Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00331

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2015.00331

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. Oktober 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Amt für Jugend und

Berufsberatung des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Staatsbeiträge, Stellenplan für das Angebot C,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der

Regierungsrat beschloss am 11. April 2012, das Angebot "C" von A

rückwirkend ab 1. Januar 2009 im Umfang von zehn Plätzen für volljährige

Mütter und zehn bis zwölf Plätzen für Kinder vorerst bis am 31. Dezember

2013 als staatsbeitragsberechtigt anzuerkennen.

B. Mit

Verfügung vom 29. Januar 2013 erliess das Amt für Jugend und

Berufsberatung (AJB) für das Angebot C einen Stellenplan, der 3,725

beitragsberechtigte und 9,625 nicht beitragsberechtigte Stellen vorsah.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 28. Februar 2013 beantragte A, die

Verfügung vom 29. Januar 2013 sei aufzuheben; es sei ein Stellenplan mit

insgesamt 13,35 Stellen festzulegen, wovon mindestens 8,225 Stellen als

beitragsberechtigt anzuerkennen seien; eventualiter sei die Angelegenheit an das

AJB zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom

21.

April 2015 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A in

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'151.-.

III.

A liess am 26. Mai 2015 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und im Wesentlichen beantragen, unter

Entschädigungsfolge seien der Rekurs­entscheid und die

Verfügung vom 29. Januar 2013 aufzuheben; es sei

ein Stellenplan mit insgesamt 13,35 Stellen zu

bewilligen, wovon "mindestens 8,225 Stellen oder nach Ansicht des Gerichtes auch mehr" als

beitragsberechtigt anzuerkennen seien; eventualiter

sei die Angelegenheit an das AJB zurückzuweisen; sodann sei festzustellen, dass

die Bildungsdirektion das Rekursverfahren verzögert habe. Die Bildungsdirektion

mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2015 und das AJB mit Beschwerdeantwort vom

17. August 2015 schlossen

je auf Abweisung der Beschwerde. A liess hierzu am

3. September 2015 Stellung nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines

Amts etwa im Zusammenhang mit Staatsbeiträgen für Jugendheime nach § 41 in Verbindung

mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b

Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer verlangt mit der Beschwerde

unter anderem die Feststellung, im Rekursverfahren sei das

Rechtsverzögerungsverbot verletzt worden. Gemäss mittlerweile gefestigter

Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechts­verzögerungsverbots

auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln; das

Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen

Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 E. 1.3; BGr,

14. September 2009,1C_211/2009, E. 2.5; VGr, 5. April 2006,

VB.2005.00579, E. 3.1 – 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5 –

26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.).

2.2

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und

Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist

(Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,

SR 101]; § 4a VRG). Die Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach

den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des

Falles, der Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten

der Parteien und der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGE 130

I 312 E. 5.2, 119 Ib 311 E. 5b; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579,

E. 3.2). Eine Verletzung kann insbesondere darin liegen, dass die

Rechtsmittelinstanz während längerer Zeit überhaupt keine Verfahrenshandlungen

vornimmt (BGr, 18. Oktober 2004,1A.169/2004, E. 2.2). Eine unzureichende

personelle Ausstattung einer Behörde oder auch ein vorübergehender Anstieg der

Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung nicht zu rechtfertigen

(BGE 107 Ib 160 E. 3c). Im Zusammenhang mit

verwaltungsinternen Rekursverfahren ist schliesslich zu beachten, dass diese

grundsätzlich innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu

entscheiden sind (§ 27c Abs. 1 Satz 1 VRG).

2.3

Zum zeitlichen Ablauf des Rekursverfahrens ergibt

sich Folgendes: Der Beschwerdeführer rekurrierte am 28. Februar

2013; am 4. April 2013 reichte das AJB seine

Vernehmlassung ein, wozu der Beschwerdeführer am 2. Mai 2013 Stellung

nahm. Anschliessend sind keine Verfahrenshandlungen der Vorinstanz mehr

erkennbar, bis der Beschwerdeführer am 4. März 2014 nachfragte, wann mit

einem Rekursentscheid zu rechnen sei, und er

beschieden wurde, präzise Angaben zum Verfahrensabschluss seien

"[a]ufgrund der sehr hohen Arbeitslast, der grossen Zahl zwingend

prioritärer Geschäfte wie Prüfungs- und Promotions­angelegenheiten

und personellen Laufbahnentscheiden" zurzeit leider nicht möglich. Am

27. August 2014 bat der Beschwerdeführer erneut um zügige Behandlung des

Rekurses und ergänzte die eigene Sachverhaltsdarstellung mit Umständen,

die nach Erhebung des Rekurses eingetreten waren. Am

16. September 2014 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, sie

habe die Stellungnahme vom 27. August 2014 dem AJB zur Kenntnisnahme zugestellt und rechne mit einem Rekursentscheid

