Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00356

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2015.00356

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. Oktober 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Rüti,

Beschwerdegegner,

betreffend Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Anlässlich des 100-Jahr-Jubiläums der Gasversorgung Rüti

beschloss der Gemeinderat Rüti am 16. Dezember 2014, den Anteil des Biogases

bei den Erdgaslieferungen der Gemeindewerke Rüti für das Jahr 2015 um 5 %

zu erhöhen und die damit einhergehenden Kosten zulasten der laufenden Rechnung

der Erdgasversorgung zu bewilligen.

Erwägungen

II.

Am 10. April 2015 erhob A Stimmrechtsrekurs beim

Bezirksrat Hinwil. Er machte sinngemäss geltend, den Stimmberechtigten der

Gemeinde Rüti sei zu Unrecht das Mitspracherecht bezüglich des Entscheids des

Gemeinderats über die Ausrichtung eines "Jubiläumsgeschenks" an die

Gasbezüger in Höhe von "mehrere[n] hunderttausend Franken" vorenthalten

worden, und beantragte im Sinn einer vorsorglichen Massnahme die sofortige Einstellung

der für die Haushalte kostenlosen Biogaslieferungen der Gemeindewerke. Zudem

beanstandete er, die Aktivbürger seien erst im April 2015 über das Vorhaben

informiert worden; vorab habe keine Kommunikation stattgefunden, obwohl den

Erdgaslieferungen der Gemeindewerke Rüti bereits seit dem 1. Januar 2015

5.

% mehr Biogas beigemischt werde.

Unter dem 20. Mai 2015 beschloss der Bezirksrat, auf

den Stimmrechtsrekurs von A nicht einzutreten, den Gemeinderat Rüti jedoch

aufsichtsrechtlich anzuweisen, den Beschluss vom 16. Dezember 2014

unverzüglich nach den Vorschriften gemäss § 68b des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) amtlich zu

publizieren und die Einspeisung des zusätzlichen Biogasanteils unverzüglich und

bis zum Eintritt der Rechtskraft des öffentlich bekanntzumachenden

Gemeinderatsbeschlusses vom 16. Dezember 2014 einzustellen.

III.

Am 9. Juni 2015 reichte A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht ein mit dem Antrag, es sei der Beschluss des Bezirksrats

"zu korrigieren" und sein Stimmrechtsrekurs vom 10. April 2015 materiell

zu behandeln.

Der Bezirksrat

verzichtete am 12. Juni 2015 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Gleichzeitig

wies er darauf hin, dass der Rekursentscheid zufolge eines Kanzleiversehens mit

dem falschen Datum versehen worden sei; korrektes Beschlussdatum sei der

2.

Juni 2015. Der Gemeinderat Rüti verzichtet am 21./22. Juni 2015

ausdrücklich auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes

wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach

§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz

1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG und § 151a

Abs. 1 GG ist es für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen

erstinstanzliche bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.

1.2

Nimmt eine

Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung

nicht als erfüllt betrachtet, so ist die formell unterlegene rekurrierende

Person legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG), sich auf dem Rechtsmittelweg

gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern

zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der

Vorinstanz richtet, auf seinen Rekurs vom 10. April 2015 nicht einzutreten.

Aufsichtsrechtliche Massnahmen eines Bezirksrats können demgegenüber nur dann

mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn sie einer

anfechtbaren Verfügung gleichkommen, indem sie für Gemeinden oder

Privatpersonen eine Betroffenheit im Sinn von § 21 VRG begründen

(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86). Ob dies hier für den

Beschwerdeführer bezüglich der aufsichtsrechtlichen Anweisungen der Vorinstanz

an den Beschwerdegegner zutrifft, ist fraglich. Die Frage kann jedoch offengelassen

werden, geht aus der Beschwerdebegründung und dem zweiten Teil des Beschwerdeantrags

doch klar hervor, dass sich die Beschwerde ausschliesslich gegen den

Nichteintretensentscheid der Vorinstanz richtet.

1.3

Der

Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner sodann mangelhafte Kommunikation

bzw. Information der Öffentlichkeit vor. Sinngemäss

erhebt er damit eine Aufsichtsbeschwerde (besser: Aufsichtsanzeige). Die

Aufsichtsanzeige ist im Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht geregelt. Zuständig

für die Behandlung dieses Rechtsbehelfs ist grundsätzlich die der fraglichen Amtsstelle

hierarchisch übergeordnete Behörde (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 72

ff.). Das Verwaltungsgericht hat auch indirekt keine Aufsicht über den

Beschwerdegegner. Soweit der Beschwerdeführer seine Eingabe vom 13. Mai/9. Juni

2015.

