VB.2015.00329

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00329

11. November 2015Deutsch12 min

(URT.2015.17599)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Mit

Datum vom 16. Oktober 2001 wurde zwischen dem Amt für Landschaft und Natur

(ALN) und der Flughafen Zürich AG (FZAG) eine schriftliche Vereinbarung

betreffend Jagdausübung im Flughafenareal aus Gründen der Flugsicherheit

abgeschlossen. Darin wurde unter anderem festgelegt, dass das Einfangen oder

Abschiessen geschützter Tiere und Vögel erst nach Zustimmung durch das ALN

erfolgen dürfe.

B. Gestützt

auf diese Vereinbarung ermächtigte das ALN die FZAG mit Verfügung vom

27. August 2012 auf Zusehen hin, längstens jedoch bis zum 31. März

2017, zum Abschuss einzelner Mäusebussarde auf dem eingezäunten Gelände des

Flughafens Zürich. Mit Verfügung vom 27. März 2013 hob das ALN die

Verfügung vom 27. August 2012 mit sofortiger Wirkung auf, weil sich trotz

enormen Abgangszahlen die Situation auf dem Flughafenareal nicht verbessert

habe. Die Abschüsse hätten – ausser zu Reklamationen von verschiedenen Seiten –

zu keinem messbaren Erfolg geführt.

C. Gegen

die Aufhebungsverfügung vom 27. März 2013 erhob die FZAG Rekurs an die

Baudirektion des Kantons Zürich. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) und

der Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz sowie der ZVS/BirdLife Zürich

wurden auf Antrag als Mitbeteiligte ins Verfahren miteinbezogen. Mit Verfügung

vom 5. Mai 2014 wies die Baudirektion den Rekurs der FZAG ab.

D. Hiergegen

reichte die FZAG Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Das Verwaltungsgericht

hiess mit Urteil vom 21. Januar 2015 die Beschwerde teilweise gut, hob die

Verfügung der Baudirektion auf und wies die Sache zur Wahrung des rechtlichen

Gehörs und zur Neubeurteilung an die Baudirektion zurück (VB.2014.00351).

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 4. Mai 2015 hob die Baudirektion die

Verfügung des ALN vom 27. März 2013 auf und wies die Sache zur

Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an das ALN zurück

(Dispositiv-Ziff. I).

III.

Hiergegen legten der Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife

Schweiz und der ZVS/Birdlife Zürich am 27. Mai 2015 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht ein und beantragten Folgendes:

"1. Dispositiv

Ziff. I des Rekursentscheids vom 4. Mai 2015 der Vorinstanz sei aufzuheben.

2.

Die

streitgegenständliche Verfügung des ALN vom 27. März 2013 (Widerruf der

Verfügung vom 27. August 2012) sei vollumfänglich zu bestätigen und die dagegen

erhobenen Rechtsmittel der Beschwerdegegnerin seien definitiv abzuweisen.

Eventualantrag

zu Antrag 2:

2a. Eventuell

sei der Rekursentscheid vom 4. Mai 2015 der Vorinstanz mit der Anweisung an die

Beschwerdegegnerin zu ergänzen, dass während der Dauer des weiteren Verfahrens vor

dem ALN (Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen) Abschüsse von geschützten

Vögeln, insbesondere Mäusebussarden, nicht gestattet sind.

3.

Unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."

Die Baudirektion verzichtete am 8. Juni 2015 auf

Vernehmlassung. Die FZAG beantragte am 26. Juni 2015, unter Entschädigungsfolge

sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Das

BAZL verzichtete am 1. Juli 2015 auf Stellungnahme. Das ALN äusserte sich

nicht.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. In Angelegenheiten unter

anderem des Jagdwesens steht die verwaltungsgerichtliche Beschwerde gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion offen (§§ 41–44 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und 3 Satz 1, 19a sowie

19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).

2.

2.1

Gemäss

Art. 12 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) steht gesamtschweizerisch tätigen

Organisationen, die sich seit mindestens zehn Jahren statutarisch festgelegt

dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen

widmen und rein ideelle Zwecke verfolgen, ein Beschwerderecht zu (sogenannte

Verbandsbeschwerde). Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde legitimierten

Organisationen (Art. 12 Abs. 3 NHG). Der Beschwerdeführer 1 ist in der

bundesrätlichen Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im

Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes

beschwerdeberechtigten Organisationen (SR 814.076) aufgeführt (Nr. 4 des

Anhangs zu dieser Verordnung; BGr, 17. April 2015,2C_1176/2013, E. 1.3).

Gemäss Art. 12 Abs. 5 NHG können die Organisationen zudem ihre rechtlich

selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren

örtliches Tätigkeitsgebiet zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur

Erhebung von Beschwerden ermächtigen.

2.2

Die

Beschwerdeführenden wurden in die bisherigen Rechtsmittelverfahren als Mitbeteiligte

einbezogen. Der angefochtene vorinstanzliche Entscheid regelt zwar einzig eine

Verfahrensfrage, die Streitsache bezieht sich indes nach wie vor auf den

Vogelschutz. Die Beschwerdeführenden sind entsprechend gestützt auf Art. 12

Abs. 1 lit. b und Abs. 5 NHG zur Beschwerde legitimiert (vgl. auch BGr,

17.

April 2015,2C_1176/2013, E.1.3).

3.

3.1

Angefochten

ist ein Rückweisungsentscheid. Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit

§ 19a Abs. 1 VRG sind Entscheide anfechtbar, die das Verfahren

abschliessen. Ein Rückweisungsentscheid gilt demgegenüber grundsätzlich als

Zwischenentscheid. Gemäss § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die

Anfechtung unter anderem von Zwischenentscheiden sinngemäss nach Art. 93

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, 173.110; BGE 133

V 477 E. 4.2, 137 V 57 E. 1.1;

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 19a N. 64; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 45). Gemäss

Art. 93 Abs. 1 BGG ist eine Beschwerde zulässig, wenn der Zwischenentscheid einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn

die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Dient eine Rückweisung nur noch

der (rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten und verbleibt

der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum,

so handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 138 I 143 E. 1.2,

135.

V 141 E. 1.1, 134 II 124 E. 1.3; VGr, 28. Mai 2015,

VB.2014.00700, E. 2.2, und 2. Februar 2011, SB.2010.00137,

E. 1.2; Griffel, § 28 N. 45).

Die Vorinstanz wies die Sache an den Beschwerdegegner zurück,

weil sich dieser aufgrund seiner Sachkunde besser eigne, die vom

Verwaltungsgericht geforderten umfangreichen Sachverhaltsabklärungen

durchzuführen. Es handelt sich somit um einen Zwischenentscheid, welcher unter

den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden kann.

3.2

Zu prüfen

ist, ob durch die Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil entsteht.

3.2.1

Mit Verfügung vom 27. August 2012 ermächtigte das ALN die

Beschwerdegegnerin auf Zusehen hin, längstens jedoch bis zum 31. März 2017, zum

Abschuss einzelner Mäusebussarde auf dem eingezäunten Gelände des Flughafens

Zürich. Mit Verfügung vom 27. März 2013 hob das ALN die Verfügung vom 27.

August 2012 mit sofortiger Wirkung wieder auf. Die Verfügung vom 27. März 2013

wurde von der Beschwerdegegnerin angefochten.

3.2.2

Gemäss § 25 Abs. 1 VRG kommt dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines

Rekurses – ausser in hier nicht relevanten Ausnahmefällen – aufschiebende

Wirkung zu. Die aufschiebende Wirkung hat zur Folge, dass die verfügte

Rechtsfolge nicht mit der Eröffnung der Anordnung eintritt, sondern vorderhand

aufgeschoben wird. Der rechtliche und tatsächliche Zustand, wie er vor Erlass

der Anordnung galt, bleibt damit bestehen (zum Ganzen Regina Kiener, Kommentar

VRG, § 25 N. 1 f.).

3.2.3

Im Rekursverfahren beantragten die Beschwerdeführenden, die aufschiebende

Wirkung solle entzogen werden. Mit dem Endentscheid der Baudirektion vom 5. Mai

2014.

wurde dieses Gesuch "hinfällig". Ein vergleichbares Gesuch um

Entzug der aufschiebenden Wirkung wurde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

nicht gestellt. Das Verwaltungsgericht war nicht gehalten, einen Entzug von

Amtes wegen anzuordnen (vgl. dazu Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, ZSR 1997 II 253 ff., 366 f.).

Das bedeutet, dass die Verfügung des ALN vom 27. März 2013, mit welcher die

Verfügung vom 27. August 2012 aufgehoben wurde, bis anhin keine Wirkungen

entfaltet hat. Die im Flughafenareal mit der Wildhut betrauten Personen sind somit

nach wie vor gestützt auf die Verfügung vom 27. August 2012 zum Abschuss

einzelner Mäusebussarde befugt, wenn dies aus Gründen der Flugsicherheit

erforderlich ist. Mit der Aufhebung der Verfügung des ALN vom 27. März

2013.

durch die Vorinstanz und der Rückweisung zu neuem Entscheid ändert sich

Dispositiv

daran nichts. Die Vorinstanz hat nicht materiell über den Fall entschieden,

sondern einen prozessualen Zwischenentscheid gefällt. Der Ausgang des

Verfahrens ist offen. Es ist daher nicht ersichtlich, dass durch die

Rückweisung ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entsteht, zumal die

Beschwerdeführenden nicht geltend machen, die Rückweisung führe zu einer

ungerechtfertigten Verfahrensverzögerung (vgl. Bertschi, § 19a N. 48 S.

524).

3.2.4

Die Beschwerdeführenden beantragen eventualiter, der Rekursentscheid sei

mit der Anweisung an den Beschwerdegegner zu ergänzen, dass während des weiteren

Verfahrens Abschüsse von geschützten Vögeln, insbesondere Mäusebussarden, nicht

gestattet seien.

Bei der Anordnung, während des

Verfahrens seien keine Abschüsse gestattet, handelt es sich um eine

vorsorgliche Massnahme. Der Zweck vorsorglicher Massnahmen liegt darin, den

tatsächlichen oder rechtlichen Zustand während des Verfahrens einstweilen zu

regeln. Sie gewähren also vorläufigen Rechtsschutz, bis das Rechtsverhältnis

definitiv geregelt ist (Kiener, § 6 N. 2). Zuständig für den Erlass

vorsorglicher Massnahmen ist grundsätzlich die in der Hauptsache funktionell

und sachlich zuständige Behörde (Kiener, § 6 N. 23). Bei der Rückweisung an

eine Vorinstanz fallen die Massnahmen mit dem instanzabschliessenden

(Rückweisungs-)Entscheid grundsätzlich dahin, es sei denn, die obere Instanz

ordne ausdrücklich etwas anderes an (Kiener, § 6 N. 29). Vorliegend ist

die Sache an das ALN zurückgewiesen worden. Die Zuständigkeit für den Erlass

vorsorglicher Massnahmen ist damit auf das ALN übergegangen. Es bleibt den Beschwerdeführenden

unbenommen, solche beim ALN zu beantragen. Ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil entsteht dadurch, dass die Vorinstanz selber keine vorsorglichen

Massnahmen getroffen hat, daher nicht.

3.3 Es bleibt

zu prüfen, ob auf die Beschwerde aufgrund von Art. 93 Abs. 1

lit. b BGG einzutreten ist.