bis Ende November 2014. Weil in der Folge kein Rekursentscheid erging, wandte sich

der Beschwerdeführer am 27. Februar 2015 erneut an die Vorinstanz und

erklärte sinngemäss, Rechtsverzögerungsbeschwerde zu erheben, sollte nicht

demnächst über den Rekurs entschieden werden. Der Rekursentscheid erging

schliesslich weitere zwei Monate später.

Demnach brauchte die Vorinstanz nach (erstem)

Abschluss des Schriftenwechsels fast

zwei Jahre, um einen Rekursentscheid zu fällen. Obwohl der Beschwerdeführer

sich mehrmals beschwerte, auf die Wichtigkeit des Verfahrens hinwies und um

einen schnellen Entscheid bat, blieb die Vorinstanz untätig. Das Verfahren hat

indirekt einen erheblichen Einfluss auf die Höhe des dem Beschwerdeführer

zustehenden Staatsbeitrags und hat damit namentlich erhebliche Auswirkungen auf

die Höhe des den zuweisenden Gemeinwesen verrechneten Kostenanteils. Solange

die hier strittigen Fragen ungeklärt sind, ist die gesamte Rechnungsstellung des Beschwerdeführers sowie die

Budgetierung mit erheblichen Rechtsunsicherheiten

behaftet. Das Verfahren ist damit für den

Beschwerdeführer, aber auch für die einweisenden Stellen, von

grosser Wichtigkeit. Es ist sodann nicht erkennbar, dass die Vorinstanz eigene

Sachverhaltsabklärungen getätigt oder das Verfahren anderweitig einen grossen

Aufwand verursacht hätte. Schliesslich vermag die Begründung der Vorinstanz,

sie habe anderen dringenden Fällen den Vorzug geben

müssen, eine Untätigkeit während fast zweier Jahre

nicht zu rechtfertigen. Es ist demnach festzustellen, dass die Vorinstanz das

Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 4a VRG

verletzt hat. Diese Feststellung ist ins Dispositiv aufzunehmen.

3.

3.1

Der Beschwerdeführer rügt sodann, AJB und Vorinstanz hätten ihre Begründungspflicht verletzt, indem Ersteres keine Gründe für die Aufteilung auf beitragsberechtigte und nicht

beitragsberechtigte Stellen angegeben und Letztere sich mit der entsprechenden

Rüge im Rekursverfahren nicht rechtsgenügend auseinandergesetzt habe.

3.2

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach

Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter anderem ein

Anspruch des von einem Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen, dass die

Behörde seine Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,

ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann sich auf die

wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn

sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und

ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. zum

Ganzen BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1,

126 I 97 E. 2b; ausführlich zur Begründungspflicht Michele

Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im

Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit

zahlreichen Hinweisen).

3.3

Der Ausgangsverfügung lässt sich kein einziger

Hinweis entnehmen, von welchen Überlegungen sich das AJB bei der Aufteilung zwischen beitrags­berechtigten

und nicht beitragsberechtigten Stellen leiten liess. Damit hat das AJB offenkundig seine Begründungspflicht verletzt. Eine Rückweisung

der Angelegenheit aus diesem Grund rechtfertigt sich

indes nicht, weil das AJB im Rekursverfahren seine

Gründe ausführlich darlegte und der Beschwerdeführer hierzu Stellung nehmen

konnte. Die Vorinstanz hätte den dadurch entstandenen zusätzlichen Aufwand

indes bei der Verlegung der Verfahrenskosten berücksichtigen müssen.

Sodann hat auch die Vorinstanz ihre

Begründungspflicht verletzt, indem sie sich mit der Rüge des Beschwerdeführers

überhaupt nicht auseinandersetzte, sondern einzig lapidar und aktenwidrig

feststellte, der Beschwerdegegner habe "in der Stellenplanverfügung vom

29. Januar 2013 begründet, worauf er die Aufteilung in beitragsberechtigte

und nicht beitragsberechtigte Stellen stütze".

4.

4.1 Gemäss

§ 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Jugendheime und die

Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG,

LS 852.2]) leistet der Staat anerkannten privaten Trägern für ihre

Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der

beitragsberechtigten Ausgaben. Beitragsberechtigt sind nach § 8

Abs. 1 JugendheimeG Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder

Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (lit. a),

für die Besoldung der Leitenden der Jugendheime und ihrer Mitarbeitenden in

Erziehung und Berufsbildung sowie die Arbeitgeberleistungen an Einrichtungen

der Alters-, Invaliditäts- und Hinterlassenenfürsorge (lit. b) und die

Aus- und Weiterbildung von Leitenden und Erziehenden (lit. c). Über die

allgemeine Beitragsberechtigung der einzelnen Jugendheime entscheidet nach

§ 10 Abs. 1 der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober

1962 (Jugendheimeverordnung [JugendheimeV, LS 852.21]) der Regierungsrat.

Im Sinn dieser Bestimmung hat der Regierungsrat mit Beschluss vom 11. April

2012 das Angebot C des Beschwerdeführers ohne Einschränkungen als

beitragsberechtigt anerkannt.

4.2 Nach

§ 10a Abs. 1 der Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der

ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar 2012 (V BAB, LS 852.23)

bewilligt das AJB den Betrieb von Kinder- und Jugendheimen, wenn diese die

Voraussetzungen gemäss Art. 15 der (eidgenössischen)

Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338)

erfüllen; mit dem Bewilligungsgesuch ist ein Konzept einzureichen, welches folgende

Angaben enthält: Zweck, rechtliche Form und finanzielle Grundlagen des Heims; Anzahl,

Alter und Art der aufzunehmenden Minderjährigen, gegebenenfalls Unterrichtsprogramm

oder therapeutisches Angebot; Personalien und Ausbildung der Leitenden, Anzahl

und Ausbildung der Mitarbeitenden; Anordnung und Einrichtung der Wohn-,

Unterrichts- und Freizeiträume; die sozialpädagogischen Grundsätze und das

Qualitätsmanagement (§ 10a Abs. 2 V BAB in Verbindung mit

Art. 14 Abs. 1 PAVO). Gestützt auf das bewilligte Konzept legt das

AJB die Zahl der beitragsberechtigten und weiteren Stellen und deren anrechenbare

Lohnklassen gemäss kantonalem Personalrecht fest (§ 15 Abs. 1 JugendheimeV).

4.3 Das AJB

bzw. zuvor die Bildungsdirektion haben das Konzept des Beschwerdeführers am

25. Mai 2012 bzw. 30. Mai 2008 bewilligt. Dieses Konzept sieht im

Wesentlichen vor, dass in acht Wohneinheiten Mütter mit Säuglingen bzw. Kindern

bis drei Jahren beherbergt werden, wobei die Unterbringung auch der Mutter dazu

dient, deren Alltags- und Erziehungskompetenzen abzuklären und nach Möglichkeit

zu verbessern. Übergeordnetes Ziel des Angebots ist die Sicherung des

Kindeswohls und die altersentsprechende Förderung der Kinder sowie die Vorbereitung

der Mütter auf ein möglichst selbständiges Leben. Die Unterbringung dient

demnach – neben der Betreuung der Kinder – einerseits der Abklärung, ob die

Mutter das Kindeswohl überhaupt genügend wahren kann, und anderseits der

Verbesserung der Fähigkeiten der Mutter, um damit nach Möglichkeit zu verhindern,

dass die Kinder extern platziert werden müssen. Der Regierungsrat führt in

seinem Beschluss vom 11. April 2012 betreffend Beitragsberechtigung des

Beschwerdeführers aus, dessen Angebot entspreche einem öffentlichen Interesse;

es bestehe damit die Chance, dass die Fremdplatzierung von Kindern nur

vorübergehend sei, weil die Erziehungskompetenz der Mutter so gestärkt werde,

dass sie das Kind mittelfristig selbständig ausserhalb des Heims betreuen und

erziehen könne. Damit könnten die Kosten für langfristige, teure

Heimaufenthalte, die in der Regel vom Kanton und der Gemeinde finanziert

würden, verringert werden.

4.4 Das AJB

und die Vorinstanz haben den Stellenplan des Beschwerdeführers im Wesentlichen

danach unterteilt, ob die betreffenden Personen für Arbeiten direkt mit dem

Kind oder für solche mit der Mutter vorgesehen sind. Erstere Stellen wurden als

beitragsberechtigt anerkannt, letztere nicht. Begründet wird dies im

Wesentlichen damit, dass § 14 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b

JugendheimeV Kostenanteile nur für den Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen

sowie – in Ausnahmefällen – von jungen Erwachsenen bis zum vollendeten

22. Altersjahr in Jugendheimen vorsähen. Diese Regelung sei abschliessend,

weshalb es an einer gesetzlichen Grundlage fehle, um dem Beschwerdeführer auch

für den Aufenthalt der Mütter Kostenanteile zu leisten.

4.5

Jugendheime im Sinn des Gesetzes sind Heime, die

dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis

zum vollendeten 22. Altersjahr zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen

(§ 1 Abs. 1 JugendheimeG). Ob ein Jugendheim vorliegt,

entscheidet sich demnach in erster Linie danach, ob es dazu bestimmt ist,

Kinder und Jugendliche zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen. Das trifft für das

Angebot C des Beschwerdeführers unbestrittenermassen

zu: Diese dienen primär der

Aufnahme von Säuglingen und Kleinkindern, die jedoch von

ihren Müttern begleitet werden. Entscheidend ist dabei, dass die Mütter

ihrerseits auch ausserhalb des Heims leben könnten, die Kinder hingegen zwingend auf Betreuung durch Fachpersonen angewiesen sind. In diesem Sinn

wurde das Konzept des Beschwerdeführers vom AJB bewilligt und hat der Regierungsrat die grundsätzliche

Beitragsberechtigung anerkannt.

Im Gegensatz zu anderen Jugendheimen werden im Angebot C

des Beschwerdeführers aber nicht nur Kinder, sondern auch deren Mütter betreut.

Es ist deshalb zu prüfen, ob der Betreuungsaufwand für die Mutter in der vorliegenden

Konstellation ebenfalls beitragsberechtigt im Sinn des Jugendheimegesetzes ist.

4.6 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der

Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene

Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller

Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter

Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck

einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang

an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung

zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu

(vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249

E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,

Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

Nach dem Wortlaut von § 8 Abs. 1 lit. b

JugendheimeG leistet der Staat nur Kostenanteile für die Besoldung der

Leitungspersonen sowie Mitarbeitender in Erziehung und Berufsbildung (der

Kinder). Vorliegend stehen nicht Erziehungsleistungen gegenüber den Kindern im

Streit, sondern vielmehr Leistungen im Zusammenhang mit der Anleitung der

Mütter, damit diese später wiederum ihre Kinder betreuen und erziehen können.

Nach dem engen Wortlaut des Gesetzes könnten dafür keine Beiträge geleistet

werden. Diese Auslegung greift indes zu kurz. Der Gesetzgeber dürfte sich bei

der Regelung des Anwendungsbereichs vom klassischen Jugendheim haben leiten

lassen, das heisst einer Institution, in der sich ausschliesslich Kinder und

Jugendliche zur Betreuung und Erziehung aufhalten. Dass Mischformen wie das

Angebot des Beschwerdeführers vom Wortlaut nicht abgedeckt sind, ist deshalb

nicht auf ein qualifiziertes Schweigen (vgl. hierzu René Wiederkehr/Paul Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,

Rz. 1229 ff. mit zahlreichen Hinweisen), sondern darauf

zurückzuführen, dass der Gesetzgeber sich solcher Angebote gar nicht bewusst

war – zumal im Zeitpunkt des Erlasses des Jugendheimgesetzes kaum schon solche

Angebote bestanden haben dürften (vgl. ABl 1961, 601 ff.; Prot. KR

1959–63, S. 1877 ff.). Es ist deshalb zu prüfen, ob nach dem Sinn und

Zweck des Gesetzes auch die Leistungen des Beschwerdeführers im Zusammenhang

mit der Befähigung der Mütter zur Betreuung ihrer Kinder beitragsberechtigt

sind.

