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Entscheid

VB.2015.00371

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00371

4. November 2015Deutsch21 min

(URT.2015.17570)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Die

Angestellten des Zweckverbands Sozialdienst Limmattal sind bei der "BVK

Personalvorsorge des Kantons Zürich" (BVK) versichert.

Die BVK weist seit Jahren eine Unterdeckung auf (aktueller Deckungsgrad

96,4 %, abrufbar unter www.bvk.ch [Stand 14. Oktober 2015]). Ende

2008 sank der Deckungsgrad der BVK auf unter 90 %, sodass der

Regierungsrat gestützt auf § 70 Abs. 2 in Verbindung mit § 79 Abs. 1

lit. k der Statuten der Versicherungskasse für das Staatspersonal vom

22. Mai 1996 (BVK-Statuten [OS 54,43 ff.],

aufgehoben per Ende August 2014; siehe RRB Nr. 728/2014

[abrufbar unter www.zh.ch > aktuell > Regierungsratsbeschlüsse] in

Verbindung mit dem Handelsregisterauszug der BVK [abrufbar unter www.hra.zh.ch])

im November 2011 ein Sanierungspaket zu Händen des Kantonsrats

verabschiedete, bestehend aus einer Einmaleinlage in Höhe von

zwei Milliarden Franken und der Genehmigung einer Statutenrevision, womit

weitere Sanierungsmassnahmen umgesetzt werden sollten (vgl. zum Ganzen ABl 2011,

3277 ff.). Am 2. April 2012 bewilligte der Kantonsrat den Objektkredit für

die Einmaleinlage und erteilte der Statutenrevision seine Genehmigung (vgl. www.kantonsrat.zh.ch

> Geschäfte > Geschäfts-Nr. 4851). Als

Konsequenz waren die bestehenden Anschlussverhältnisse den neuen Bestimmungen

anzupassen. Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, welche bei der BVK verbleiben und

von der Einmaleinlage des Kantons profitieren wollten, mussten bis Ende

November 2012 neue Anschlussverträge unterzeichnen.

Der Zweckverband

Sozialdienst Limmattal entschied sich diesbezüglich, bei der BVK angeschlossen

zu bleiben und sich finanziell an den erforderlichen Sanierungsmassnahmen zu

beteiligen.

B. Am

14. Dezember 2012 teilte die Direktion der Justiz und des Innern den

politischen Gemeinden, Schulgemeinden, Zweckverbänden und Anstalten sowie

Bezirksräten und Prüfstellen des Kantons mit, es sei angezeigt, dass die

gestützt auf einen neuen Anschlussvertrag zur Leistung von Sanierungsbeiträgen

verpflichteten Gemeinden in der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen für diese

Beiträge bildeten.

Anlässlich der Revision der Jahresrechnung 2012 des

Zweckverbands Sozialdienst Limmattal im August 2013 beanstandete das

Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) in seinem finanztechnischen

Prüfungsbericht das Fehlen von Rückstellungen für die Beiträge in Zusammenhang

mit der Sanierung der BVK. Der Bezirksrat Dietikon wies den Zweckverband in der

Folge am 7. November 2013 darauf hin, er habe in der Jahresrechnung 2013

die Rückstellungen für die BVK-Sanierung zu bilden.

C. Am

10. Juli 2014 beschloss die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Sozialdienst

Limmattal – den erneuten Vorbehalt des GAZ im Revisions(kurz)bericht 2013

betreffend die Vorgabe zur Bildung von Rückstellungen für Sanierungsbeiträge

ausdrücklich zur Kenntnis nehmend –, auch im Rechnungsjahr 2013 keine

Rückstellungen für die vom Verband bzw. seinen Mitgliedern geschuldeten

Sanierungsbeiträge zu bilden. Der Vorstand folgte ihr am 21. August 2014.

