.2

Zu prüfen ist in erster Linie die Verhältnismässigkeit der Kostenbeteiligungen

der Beschwerdeführenden an den Baukosten der L-Strasse in den Abschnitten

Bauzone und Landwirtschaftszone. Soweit in der Kostenübersicht auch der

Geldausgleich errechnet wird und die Verfahrens- und Vollzugskosten verlegt

werden, ergibt sich aus den Rügen der Beschwerdeführenden angesichts der

vorstehend erörterten Rechtmässigkeit der geplanten Anlagen jedenfalls kein

Anhaltspunkt für eine Rechtsverletzung.

8.3

Die ursprünglich geschätzten mutmasslichen

Kostenbeteiligungen der Beschwerde­führenden am

Strassenbau haben sich dank der

neueren Schätzungen der Gesamtbaukosten und der Korrektur durch das

Baurekursgericht erheblich gesenkt:

Für den Ausbau der L-Strasse Abschnitt

Bauzone sah der Technische Bericht Fr. 71'300.- für die Beschwerdeführenden 1 und 2 und Fr. 223'400.- für die Beschwerde­führerin 3 vor,

dies ausgehend von Gesamtkosten zulasten der Grundeigentümer von Fr. 773'500.-. Würden diese Kosten nun wie

neuerdings geschätzt auf Fr. 450'000.- reduziert (= 58 %), so ergäbe dies

Kostenbeteiligungen von ca. Fr. 41'000.-

(Beschwerdeführende 1 und 2) und ca. Fr. 130'000.-

(Beschwerdeführerin 3).

Beim Abschnitt Landwirtschaftszone schätzte

der technische Bericht die Kostenbeteiligungen auf Fr. 101'600.- für die Beschwerdeführenden 1

und 2 und Fr. 318'100.- für die Beschwerdeführerin 3, dies ausgehend von Gesamtkosten

des Strassenbaus von Fr. 614'500.- und einer Kostenbeteiligung der

Gemeinde von Fr. 194'800.-, d. h. Fr. 419'700.- zulasten der Beschwerdeführenden.

Nach der neueren Kostenschätzung soll der Strassenbau nunmehr noch Fr. 500'000.- kosten. Wird

sodann zusätzlich die Kostenbeteiligung der Gemeinde gemäss dem Rekursentscheid

auf 50 % erhöht, so reduzieren sich die durch die Beschwerdeführende

insgesamt zu tragenden Kosten auf Fr. 250'000.- (Fr. 500'000.- ./. Fr. 250'000.-), was mit ca. Fr. 60'000.- die Beschwerdeführenden 1 und 2 sowie mit ca. Fr. 190'000.- die Beschwerdeführerin 3

belasten würde.

Insgesamt haben die Beschwerdeführenden

daher mit Kostenbeteiligungen von rund Fr. 320'000.- (Beschwerdeführerin 3) und Fr. 101'000.- (Beschwerdeführende 1 und 2)

für den Ausbau der L-Strasse zu rechnen.

8.4

Es trifft zu, dass die beiden Grundstücke der

Beschwerdeführenden angesichts der bestehenden betrieblichen Nutzungen und der ausserhalb der Bauzone beschränkten

bzw. schon ausgeschöpften Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten künftig

keinen unmittelbaren geldwerten

Vorteil aus der Erschliessungsverbesserung ziehen können. Immerhin

dürfte ihnen aber auch im jetzigen Betrieb eine Verbesserung der Verkehrssicherheit

und ein stabilerer Strassenaufbau zugutekommen. Sodann ist zu berücksichtigen,

dass die Beschwerdeführenden seit Jahren und Jahrzehnten ihre zonenfremden

Betriebe auf ungenügend erschlossenen Grundstücken weiterführen konnten, ohne dass

sie sich wie andere Betriebe hatten an den für eine genügende Erschliessung

notwendigen Infrastrukturkosten beteiligen müssen. Dieses Privileg bildet nicht

zwangsläufig integrierenden Teil der Bestandesgarantie, die zwar vor

Planänderungen schützt, aber nicht vor baupolizeilich notwendigen neuen

Zusatzanforderungen. Auch eine infolge Planänderung widerrechtlich gewordene

Baute oder Nutzung kann nachträglich und ohne Anlass eines Baugesuchs mit

zusätzlichen Auflagen beschwert werden, wenn polizeiliche Missstände dies

erfordern (§ 358 PBG). Es widerspricht daher nicht dem Äquivalenzprinzip,

wenn sie nun nach dieser langen Zeit als Mitverursachende des notwendigen

Strassenbaus auch an dessen Kosten anteilsmässig beteiligt werden. Dies

entspricht durchaus auch dem im Bundesrecht verankerten Prinzip der vollen

Kostenüberwälzung von notwendigen Infrastrukturkosten an Grundstücken

ausserhalb der Bauzonen (vgl. Art. 43alit. c RPV). Würden die

Beschwerdeführenden trotz des in der Vergangenheit bezogenen Nutzens allein

wegen des geringen künftigen Nutzens von der Kostenbeteiligung entlastet, so

würde dies zwangsläufig zulasten anderer Beteiligter gehen. Dies erscheint

weder innerhalb der Bauzone zulasten der anderen über die L-Strasse

erschlossenen Grundstücke des Quartierplans noch ausserhalb der Bauzone zulasten

der Gemeinde, deren Anteil bereits auf 50 % erhöht wurde, gerechtfertigt.