3.3.1

Diese Bestimmung setzt kumulativ voraus, dass das Gericht, wenn es

die Beschwerde gutheisst, selber einen Endentscheid fällen und das Verfahren

unter Vermeidung eines bedeutenden Aufwands an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren erledigen kann (BGE 134 III 426, E. 1.3.2,

133 III 629 E. 2.4.1; VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387,

E. 1.2.1, und 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.4).

3.3.2

Die Beschwerdeführenden verweisen auf einen Bundesgerichtsentscheid vom

17. April 2015 (2C_1176/2013) und machen geltend, die Verfügung vom 27.

August 2012, womit das ALN der Beschwerdegegnerin eine Einzelabschussgenehmigung

erteilt habe, hätte ihnen eröffnet werden müssen. Weil dies unterlassen worden

sei, müsse die Aufhebungsverfügung vom 27. März 2013 vollumfänglich bestätigt

und müssten die dagegen erhobenen Rechtsmittel abgewiesen werden. Es könne

daher sofort ein Entscheid herbeigeführt und damit ein bedeutender Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden.

Streitgegenstand im

vorliegenden Verfahren ist nicht die Rechtmässigkeit der Verfügung des ALN vom

27. August 2012, sondern derjenigen vom 27. März 2013. Ob die Verfügung vom

27. August 2012 aufgrund fehlender Eröffnung allenfalls anfechtbar ist,

hat das Verwaltungsgericht nicht in diesem Verfahren zu beurteilen. Dass die

Verfügung vom 27. August 2012 an Mängeln leidet, die zu ihrer Nichtigkeit

führen, machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich.

Mangelhafte Verfügungen sind nur dann nichtig, wenn sie an einem schweren

Mangel leiden, der offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist, und

zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft

gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen in erster Linie funktionelle und

sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler

in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1, 117 Ia 202 E. 8a; VGr, 11. Juni

2003, PB.2003.00011, E. 3c, und 21. November 2012, VB.2012.00705,

E. 3.3; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,

Bd. I, Bern 2012, Rz. 2554 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Die mangelhafte

Eröffnung einer Verfügung führt demgegenüber regelmässig dazu, dass die

Rechtsmittelfrist erst im Zeitpunkt zu laufen beginnt, in welchem die

betroffene Person von der Verfügung Kenntnis nehmen konnte (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1641 mit

Hinweisen).

Über die Rechtmässigkeit der

Verfügung vom 27. März 2013 konnte und kann das Verwaltungsgericht auch jetzt

nicht materiell entscheiden. Aus diesem Grund wies es die Sache mit Urteil vom

21. Januar 2015 zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Vornahme einer

Interessenabwägung an die Vorinstanz zurück. Die Voraussetzungen für die

Herbeiführung eines sofortigen Endentscheids sind damit nicht erfüllt.

3.4 Andere

Gründe, welche ausnahmsweise dennoch ein Eintreten auf die Beschwerde gegen den

Zwischenentscheid erforderlich machen würden, sind nicht erkennbar (vgl. dazu

VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.5).

3.5 Auf die

Beschwerde ist nach dem Gesagten nicht einzutreten.

4.1 Da auf die

Beschwerde nicht einzutreten ist, sind die Kosten den Beschwerdeführenden als

Unterliegenden je zur Hälfte aufzuerlegen, wobei sie

solidarisch füreinander haften; ihnen steht keine Parteientschädigung zu

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie

§ 14 und § 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14

N. 6, 9 und 11.

4.2 Im

Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle

zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet

werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter

Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder

den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a

VRG) oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich

unbegründet waren (lit. b). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt,

weshalb keine Entschädigung zuzusprechen ist.

Der vorliegende Nichteintretensentscheid ist ein

Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG (BGr, 13. November

2011,2C_475/2011, E. 2.1 mit Hinweisen; Bertschi, § 19a N. 33). Er

ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellkosten,

Fr. 2'200.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden

unter soldarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…