Mit Beschluss vom 19. November 2014 wies der Bezirksrat Dietikon den

Zweckverband Sozialdienst Limmattal schliesslich aufsichtsrechtlich an, in der

Jahresrechnung 2013 entsprechend den Vorgaben der Direktion der Justiz und

des Innern Rückstellungen für die Sanierung der BVK zu bilden, den Kurzbericht

der finanztechnischen Prüfstelle in die Jahresrechnung 2013 zu integrieren und

die korrigierte Jahresrechnung 2013 nach Abnahme durch den Vorstand, die

Rechnungsprüfungskommission und die Delegiertenversammlung sowie nach Kontrolle

durch die finanztechnische Prüfungsstelle erneut zur Prüfung einzureichen.

Erwägungen

II.

Am 10. Dezember 2014 rekurrierte der Zweckverband

Sozialdienst Limmattal an den Regierungsrat und beantragte sinngemäss die

Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 19. November 2014

sowie die Befreiung von der Pflicht zur Bildung von Rückstellungen für die der

BVK geschuldeten Sanierungsbeiträge. Der Regierungsrat vereinigte das

Rechtsmittel mit Beschluss vom 20. Mai 2015 mit fünf weiteren und wies

alle sechs Rekurse kostenpflichtig ab.

III.

Am 16. Juni 2015 erhob der

Zweckverband Sozialdienst Limmattal Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden

Anträgen:

"1. Der summarische Beschluss des Regierungsrates vom

20.

Mai 2015 in den Rekursen gegen den Bezirksrat Dietikon ist so aufzuheben,

dass die nicht vermögensfähigen Zweckverbände von der Pflicht zur Rückstellung

von Sanierungsbeiträgen BVK befreit werden. Sie beteiligen sich an dieser

Sanierung ordentlich über die von der BVK im Rechnungsjahr gestellten

Sanierungsbeiträge.

2.

Damit entfällt gleichzeitig die Pflicht zur Wiederholung der Jahresrechnung

2013.

ff für solche Zweckverbände.

3.

Bereits getätigte Rückstellungen solcher Zweckverbände im Kanton Zürich sind

rückgängig zu machen.

4.

Der

als Anhang deklarierte, nicht eingebundene Kurzbericht der Revisionsstelle bildet

keine ausreichende Grundlage für die Wiederholung der Jahresrechnung 2013 des

Sozialdienst Limmattal, so wie dies der Bezirksrat Dietikon in seinen Beschluss

einschliesst.

5.

Die

Verfahrenskosten trägt der Staat, dem Beschwerdeführer ist eine angemessene

Parteientschädigung zuzusprechen."

Mit Vernehmlassung vom

20.

/21. August 2015 liess der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde

schliessen. Der Bezirksrat Dietikon verzichtete am 31. August 2015 ausdrücklich

auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes

wegen. Erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa über aufsichtsrechtliche

Anordnungen eines Bezirksrats die Haushaltführung eines Zweckverbands

betreffend können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden

(§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b

Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario VRG).

1.2

Nach der verwaltungsgerichtlichen

Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit Beschwerde anfechtbar,

wenn sie eine Verfügung beinhalten, sei es, dass der Regierungsrat eine

derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Verfügung einer Direktion

oder eines Bezirksrats bestätigt (Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 86).

Mit der vorliegenden

Beschwerde ficht der Beschwerdeführer einen Rekursentscheid des Regierungsrats

an, womit dieser eine gegenüber dem Beschwerdeführer ergangene aufsichtsrechtliche

Weisung des Beschwerdegegners bestätigte. Mit besagter Weisung wurde der

Beschwerdeführer angehalten, in der Jahresrechnung 2013 unterlassene Rückstellungen

in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK vorzunehmen.

Durch die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme wird folglich eine konkrete

verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend in verbindlicher Weise

festgelegt. Sie stellt eine Verfügung im materiellen Sinn dar, sodass ein

objektives Rechtsschutzinteresse an ihrer Überprüfung besteht.

1.3

Das

subjektive Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers wiederum ergibt sich aus

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach

Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit wie

der Beschwerdeführer als Zweckverband (vgl. Art. 92 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

[KV, LS 101]) zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind,

wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen

Interessen verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Ein solcher Eingriff ist vorliegend darin zu

sehen, dass der mit aufsichtsrechtlichem Beschluss vom 19. November 2014

zur Bildung von Rückstellungen verpflichtete Beschwerdeführer (zumindest bei

der ersten Buchung) seine Jahresrechnung 2013 doppelt belasten müsste, nämlich

mit der Zahlung für das Vorjahr und mit der Rückstellung für das zur

Beurteilung stehende Jahr.