9.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

Bei diesem Ausgang des Beschwerde­verfahrens werden

die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG). Ihrer finanziell sehr unterschiedlichen

Interessenlage am Beschwerdeausgang ist bei der Aufteilung der Prozesskosten unter

ihnen Rechnung zu tragen.

Eine Parteientschädigung steht den

unterliegenden Beschwerdeführenden nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Hingegen haben sie der Beschwerdegegnerin in ihrer Funktion als Sachwalterin

der übrigen Quartierplangenossen eine angemessene Parteientschädigung zu

bezahlen (vgl. VGr, 27. März 2013, VB.2010.00420, E. 5.2). Auch hier rechtfertigt es sich, die auf die

einzelnen Beschwerdeführenden fallenden Anteile unterschiedlich zu bemessen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

Erwägungen

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 15'220.--; Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 zu je einem Achtel

und der Beschwerdeführerin 3 zu drei Vierteln auferlegt, je unter

solidarischer Haftung für die ganzen Kosten.

4.

Die

Beschwerdeführenden 1 und 2 werden verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine

Parteientschädigung von je Fr. 500.-, die Beschwerdeführerin 3 eine

solche von Fr. 3'000.- zu bezahlen, je unter solidarischer Haftung für den

ganzen Betrag und zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …

Abweichende Meinung einer Minderheit der

Kammer:

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess [GOG] vom 10. Mai 2010)

Eine Minderheit der Kammer hätte

die Beschwerde aus folgenden Gründen teilweise gutgeheissen und die Angelegenheit

zur Prüfung der Voraussetzungen nach Art. 24 RPG und zur Durchführung der

dafür notwendigen Verfahrensschritte an die Erstinstanzen zurückgewiesen:

Da der streitgegenständliche

Abschnitt der L-Strasse ausserhalb der Bauzonen liegt und nicht einer

zonenkonformen Nutzung dient, ist dafür entweder eine Bewilligung im Sinn von

Art. 24 RPG oder eine Änderung der Nutzungsplanung vorausgesetzt. Zu­lässig

sind unter den im Urteil genannten Voraussetzungen auch projektbezogene

Spezialnutzungszonen. Es muss sich indes um eine Nutzungsplanung im Sinn des

Raumplanungsgesetzes handeln. Für diese gilt u. a.

das Erfordernis der Mitwirkung der Bevölkerung nach Art. 4 Abs. 2

RPG. Darauf kann nur bei untergeordneten Änderungen ohne öffentliches Interesse

verzichtet werden (Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 4 N. 25). Der Quartierplan nach

kantonalem Recht erfüllt diese Anforderung nicht, wie das Urteil zutreffend

festhält (E. 6.4.2).

Nach Ansicht der Minderheit der

Kammer kann von den genannten formellen bundesrechtlichen Voraussetzungen nicht

mit dem Argument abgewichen werden, die Anwendung von Art. 24 RPG auf

Quartierstrassen ausserhalb der Bauzone sei für die Verwirklichung der Ziele

und Grundsätze der Raumplanung nicht zwingend notwendig (vgl. Urteil E. 6.4.2).

Die Erstellung von Erschliessungsanlagen für Bauten im Baugebiet hat grundsätzlich

in der Bauzone zu erfolgen (vgl. Urteil E. 6.4.3). Die Zulassung eines

Quartierplans als genügende Grundlage für die Erstellung von Strassen

ausserhalb des Baugebiets führt zu einer Aufweichung der Bauzonengrenze, was

dem Grundsatz der Trennung des Siedlungsgebiets vom Nichtsiedlungsgebiet

zuwider läuft. Wenn – wie im vorliegenden Fall – der Ausbau der Strasse der

Erschliessung nicht zonenkonformer, bestandesgeschützter Betriebe ausserhalb

der Bauzone dient, ist die Zulässigkeit des Strassenbauvorhabens unter den Voraussetzungen

von Art. 24 RPG zu prüfen, sofern es nicht gestützt auf ein Strassenprojekt

realisiert wird, das den Anforderungen an eine Nutzungsplanung im Sinn des

Raumplanungsgesetzes entspricht. Da darin die Erfüllung einer Bundesaufgabe

liegt (BGE 139 II 271 E. 9.2), hat die Erteilung einer Bewilligung nach

Art. 24 RPG verfahrensrechtlich zur Folge, dass Gemeinden oder Organisationen

nach Art. 12 NHG die Rechtsmittellegitimation zukommt.

Für

richtiges Protokoll,

die Gerichtsschreiberin: