VB.2015.00442

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00442

18. November 2015Deutsch14 min

(URT.2015.17617)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A

betreibt im Kanton E eine Klinik. Gemäss Spitalliste des Kantons E vom Jahr

2012 verfügt A über einen Leistungsauftrag auf dem Gebiet X, wobei ihr

"für KVG-Patienten aus dem Kanton E" fünf Betten zugewiesen wurden. Die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich teilte A mit Schreiben vom

12. September 2013 mit, dass der Kanton Zürich für Spitaleintritte ab dem

1. Januar 2014 nur noch im Umfang von zwei Betten Finanzierungsbeiträge

für Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich leisten werde; für Spitaleintritte

vom 1. Oktober 2013 bis am 31. Dezember 2013 würden überhaupt keine

Beiträge für Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich mehr übernommen, da bis

Mitte August bereits Finanzierungsbeiträge für 2500 Pflegetage geleistet worden

seien. Am 13. November 2013 verfügte die Gesundheitsdirektion Folgendes:

"I. Es

wird festgestellt, dass A nur mit fünf Betten zulasten der OKP [Obligatorische

Krankenpflegeversicherung] zugelassen ist. Dementsprechend beschränkt der

Kanton Zürich die Finanzierungsbeiträge für Zürcher Patienten von A wie folgt:

a) Für Spitaleintritte im Rahmen der Spitalwahlfreiheit ab

1. Januar 2014 werden proportional zum bisherigen Zürcher Patientenanteil

jährlich für (aufgerundet) zwei Plätze Finanzierungsbeiträge für Zürcher

Allgemein-, Halbprivat- oder Privatversicherte geleistet (d.h. pro Jahr maximal

365x2=730 Pflegetage). In diesem Umfang sind für ausserkantonale Wahlbehandlungen

nach Art. 41 Abs. 1bis KVG [Bundesgesetz vom 18. März 1994 über

die Krankenversicherung, SR 832.10], bei denen der Tarif der Klinik gleich

hoch oder tiefer als der Zürcher Referenztarif ist, keine Gesuche um

Kostenbeteiligung des Kantons Zürich erforderlich. Darüber hinaus werden im

Umfang von maximal drei zusätzlichen Plätzen Finanzierungsbeiträge für Zürcher

Patienten geleistet, soweit diese über die OKP zu Lasten des Wohnkantons

abzurechnenden Plätze nicht durch Patienten aus andern Kantonen belegt sind und

dies von der Klinik nachvollziehbar dargelegt wird. Für solche Belegungen sind

vor Klinikeintritt sämtliche entsprechenden Nachweise einzureichen.

b) Für Spitaleintritte im Rahmen der Spitalwahlfreiheit ab

1. Oktober 2013 bis 31. Dezember 2013 werden keine Beiträge für

Zürcher Patienten mehr übernommen und sämtliche Gesuche um Kostenübernahme

abgelehnt."

Zuvor hatte der Regierungsrat des Kantons E eine neue

Spitalliste verabschiedet, welche hinsichtlich A neu einen mengenmässig nicht

beschränkten Leistungsauftrag auf dem Gebiet X vorsah, und die neue Spitalliste

in Kraft gesetzt. Dagegen erhob der Kanton Zürich Beschwerde beim

Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies ein Gesuch von A um Entzug der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab.

B. Mit

Verfügung vom 22. Januar 2014 wies die Gesundheitsdirektion eine

Einsprache von A ab und bestätigte die Verfügung vom 13. November 2013. In

der Rechtsmittelbelehrung verwies sie auf die innert 30 Tagen beim Sozialversicherungsgericht

des Kantons Zürich zu erhebende Beschwerde.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 24. Februar 2014 liess A beim

Regierungsrat des Kantons Zürich beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die

Verfügung vom 22. Januar 2014 aufzuheben und es sei festzustellen, dass

der Kanton Zürich ohne Berücksichtigung einer Platzbeschränkung

Finanzierungsbeiträge für Zürcher Patienten zu leisten habe; eventualiter sei

festzustellen, dass der Kanton Zürich während einer Übergangsfrist von zwei

Jahren ohne Berücksichtigung einer Platzbeschränkung Finanzierungsbeiträge für

Zürcher Patienten zu leisten habe; subeventualiter sei festzustellen, dass der

Kanton Zürich ab dem 1. Oktober 2013 bzw. einer Übergangsfrist

kontinuierlich Finanzierungsbeiträge für fünf Betten zu leisten habe, sofern Zürcher