(auch) als Aufsichtsanzeige gegen den Beschwerdegegner

verstanden haben will, ist darauf mangels Zuständigkeit nicht einzutreten. Von

einer Überweisung der Eingabe an eine allenfalls zuständige obere

Aufsichtsinstanz kann ebenfalls abgesehen werden, ist doch die Erhebung einer

Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden, weshalb die Pflicht zu deren

Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG entfällt (Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 5 N. 48).

1.4

Da auch

die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit

der genannten Einschränkung einzutreten.

2.

In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf

den Rekurs des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist.

2.1

Nach § 19

Abs. 1 lit. c VRG können Handlungen staatlicher Organe, welche die politische

Stimmberechtigung oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, mit Rekurs angefochten

werden (Stimmrechtssachen; vgl. ferner § 151a Abs. 1 GG).

Der Beschwerdeführer rügte bei der Vorinstanz der Sache nach,

der Beschwerdegegner habe mit dem Beschluss vom 16. Dezember 2014 seine Finanzkompetenzen

überschritten. Im Voranschlag 2015 sei kein

entsprechender Posten aufgeführt. Aus der Medienmitteilung des

Beschwerdegegners sei zudem nicht ersichtlich, wie viel das dem Beschluss

zugrundeliegende Vorhaben letztlich kosten werde; es sei aber davon auszugehen,

dass das Jubiläumsgeschenk mehrere Hunderttausend Franken kosten werde, was die

Kompetenzen des Beschwerdegegners bei Weitem übersteige. Sinngemäss

machte der Beschwerdeführer somit geltend, der Beschluss über die mit der

Jubiläumsaktion einhergehenden Ausgaben falle in die Kompetenz der

Gemeindeversammlung (vgl. Art. 11 lit. c Ziff. 3

der Gemeindeordnung der Gemeinde Rüti vom 25. September 2005

[Gemeindeordnung]; vgl. auch Art. 17 Ziff. 1 und 2 e contrario Gemeindeordnung), das heisst der Gesamtheit der stimmberechtigten

Einwohner der Gemeinde Rüti (§ 40 GG). Die

Einhaltung der kommunalen Kompetenzordnung gemäss der Gemeindeordnung der

Gemeinde Rüti wird durch den Grundsatz der Gewaltenteilung geschützt; dessen Verletzung

kann grundsätzlich mit einem Rekurs in Stimmrechtssachen im Sinn von § 19

Abs. 1 lit. c VRG gerügt werden (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20

N. 111; Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 4.2.3.4; vgl.

ferner BGr, 17. August 2004,1P.59/2004, E. 1.1). Die Vorinstanz hat den

Rekurs des Beschwerdeführers daher – entgegen dem Hinweis auf § 152 GG

statt § 151a GG in der Rekursbegründung – zu Recht als Stimmrechtsrekurs

entgegengenommen.

2.2

In Stimmrechtssachen gilt eine auf fünf Tage

verkürzte Rekursfrist (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Frist

beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes zu laufen, bei

Fehlen einer solchen Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der

Anordnung; fehlt es auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der

Fristenlauf nach der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung

(§ 22 Abs. 2 VRG).

2.2.1

Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, unterliess es der Beschwerdegegner,

den angefochtenen Entscheid nach der Beschlussfassung amtlich zu publizieren.

Über das beschlossene Geschäft in groben Zügen informiert wurde die

Stimmbevölkerung der Gemeinde Rüti mithin lediglich mittels Publikation eines

Artikels betreffend das Jubiläumsgeschenk für die Erdgaskunden der

Gemeindewerke in der Dorfzeitung "Rütner" vom 10. April 2015;

gleichentags erhob der Beschwerdeführer Rekurs bei der Vorinstanz. Im Rekursverfahren

brachte er jedoch vor, bereits am 23. Dezember 2014 Kenntnis vom Beschluss

des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 erlangt zu haben. Als Mitglied

der Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde

Rüti sei er am fraglichen Datum im Rahmen einer Kommissionssitzung über den

Ausgabenbeschluss des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 bzw. die Ausgabenbewilligung

in Dispositiv-Ziff. 3 dieses Beschlusses in Kenntnis gesetzt worden (vgl. Art. 53 Abs. 2 Gemeindeordnung). Er habe sich

indes mit Blick auf seine Schweigepflicht veranlasst gesehen, mit der Beschreitung

des Rechtswegs bis zur Publikation des Beschlusses vom 16. Dezember 2014

zuzuwarten (vgl. etwa folgende Beschwerdepassage:

"Für mich galt die Schweigepflicht als Behördenvertreter bis zur

tatsächlichen Kommunikation der Gemeinde, worauf ich gleichentags aktiv wurde ohne

weitere Zeit verstreichen zu lassen."). Die Vorinstanz kommt vor diesem

Hintergrund zum Schluss, der Beschwerdeführer könne sich nicht mehr als vier

Monate nach Kenntnisnahme des beanstandeten Gemeinderatsbeschlusses mittels

Stimmrechtsrekurs dagegen wehren, weshalb die Rekursfrist als verpasst zu

gelten habe.