Soweit der Beschwerdeführer indes zugunsten anderer

Zweckverbände vorgeht, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Nicht nur

fehlt es ihm diesbezüglich an der erforderlichen Legitimation

(vgl. § 21 Abs. 2 VRG), es handelt sich dabei auch um unzulässige

neue Sachbegehren (vgl. dazu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a

N. 9 f.).

1.4

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der

genannten Einschränkung einzutreten.

2.

Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die

Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig

ist (§ 38b Abs. 3 VRG).

3.

3.1

In

verfahrensrechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer zunächst sinngemäss

eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. So habe die

Vorinstanz das vom Beschwerdeführer eingeleitete Verfahren mit fünf weiteren

vereinigt und sämtliche Rekurse mit einer einheitlichen Begründung abgewiesen,

obschon ein wesentlicher Unterschied zwischen der Rechnungsführung der Beteiligten

bestehe und der Beschwerdeführer hierauf hingewiesen habe. Damit sei im Rekursverfahren

ein für den Beschwerdeführer massgeblicher Sachverhalt "übersehen"

worden.

Der Beschwerdeführer kann sich als öffentlichrechtliche

Körperschaft grundsätzlich nicht auf den Anspruch auf rechtliches Gehör nach

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) berufen.

Dieser Anspruch stellt ein

verfassungsmässiges Individualrecht dar, welches den Bürgern Schutz vor

staatlichen Hoheitsakten bieten soll (vgl. BGE 120 Ia 95 E. 2). Das

Gemeinwesen kann insofern nur dann eine Verletzung seines Gehörsanspruchs

geltend machen, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist.

Dies trifft in Fällen, in denen ein Entscheid – wie vorliegend – Auswirkungen

auf das Vermögen der beschwerdeführenden Partei hat, nur dann zu, wenn es

entweder um deren privatrechtliche Stellung geht oder um Rechtsverhältnisse,

die zwar öffentlichrechtlich geregelt sind, aber Analogien zu privatrechtlichen

Instituten aufweisen (vgl. Bertschi, § 21 N. 103), nicht aber in

Zusammenhang mit der aufsichtsrechtlichen Überprüfung des Finanzhaushalts bzw.

der Haushaltführung eines Gemeinwesens. Zu prüfen ist daher vorliegend einzig,

ob gesetzliche Verfahrensrechte des Beschwerdeführers verletzt wurden.

3.2

Gemäss

§ 10 Abs. 1 VRG müssen schriftliche Anordnungen begründet werden. Gemäss

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss die Begründung dabei so abgefasst

sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids

Rechenschaft abgeben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz

weiterziehen kann. Sie muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen

nennen, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie

ihren Entscheid stützt, und es muss grundsätzlich ersichtlich sein, wieso die

Behörde vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig oder unzulässig

hielt. Die Begründung darf sich indes auf jene Aspekte beschränken, welche die

Behörde aus sachlich haltbaren Gründen als wesentlichen betrachtet. Nicht

erforderlich ist deshalb, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten

einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich

widerlegt. Aus der Begründung muss allerdings mittelbar oder unmittelbar

ersichtlich sein, ob die Behörde ein Vorbringen überhaupt nicht in Betracht

gezogen oder lediglich für nicht erheblich bzw. für unrichtig gehalten hat (zum

Ganzen Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 25).

Die Vorinstanz erwägt, dass und weshalb die sechs

Rekurrierenden in Zusammenhang mit den gegenüber der BVK geschuldeten

Sanierungsbeiträgen zur Bildung von Rückstellungen verpflichtet seien. Gestützt darauf kommt sie zum Schluss, dass ein aufsichtsrechtliches

Einschreiten des Beschwerdegegners geboten gewesen sei. Die Vorinstanz zeigt dabei

die Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, in zureichender Weise auf

und setzt sich mit den von ihr als wesentlich angesehenen Gesichtspunkten

auseinander. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Erwägungen im

Rekursentscheid eher allgemein gehalten bzw. auf

sämtliche Rekurrierende zugeschnitten sind und insbesondere die vom Beschwerdeführer

vorgebrachten Rügen in Zusammenhang mit der Haushaltführung "nicht

vermögensfähiger" Zweckverbände in den einschlägigen Erwägungen nicht

aufgenommen werden; stillschweigend wird vorausgesetzt, dass für alle

Rekurrierenden die gleichen Voraussetzungen gelten. Zumindest mittelbar ist dadurch

aber erkennbar, dass aus Sicht der Vorinstanz eine unterschiedliche Behandlung

des Beschwerdeführers gegenüber den rekurrierenden Gemeinden nicht angezeigt

ist und dessen Vorbringen nicht gefolgt werden kann. Nicht ganz unproblematisch

verweist die Vorinstanz zudem in Ergänzung zu ihren Erwägungen auf eine im Rekursverfahren

eingeholte und den Parteien zur Kenntnisnahme zugestellte Stellungnahme der

Direktion der Justiz und des Innern vom 6. März 2015, welche eine

eingehende Auseinandersetzung mit der Argumentation des Beschwerdeführers

enthält. Damit hat die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht, wenn auch nur

knapp, Genüge getan.

4.

In materieller

Hinsicht bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, als nicht vermögensfähigem

Zweckverband sei ihm die Beschaffung von Fremdkapital und damit die Bildung von

Rückstellungen nicht erlaubt, weshalb sich der Beschluss des

Beschwerdegegners vom 19. November 2014, womit er den Beschwerdeführer

aufsichtsrechtlich anwies, die Jahresrechnung 2013 zu korrigieren, als

unzulässig erweise.

4.1

Gemäss

§ 141 Abs. 1 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG,

LS 131.1) stehen die Gemeinden, ihre Betriebe, Anstalten und ihre

Verbindungen (etwa Zweckverbände) unter der Aufsicht des Bezirksrats. Nach

§ 144 GG obliegt dem Bezirksrat auch die Überwachung der Haushaltführung der

Gemeinden und Zweckverbände (vgl. auch § 33c der Verordnung über den

Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 [VGH, LS 133.1] und

§ 126 ff. des Kreisschreibens der Direktion der Justiz und des Innern über

den Gemeindehaushalt vom 10. Oktober 1984, Stand 1. Oktober 2013,

abrufbar unter www.gaz.zh.ch > Gemeindefinanzen > rechtliche Grundlagen

[KSGH]). Diese reichen dem Bezirksrat hierzu namentlich die von ihrer

Vorsteherschaft erstellten Jahresrechnungen ein (vgl. § 145 GG). Der

Bezirksrat prüft die Jahresrechnungen in erster Linie auf ihre Vollständigkeit

und formelle Richtigkeit hin. Er hat insbesondere festzustellen, ob die

Rechnungen nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt aufgebaut sind (vgl.

zum Ganzen Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

3.

A., Wädenswil 2000, § 145 N. 2). Die Prüfung des Bezirksrats

führt dabei nicht zu einer förmlichen Genehmigung der Rechnungen. Er stellt

lediglich die von ihm vorgenommene Prüfung fest und macht der Vorsteherschaft

des Zweckverbands Mitteilung von seinem Befund und allfälligen

aufsichtsrechtlichen Massnahmen, die sich als Konsequenz ergeben können

(Thalmann, § 145 N. 3). Wo es an der nötigen Sachkenntnis fehlt,

besteht die Hauptaufgabe des Bezirksrats in der Anleitung und Belehrung des

Verbands (Thalmann, § 144 N. 6). Wo hingegen unverbindliche

Anweisungen und Empfehlungen fruchtlos bleiben oder verbreitete Missstände es

erfordern, hat er mit individuellen oder allgemeinen Weisungen verbindlicher

Natur dem Recht zum Durchbruch zu verhelfen (zum Ganzen Thalmann, § 142

N. 2.2).

Vorliegend teilte

die Direktion der Justiz und des Innern dem Beschwerdeführer

bereits am 14. Dezember 2012 mit, mit Abschluss eines neuen

Anschlussvertrags mit der BVK hätten sich zahlreiche Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber

zur Leistung von Sanierungsbeiträgen an diese verpflichtet. Weil der Beschluss

des Kantonsrats über die Sanierung der Vorsorgeeinrichtung am 1. Januar

2013.

in Kraft trete, sei es angezeigt, dass die als Arbeitgeberinnen angeschlossenen

Gemeinden bzw. Zweckverbände in der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen für die

Sanierungsbeiträge bildeten. Der Beschwerdeführer liess diese Empfehlung

unberücksichtigt und sah davon ab, zulasten der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen

für die von ihm geschuldeten Sanierungsbeiträge zu bilden, sodass ihn der Beschwerdegegner

am 7. November 2013 anwies, in der Jahresrechnung 2013 entsprechende

Rückstellungen vorzunehmen. Erst, als auch diese Weisung fruchtlos blieb, das

heisst, der Beschwerdeführer auch im Rechnungsjahr 2013 keine Rückstellungen in

Zusammenhang mit der Sanierung der BVK bildete, erliess der Beschwerdegegner

die Ausgangsverfügung. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen

handelte er damit nicht nur im Rahmen seiner Aufsichtskompetenz, sein aufsichtsrechtliches

Einschreiten erscheint nach der Gesamtheit der Umstände auch als verhältnismässig.

Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdeführer überhaupt zur Bildung von

Rückstellungen in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK verpflichtet war bzw.

verpflichtet werden durfte.

4.2

Beim

Beschwerdeführer handelt es sich um einen Zweckverband im Sinn von Art. 92

KV, das heisst eine aus mehreren Gemeinden des Kantons bestehende

öffentlichrechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit (vgl. Marcel

Schenker, Das Recht der Gemeindeverbände, St. Gallen 1986, S. 79). Als

solche führt er einen eigenen Haushalt (Schenker, S. 267 und 291, auch zum

Folgenden), welcher nach den gleichen Grundsätzen aufgebaut ist wie derjenige

der Gemeinden (vgl. auch Art. 36 Abs. 1 der Statuten des Beschwerdeführers

vom Juli 2010, abrufbar unter www.sd-l.ch/downloads/2010/SDL_Statuten_2010.pdf

[SDL-Statuten]). Die Rechnungsführung der Gemeinden wiederum ist gemäss § 165 GG in Verbindung mit § 9 des

Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG, GS IV 193) nach den Grundsätzen der Jährlichkeit und

der Brutto- bzw. Sollverbuchung

zu führen (Abs. 2) und hat entsprechend eine klare,

vollständige und wahrheitsgetreue Übersicht über den Haushalt, das Vermögen und

die Schulden zu vermitteln (Abs. 1). Zu diesem Zweck wird namentlich eine Bestandesrechnung geführt, welche die

Aktiven und Passiven enthält (§ 10 FHG). Letztere setzen sich gemäss

§ 165 GG in Verbindung mit § 12 FHG bei den Gemeinden aus dem

allfälligen Eigenkapital, den Verpflichtungen für Spezialfonds sowie dem

Fremdkapital zusammen (Abs. 1). Die Bestandesrechnung der

Zweckverbände im Sinn von § 131 Abs. 2 GG darf demgegenüber in

Abweichung hiervon grundsätzlich weder ein Eigenkapital (Aktivenüberschuss)

noch einen Bilanzfehlbetrag (Passivenüberschuss), kein abzuschreibendes

Verwaltungsvermögen und auch keine Spezialfinanzierungskonten aufweisen (dies

etwa im Gegensatz zu den Zweckverbänden im Sinn von § 131a GG; vgl. Anhang

zum Spitalplanungs- und finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 [LS 813.20],

OS 66, 513). Ihre Betriebsverluste oder Betriebsgewinne sowie die

Investitionskosten sind stattdessen jährlich auf die Verbandsgemeinden

aufzuteilen (§ 131 Abs. 2 Satz 1 GG).

Die Bestandesrechnung eines Zweckverbands nach § 131

Abs. 2 GG enthält somit die Vermögenswerte (Finanzvermögen und nicht

abzuschreibendes Verwaltungsvermögen) und das Fremdkapital des Verbands, wobei Letzteres nach § 165 GG in

Verbindung mit § 12 Abs. 2 FHG neben den Schulden und den

transitorischen Passiven explizit auch Rückstellungen umfasst. Allerdings

ist den Zweckverbänden im Sinn von § 131 Abs. 2 GG innerhalb eines

Rechnungsjahres lediglich die kurzfristige Aufnahme von Fremdmitteln für die

Finanzierung des laufenden Bedarfs möglich (zum Ganzen Thalmann, § 131 N. 2.1),

nicht aber das Eingehen langfristiger Verbindlichkeiten. Demzufolge ist es

ihnen zwar erlaubt bzw. sind sie unter Umständen im

Rahmen der Vorschriften des Gemeindehaushalts verpflichtet,

transitorische Passiven sowie kurzfristige Rückstellungen wie die vorliegend

zur Diskussion stehenden zu bilden, ist die Bildung langfristiger

Rückstellungen – unter Vorbehalt von § 131 Abs. 2 Satz 2 GG

(vgl. dazu Thalmann, § 131 N. 2.5) – aber in der Regel

ausgeschlossen.

Diese Vorgaben berücksichtigend, umfassen die in der zu

beurteilenden Jahres- bzw. Bestandesrechnung 2013 des Beschwerdeführers

ausgewiesenen Passiven die laufenden Verpflichtungen und kurzfristigen Schulden

des Verbands (insbesondere Kontokorrent- und Vorschusszahlungen der

Verbandsgemeinden, vgl. Art. 38 SDL-Statuten) sowie transitorische Passiven und

Verrechnungen. Die zuständige Revisionsstelle gelangte daher im Mai 2014 im

Rahmen ihrer der aufsichtsrechtlichen Prüfung durch den Beschwerdegegner vorgelagerten

finanztechnischen Prüfung der Jahresrechnung zum Schluss, diese entspreche

grundsätzlich den für die Organisation geltenden Vorschriften, allerdings mit

einer Einschränkung. So seien

entgegen dem Schreiben der Direktion der Justiz und des Innern vom

14.

Dezember 2012 sowie § 165 GG in Verbindung mit § 12

Abs. 2 FHG keine Rückstellungen zulasten der laufenden Rechnung

gebildet und den

angeschlossenen Verbandsgemeinden folglich rund Fr. 180'000.- zu wenig verrechnet worden. Dieses Versäumnis veranlasste

in der Folge auch den Beschwerdegegner, den Beschwerdeführer aufsichtsrechtlich

zur Korrektur der Jahresrechnung 2013 anzuweisen. Seiner Auffassung nach verlangt

die Pflicht des Beschwerdeführers zur Leistung von Sanierungsbeiträgen somit

nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt die Bildung von (kurzfristigen)

Rückstellungen.

4.3

Gemäss

dem für das Rechnungswesen und die Rechnungslegung der Gemeinden und damit auch

der Zweckverbände des Kantons Zürich massgebenden Harmonisierten Rechnungsmodell

(HRM 1) sind Rückstellungen zu bilden für sämtliche in ihrer Höhe betragsmässig noch nicht genau

bekannte Verpflichtungen für bereits erbrachte Lieferungen und Leistungen

(Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen

Haushalte, Bd. I, Bern 1981, S. 69 Rz. 425, auch zum Folgenden; so

auch Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Bd. II, Bern

1981, S. 47 Rz. 24; vgl. ferner § 48 Abs. 1 KSGH). Vorausgesetzt werden mit anderen Worten rechtlich

bestehende Verpflichtungen, bezüglich welcher einzig in Bezug auf ihre

(künftige) Fälligkeit und/oder ihre Höhe eine Unsicherheit besteht. Diese (echten) Rückstellungen sind abzugrenzen von den

sogenannten unechten Rückstellungen für Verpflichtungen aus Lieferungen und

Leistungen, welche erst künftig, das heisst in einer späteren Rechnungsperiode

entstehen. Die Bildung unechter Rückstellungen ist unter Geltung des HRM 1

aus kreditrechtlichen Gründen und insbesondere im

Hinblick auf die angestrebte Vergleichbarkeit der Rechnungsergebnisse des

Gemeinwesens (Harmonisierungsziel) untersagt.