Gemäss der Weisung des Regierungsrats sollen (nur) die

Personalkosten der Leitung sowie derjenigen Personen, die erzieherisch tätig

sind, beitragsberechtigt sein (ABl 1961, 601 ff., 613). In den Beratungen

des Kantonsrats wurde an der Formulierung von § 8 Abs. 1 lit. b

JugendheimeG Kritik geübt, weil nicht berücksichtigt werde, dass bei der

Erziehung von Kindern auch die Tätigkeit weiterer Mitarbeitender von grosser

Bedeutung sei. Regierungsrat König antwortete darauf, der Begriff

"Erzieher" solle "weitherzig" ausgelegt werden; hingegen

ersuchte er um Ablehnung des Antrags, die Worte "Erziehung und Betreuung"

in lit. b zu streichen bzw. das Wort "Erziehern" in lit. c durch

"Mitarbeitern" zu ersetzen; er wies darauf hin, dass andernfalls

"Köchinnen für ihre Weiterbildung im Kochen Staatsbeiträge erhielten"

(Prot. KR 1959–63, S. 1877 ff., 1886). Die Regelung von § 8

Abs. 1 lit. b und c JugendheimeG ist demnach so zu verstehen, dass

Erziehungsarbeit in einem weiten Sinn unter die Beitragsberechtigung fällt,

hingegen Aufgaben, die offenkundig keinen direkten Zusammenhang mit der

Erziehung der Kinder haben, nicht darunterfallen. Es sind also die Personalkosten

für diejenigen Leistungen grundsätzlich beitragsberechtigt, die im Ergebnis der

Erziehung der Kinder dienen. Entscheidend kann hier deshalb nicht sein, ob das

Kind oder die Mutter Adressatin der Betreuungsleistungen ist, sondern wem diese

im Ergebnis dienen. Dabei ist folgende Überlegung zu berücksichtigen: Gelingt

es, die Mütter zu befähigen, selber für ihr Kind zu sorgen, kann damit eine

andernfalls unumgängliche Fremdplatzierung verhindert werden. Mithin

substituiert in diesen Fällen die Erziehungsbefähigung der Mütter die

andernfalls notwendige Platzierung in einem Jugendheim oder einer

Pflegefamilie. Das Angebot richtet sich sodann nur an Kinder bis drei Jahre

(und ihre Mütter), also an Kinder, die einer – andernfalls von Erziehenden

eines Jugendheims erbrachten – umfassenden Betreuung bedürfen. Unter diesem

Gesichtspunkt erschiene es widersprüchlich, wenn an die entsprechenden

Leistungen des Beschwerdeführers keine, bei einer direkten Einweisung in ein

Jugendheim hingegen volle Beiträge geleistet würden. In diesem Sinn lassen sich

die entsprechenden Normen des Jugendheimegesetzes und der Jugendheimeverordnung

im vorliegenden Kontext so verstehen, dass diejenigen Leistungen

beitragsberechtigt sind, welche einen Zusammenhang mit der von einem Jugendheim

übernommenen Erziehungsaufgabe gegenüber dem Kind aufweisen. Ein solcher

Zusammenhang ist hier nach dem Gesagten für diejenigen Leistungen gegeben, welche

dazu dienen, die Mütter zur Betreuung ihrer Kinder zu befähigen. Diese

Leistungen sind somit nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung

beitragsberechtigt.

4.7

In diesem Zusammenhang ist sodann zu beachten, dass der Regierungsrat die Beitragsberechtigung des Beschwerdeführers

für dessen Angebot C ausdrücklich anerkannt und das AJB das entsprechende Konzept gutgeheissen hat. Dieses Konzept beruht im Wesentlichen darauf, dass das Angebot C als Zwischenstation dient, um die Mütter auf ihre Betreuungsfähigkeit abzuklären und sie

darin allenfalls zu stärken. Wird die darin vorgesehene Befähigung der

Mütter nicht als beitragsberechtigt anerkannt, fällt das Kernelement des

Konzepts dahin und reduzierte sich das Angebot auf eine Fremdplatzierung der

Kinder, bei der diese durch ihre Mütter begleitet werden. Insofern

steht die Ausgangsverfügung auch im Widerspruch zum

Entscheid des Regierungsrats, der gerade die im Konzept vorgesehenen

Leistungen gegenüber den Müttern als besonders wünschenswert hervorhob und

ausdrücklich auch die Wohnplätze für die Mütter als beitragsberechtigt

anerkannte. Hätte der Regierungsrat die Beitragsberechtigung

auf direkte Leistungen gegenüber den Kindern

beschränken und das Kernelement des Angebots des Beschwerdeführers demnach

gerade nicht für beitragsberechtigt erklären wollen, hätte sich aufgedrängt,

dies ausdrücklich zu deklarieren. Der Regierungsrat ging jedoch im Gegenteil

davon aus, dass ein öffentliches Interesse am Angebot

in seiner Gesamtheit bestehe und dieses unter anderem dazu

dienen könne, spätere Kosten für eine dadurch nicht mehr notwendige

Fremdplatzierung zu sparen. Mithin ging auch der Regierungsrat davon aus, dass

das Angebot des Beschwerdeführers in seiner Gesamtheit einen engen Konnex mit einer Platzierung von Kindern in Jugendheimen aufweist.