Wie

die nachstehenden Ausführungen zeigen, kann den Erwägungen der Vorinstanz zum

massgeblichen Zeitpunkt des Beginns des Fristenlaufs nicht gefolgt werden.

Gemäss der Kaskadenordnung in § 22 Abs. 2 VRG gilt der Zeitpunkt der

tatsächlichen Kenntnisnahme lediglich bei Fehlen einer rechtsgenügenden

Mitteilung sowie einer amtlichen Veröffentlichung als fristauslösend (Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 22 N. 14 und 20). Wird ein das Anfechtungsobjekt

bildender behördlicher Beschluss nicht offiziell publiziert, sondern die Öffentlichkeit

via Pressemitteilung informiert, kann unter Umständen alternativ auf das Datum

der Veröffentlichung in den Medien abgestellt werden (vgl. Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde,

Zürich 1990, S. 329 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 394). Nur wenn

eine Behörde einen Beschluss fasst und diesen in der Folge überhaupt nicht gehörig

publiziert, es folglich an einem exakt bestimmbaren Zeitpunkt für den Beginn

des Fristenlaufs fehlt, beginnt die Frist dann, wenn die rekurrierende Person

"mit gewisser Zuverlässigkeit davon Kenntnis erhält" (vgl. zum Ganzen

Hiller, S. 342 f. mit Hinweisen).

2.2.2

Vorliegend unterblieb nicht nur die amtliche Veröffentlichung des

Beschlusses des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014; die

Öffentlichkeit wurde auch nicht mittels offizieller Pressemitteilung über die

Beschlussfassung informiert. So vermag der am 10. April 2015 im Rütner

publizierte Text den Anforderungen an eine Medienmitteilung nicht zu genügen. Darin

wird der Anschein erweckt, die Gemeindewerke Rüti hätten von sich aus den

Entschluss gefasst, ihren Gaskunden im Jahr 2015 5 % Biogas zu schenken; dass

der Beschwerdegegner hierüber zuvor einen (Ausgaben-)Beschluss gefasst hat, geht

daraus nicht hervor. Eine offizielle Mitteilung des

Beschwerdegegners liegt damit gerade nicht vor.

Diese Auffassung wird auch von

der Vorinstanz geteilt. Entsprechend weist sie den Beschwerdegegner

im Rahmen des Rekursentscheids aufsichtsrechtlich an, seinen Beschluss vom

16.

Dezember 2014 unverzüglich nach den Vorschriften von § 68b GG amtlich

zu publizieren und die Einspeisung des zusätzlichen Biogasanteils bis zum

Eintritt der Rechtskraft des öffentlich bekanntzumachenden

Gemeinderatsbeschlusses vorsorglich einzustellen. Die Vorinstanz selbst

veranlasste somit die Setzung des fristauslösenden Moments im Sinn von

§ 22 Abs. 2 VRG. Veröffentlicht der an die – unterdessen in Rechtskraft

erwachsene (oben 1.2) – aufsichtsrechtliche Weisung gebundene Beschwerdegegner

seinen Beschluss vom 16. Dezember 2014, fehlte es nicht länger an einem

exakten Zeitpunkt für den Beginn des Fristenlaufs. Der Zeitpunkt der

Veröffentlichung des Beschlusses gälte als fristauslösend. Dies muss auch bezüglich

des Stimmrechtsrekurses des Beschwerdeführers gelten. Die mangelhafte

Publikation des beanstandeten Beschlusses darf ihm nicht zum Nachteil gereichen,

zumal er nach Kenntnisnahme des Beschlusses vom 16. Dezember 2014

nicht einfach untätig blieb und die gesetzlich vorgeschriebene Information der

Bevölkerung hierüber abwartete. Er unternahm vielmehr die – unter Berücksichtigung

des von ihm in gutem Treuen angenommen Schutzbereichs seines Amtsgeheimnisses –

gebotenen Schritte. Seinen unbestritten gebliebenen Angaben zufolge erkundigte

sich der Beschwerdeführer bereits im Januar 2015 mündlich beim zuständigen Mitarbeiter

der Gemeindewerke, wann bezüglich des Beschlusses des Beschwerdegegners vom

16.

Dezember 2014 eine Information der Bevölkerung stattfinde. Am

20.

Februar 2015 wandte er sich zudem an den verantwortlichen Gemeinderat

und ersuchte um Auskunft darüber, weshalb die "Einspeisung von 5 %

Biogas und die damit verbundenen ausserordentlichen Ausgaben geheim

gehalten" würden bzw. wann die Öffentlichkeit über den Beschluss vom

16.

Dezember 2014 in Kenntnis gesetzt werde. Beide Male habe man ihm in

Aussicht gestellt, eine Kommunikation finde in Bälde statt. Als die Veröffentlichung

des Beschlusses auch in der Folge unterblieb, wandte er sich an die Vorinstanz.