Der Beschwerdeführer

bestreitet in diesem Zusammenhang nicht, als Arbeitgeber gegenüber der BVK zur

Leistung von Sanierungsbeiträgen verpflichtet zu sein. Die Pflicht ergibt sich

aus Art. 65d Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982

über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG,

SR 831.40), wonach eine Vorsorgeeinrichtung im Rahmen des

BVG-Obligatoriums während der Dauer einer Unterdeckung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern Beiträge

zur Behebung der Unterdeckung erheben kann, sofern andere Massnahmen nicht zum Ziel führen. Eine derartige Sanierungsmassnahme muss

auf einer reglementarischen Grundlage beruhen (Art. 65d

Abs. 2 Satz 1 BVG), welche im Fall der BVK bei Eintritt der

Unterdeckung erst noch geschaffen werden musste. Dies geschah im Rahmen der im

November 2011 vom Regierungsrat beschlossenen und im Frühling 2012

vom Kantonsrat genehmigten Revision der BVK-Statuten (vgl. ABl 2011,

3277.

ff., auch zum Folgenden).

Die per 1. Januar 2013 in

Kraft getretenen Statutenbestimmungen sehen in § 70c lit. b neu eine

Pflicht der der BVK angeschlossenen Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgeber zur

Leistung von Sanierungsbeiträgen auf dem versicherten Lohn derjenigen

versicherten Personen vor, welche der Vollversicherung angehören (OS 67,

414; vgl. zur reglementarischen

Grundlage ab 1. September 2014 Art. 89 lit. b des

Vorsorgereglements der BVK, abrufbar unter www.bvk.ch > Über uns > Fakten

und Zahlen > Rechtsgrundlagen).

Die Sanierungsmassnahmen im Sinn von § 70c lit. b BVK-Statuten werden

auf den 1. Juli nach dem für den jeweiligen Deckungsgrad massgebenden

Bilanzstichtag wirksam und gelten jeweils für zwölf Monate (§ 70e

lit. c BVK-Statuten [OS 67, 415]; vgl. dazu ferner neu Art. 91 lit. c des

Vorsorgereglements der BVK).

Für den Beginn und die Höhe der Leistungspflicht im Jahr 2013/2014 wurde dabei

in Abweichung von dieser Bestimmung auf den von der Geschäftsleitung der BVK am

14.

Januar 2013 festgelegten massgebenden provisorischen Deckungsgrad per

1.

Januar 2013 abgestellt (Deckungsgrad 90,9 %, abrufbar unter

ww.bvk.ch > Anlagen > Performance & Deckungsgrad) und

wurden bereits auf den

Zeitpunkt des Inkrafttretens der Statutenänderung am 1. Januar 2013

Sanierungsmassnahmen ergriffen (vgl. § 6 der Übergangsbestimmungen BVK-Statuten [OS 67,

418.

f.]; ferner Medienmitteilung der Finanzdirektion des Kantons Zürich vom

14.

Januar 2013 "BVK startet mit Vorsprung in die Sanierungsphase",

abrufbar unter www.zh.ch > Aktuell > News > Medienmitteilungen). Mindestens

per 31. Dezember 2013 bestand für den Beschwerdeführer somit klarerweise

die Verpflichtung zur Leistung

von Sanierungsbeiträgen an die BVK, welche im Laufe des auf den Bilanzstichtag

folgenden Jahres zur Zahlung fällig wurde. Von Januar 2013 bis Juni 2014 hatte

er unmittelbar gestützt auf § 70c lit. b BVK-Statuten nach Massgabe

des provisorischen

Deckungsgrads per 1. Januar 2013 Beiträge zu leisten, ab Juli 2014

bis Ende Juni 2015 dann nach Massgabe des Deckungsgrads per 31. Dezember

2013.

(Deckungsgrad 96,1 %, abrufbar unter ww.bvk.ch > Anlagen >

Performance & Deckungsgrad). Das Bestehen der statutarischen

Leistungspflicht, der massgebliche Deckungsgrad der BVK und damit auch der

künftige Mittelabfluss waren der Vorsteherschaft des Zweckverbands im Zeitpunkt der Rechnungsablage

bekannt (vgl. § 123 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 37 VGH).