In diesem Sinn ist es nicht sachgerecht, zwischen der

Arbeit direkt mit dem Kind und der Arbeit mit dessen Mutter – welche indirekt

wiederum dem Kind dient – eine scharfe Trennlinie zu ziehen. Damit bestünde

eine erhebliche Gefahr, dass die zuweisenden Stellen aus Kostengründen auf das

Angebot des Beschwerdeführers verzichteten und direkt eine Fremdplatzierung

anordneten. Zudem bestünde ein gewisser Anreiz, aus Kostengründen möglichst

viele Leistungen den Müttern und nicht den Kindern anzurechnen und damit die

Höhe des Staatsbeitrags zu beeinflussen. Dies widerspräche einerseits dem Kindeswohl,

nach der überzeugenden Auffassung des Regierungsrats aber auch dem öffentlichen

Interesse an einer über längere Frist gesehen kostengünstigeren Lösung.

Im Übrigen mutet es in diesem Zusammenhang seltsam an,

wenn das AJB erhebliche Leistungen des Beschwerdeführers nicht als

beitragsberechtigt anerkennen will, weil es sich um Erziehungsleistungen

gegenüber den Müttern handle, gleichzeitig aber davon ausgeht, die Mütter seien

in der Lage, ihre Kinder zu erheblichen Teilen selbst zu betreuen, weshalb sich

der Betreuungsaufwand für die Kinder reduziere.

4.8

Demnach sind auch diejenigen Stellen als beitragsberechtigt zu

betrachten, welche der Befähigung der Mutter dienen, ihr Kind selbständig zu

betreuen. Der Stellenplan ist somit

neu so festzusetzen, dass diejenigen Stellen, deren Tätigkeit mit den Müttern

im Sinn der obigen Ausführungen indirekt auch dem Kind

dienen, als beitragsberechtigt anerkannt werden.

Beschwerdeführer und AJB machen hierzu zwar Ausführungen;

diese sind aber nicht hinreichend schlüssig, um im heutigen Zeitpunkt eine

klare Abgrenzung zwischen allein den Müttern und im Sinn des Ausgeführten im

Ergebnis (auch) den Kindern dienenden Leistungen vorzunehmen. Dem

Verwaltungsgericht fehlt es sodann an der notwendigen Fachkompetenz, um ohne

zusätzliche Information eine entsprechende Abgrenzung gestützt auf das Konzept

des Beschwerdeführers vorzunehmen. Schliesslich gilt es in diesem Zusammenhang

auch zu beachten, dass § 15 Abs. 1 JugendheimeV dem AJB einen

gewissen Ermessensspielraum einräumt.

Aus diesen Gründen rechtfertigt sich, die Angelegenheit im

Sinn der Erwägungen an das AJB zurückzuweisen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom

21. April 2015 sowie die Verfügung des AJB vom 29. Januar 2013 sind

aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an das AJB

zurückzuweisen.

Da der Beschwerdeführer im Rekursverfahren nunmehr als

obsiegend anzusehen ist, sind die Verfahrenskosten in Abänderung von

Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Bildungsdirektion vom 21. April

2015 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Schliesslich ist festzustellen, dass die Bildungsdirektion

das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten zu 4/5 dem

Beschwerdegegner und – aufgrund der Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots –

zu 1/5 der Bildungsdirektion aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdegegner ist zu

verpflichten, dem Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Art. 83

lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über Subventionen für

unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention,

um die es hier im Hintergrund geht, geltend gemacht wird, kann demnach die

ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide

Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119

Abs. 1 BGG).

Letztinstanzliche kantonale

Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG

zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477

E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9

Abs. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung

der Bildungsdirektion vom 21. April 2015 sowie die Verfügung des AJB vom

29. Januar 2013 werden aufgehoben und die Angelegenheit wird im Sinn der

Erwägungen an das AJB zurückgewiesen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II werden die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens

dem Beschwerdegegner auferlegt.

Es

wird festgestellt, dass die Bildungsdirektion das Rechtsverzögerungsverbot

verletzt hat.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 10'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner zu 4/5 und der Bildungsdirektion zu

1/5 auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung

von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…