Erst sein Rechtsmittel veranlasste diese denn auch zum aufsichtsrechtlichen Einschreiten.

Es geht nicht an, dass die Vorinstanz etwa denjenigen Stimmberechtigten

der Gemeinde Rüti, welche spätestens seit der medialen Berichterstattung über

den Rekursentscheid sowie die Veröffentlichung eines Gemeinderatsberichts zum

Thema am 22. Juni 2015 (abrufbar unter www.rueti.ch > Politik >

News/Mitteilungen > Gemeinderatsberichte > Archiv 2015) ebenfalls

Kenntnis vom Beschluss des Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 haben, mit

dem – in diesem Punkt unangefochten gebliebenen – Rekursentscheid die

Möglichkeit einräumt, innert fünf Tagen nach der aufsichtsrechtlich

angeordneten Veröffentlichung dieses Beschlusses Stimmrechtsrekurs zu erheben,

dem Beschwerdeführer diese Möglichkeit handkehrum aber verwehrt. Einzig beim Beschwerdeführer

auf die Kenntnisnahme und nicht auf die Veröffentlichung des Gemeinderatsbeschlusses

abzustellen, ist denn auch im Interesse der Rechtssicherheit nicht angezeigt. So

wurde die Wirksamkeit bzw. die Vollstreckung des beanstandeten Beschlusses mit

dem Rekursentscheid ohnehin bis auf Weiteres aufgeschoben. Gewissheit darüber,

ob die am 16. Dezember 2014 beschlossene Biogaseinspeisung erfolgen darf

oder nicht, besteht in jedem Fall erst mit Eintritt

der Rechtskraft des öffentlich bekanntzumachenden Gemeinderatsbeschlusses.

2.3

Zusammenfassend

ist unter den konkreten Umständen für den Beginn des Laufs der

Stimmrechtsrekursfrist nicht auf die Kenntnisnahme des Beschlusses des

Beschwerdegegners vom 16. Dezember 2014 durch den Beschwerdeführer abzustellen.

Die Rekursfrist beginnt stattdessen auch für ihn erst mit der vorzunehmenden

amtlichen Veröffentlichung bzw. Mitteilung des Gemeinderatsbeschlusses zu laufen.

Die Rekursfrist hat demzufolge bis zum heutigen Tag noch

nicht zu laufen begonnen, weshalb der Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers

vom 10. April 2015 verfrüht eingereicht wurde und darauf – wenn auch aus

einem anderen Grund – nicht einzutreten gewesen wäre (vgl. BGr, 14. Februar

2003,1P.15/2003, E. 2). Da die Vorinstanz allerdings in diesem Fall mit

ihrer aufsichtsrechtlichen Anweisung indirekt selbst die Ursache für das

Nichteintreten gesetzt hätte und mangels anderweitiger Anhaltspunkte in den

Akten davon auszugehen ist, der Beschwerdeführer halte an seinen im Rekursverfahren

vorgebrachten Rügen fest, erwiese sich ein Nichteintreten vorliegend als überspitzt

formalistisch. Im Übrigen

ist hier der erstinstanzliche Entscheid schon gefällt worden. Es liegt somit

keine Situation vor, in der zweifelhaft ist, ob der Entscheid überhaupt

zustande kommen werde, und einem Eintreten auf das verfrüht erhobene

Rechtsmittel steht auch in Anlehnung an die jüngere bundesgerichtliche

Rechtsprechung in Stimmrechtssachen nichts entgegen (vgl. BGr, 2. November

2010,1C_483/2010, E. 1). Die Vorinstanz ist deshalb gehalten, den

Stimmrechtrekurs des Beschwerdeführers bis zur Veröffentlichung des

beschwerdegegnerischen Beschlusses vom 16. Dezember 2014 pendent zu halten und

hernach materiell zu beurteilen, um den Beschwerdeführer nicht dem Risiko

auszusetzen, dass die Angelegenheit infolge eines Fristversäumnisses materiell

nicht beurteilt werden könnte.

3.

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde – soweit darauf einzutreten ist – mit Rücksicht auf

die gesamten Umstände gutzuheissen, der Rekursentscheid aufzuheben und die

Angelegenheit zur materiellen Behandlung des Stimmrechtsrekurses des

Beschwerdeführers an die Vorinstanz zurückzuweisen.

4.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vor-liegenden Verfahrens auf die

Gerichtskasse zu nehmen.

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern:

Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von

Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143

E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar,

2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von

Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90

N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedegutzumachenden Nachteil bewirken können

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen,

soweit darauf eingetreten wird. Der Rekurs-entscheid vom 2. Juni

2015.

wird aufgehoben

und die Angelegenheit zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen dieses Urteil

kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an…