Die im

Rechnungsjahr 2013 bestehende Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Leistung

von Sanierungsbeiträgen erforderte nun nach den massgeblichen Rechnungslegungsgrundsätzen

die Bildung von Rückstellungen zulasten der Jahresrechnung 2013. Es handelte

sich um eine feststehende kurzfristige Verpflichtung, deren Berücksichtigung

zur Feststellung des Aufwands oder der Ausgaben am Ende der Rechnungsperiode

notwendig gewesen wäre. Hieran vermag auch das Moment der Unsicherheit, welches

hinsichtlich der weiteren Dauer und Höhe der Leistungspflicht bestand, nichts

zu ändern; im Gegenteil ist es für Rückstellungen nach HRM 1 geradezu kennzeichnend. Das Unterlassen der gebotenen Buchung zulasten der

Jahresrechnung 2013 verstösst demzufolge gegen die auch für den Beschwerdeführer

massgebenden Grundsätze der Klarheit, Vollständigkeit und Wahrheit der

Rechnungsführung gemäss § 9 FHG (in Verbindung mit § 165 GG).

Der Beschwerdeführer hätte die

Ermahnung des Beschwerdegegners vom 7. November 2013 befolgen und in der

Jahresrechnung 2013 entsprechende Rückstellungen vornehmen müssen.

4.4

Nicht zu beanstanden ist schliesslich

auch die aufsichtsrechtliche Anweisung des Beschwerdegegners an den

Beschwerdeführer, den Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle in die

Jahresrechnung 2013 zu integrieren. Gemäss § 34f

Abs. 3 VGH ist der Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle über die

Prüfung der Jahresrechnung Bestandteil der Jahresrechnung (vgl. auch § 131

Abs. 3 KSGH). Er liefert insbesondere den

Mitgliedern der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands die finanztechnische

Grundlage, um in der Delegiertenversammlung Anträge zur Jahresrechnung zu

stellen (VGH-Kommentar zu den Änderungen per 1. Januar 2009, abrufbar unter

www.gaz.ch > Gemeindefinanzen > Rechtliche Grundlagen, S. 29), und kann

nicht erst nach der definitiven Verabschiedung der Jahresrechnung in diese

eingebunden werden.

4.5

Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer für die von ihm gegenüber der BVK

geschuldeten Sanierungsbeiträge zur Bildung kurzfristiger Rückstellungen

zulasten der Jahresrechnung 2013 sowie zur Einbindung des Kurzberichts der

finanztechnischen Prüfstelle darin verpflichtet war und sich der

aufsichtsrechtliche Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. November 2014

somit als recht- und verhältnismässig erweist.

Daran vermögen insbesondere

auch die unsubstanziierten Vorbringen des Beschwerdeführers nichts zu ändern, wonach

sich bei der Buchung von Rückstellungen für die der BVK geschuldeten

Sanierungsbeiträge diverse Fehlerquellen eröffnen würden und die unterschiedlichen

Beteiligungen der Gemeinden am Zweckverband bzw. an dessen Fachstellen nicht in

zumutbarer Weise berücksichtigt werden könnten. Die Verteilung der Rückstellungsverpflichtung

auf die Verbandsgemeinden richtet sich analog jener der Beitragsverpflichtung

und stellt insofern keine unzumutbare Herausforderung für den rechnungsführenden

Verband dar (vgl. Art. 38 SDL-Statuten). Die Abrechnung erfolgt jährlich, wobei

es dem Beschwerdeführer unbenommen ist, sie der Klarheit halber über separate

Gemeindekonten vorzunehmen (vgl. etwa die Lösung des Zweckverbands

Sozialdienste Bezirk Dielsdorf, Beilage 2 zum Bericht zum Voranschlag 2014,

abrufbar unter www.sdbd.ch/user-files/File/Einladung_DV_13_08_ 28_1.pdf).

5.

Nach dem Gesagten ist

die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

6.

Ausgangsgemäss sind

die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung ist ihm

nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG; zum Anspruch von

Gemeinwesen auf Parteientschädigung Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 50 ff.).

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…