Patienten nach diesen fünf Betten gefragt hätten. Der Regierungsrat hiess den Rekurs

mit Beschluss vom 17. Juni 2015 teilweise gut, hob

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. 1.b der Verfügung vom 22. Januar 2014 auf und

ersetzte diese durch folgenden Wortlaut: "b) Für Spitaleintritte im Rahmen

der Spitalwahlfreiheit ab 1. Oktober 2013 bis 31. Dezember 2013

werden ohne Mengenbeschränkung Beiträge für Zürcher Patienten übernommen,

soweit die übrigen Voraussetzungen der Finanzierungspflicht nach KVG erfüllt

sind"; im Übrigen wies der Regierungsrat den Rekurs ab, soweit er darauf

eintrat.

III.

A liess am 20. Juli 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht

führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid

sowie die Verfügung vom 13. November 2013 (recte: 24. Januar 2014) aufzuheben.

Es sei sodann festzustellen bzw. anzuordnen, dass der Kanton Zürich ohne

Berücksichtigung einer Platzbeschränkung Finanzierungsbeiträge für sämtliche

Zürcher Patienten zu leisten habe; eventualiter sei festzustellen bzw.

anzuordnen, dass der Kanton Zürich für die Dauer des Verfahrens bis zum

Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids zuzüglich einer Übergangsfrist von

zwei Jahren ohne Berücksichtigung einer Platzbeschränkung und nach Ablauf der

Übergangsfrist für fünf Betten Finanzierungsbeiträge für Zürcher Patienten zu leisten

habe; subeventualiter sei festzustellen, dass der Kanton Zürich nach Ablauf der

Übergangsfrist für Zürcher Patienten Finanzierungsbeiträge für fünf Betten zu

leisten habe. Sodann sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme umgehend

anzuordnen, dass der Kanton Zürich die kantonalen Finanzierungsbeiträge für die

Dauer des Verfahrens ohne Berücksichtigung einer Platzbeschränkung zu erbringen

habe; schliesslich sei die Regierung des Kantons E in geeigneter Weise in das

Verfahren mit einzubeziehen. Namens des Regierungsrats schloss die Staatskanzlei

mit Vernehmlassung vom 20./21. August 2015 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 8. September

2015, die Beschwerde sowie das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen

seien abzuweisen. Mit Präsidialverfügung vom 11. September 2015 wurde das

Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen abgewiesen. Mit weiteren

Stellungnahmen von A vom 21. September 2015 sowie der Gesundheitsdirektion

vom 15./16. Oktober 2015 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. A

verzichtete am 2. November 2015 auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das

Verwaltungsgericht prüft seine eigene Zuständigkeit ebenso wie diejenige der

Vorinstanz von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57, auch zum Folgenden). Soweit die

Vorinstanz nicht zuständig war, gilt es die vorliegende Beschwerde im Sinn der

Erwägungen abzuweisen (VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496,

E. 2.1).

1.2 Nach

§ 1 Satz 1 in Verbindung mit § 3 VRG werden öffentlichrechtliche

Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht

entschieden, sofern nicht besondere gesetzliche Bestimmungen die Zuständigkeit

anders ordnen.

1.3 Soweit das

Bundesrecht vorschreibt, dass Beschwerden aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts

durch ein kantonales Versicherungsgericht beurteilt werden, ist hierfür gemäss

§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom

7. März 1993 (GSVGer, LS 212.81) das Sozialversicherungsgericht als

einzige kantonale Gerichtsinstanz zuständig; dies gilt unter anderem

insbesondere für Beschwerden nach Art. 56 des Bundesgesetztes vom

6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts

(ATSG, SR 830.1) in Verbindung mit dem Krankenversicherungsgesetz. Nach

Art. 1 Abs. 1 KVG sind die Bestimmungen des ATSG auf die Krankenversicherung

anwendbar, soweit das Krankenversicherungsgesetz nicht ausdrücklich eine

Abweichung vom ATSG vorsieht. Keine Anwendung findet das ATSG nach Art. 1

Abs. 2 KVG auf die Zulassung und den Ausschluss von Leistungserbringern gemäss

Art. 35–40 und 59 KVG (lit. a), auf Tarife, Preise und Globalbudget gemäss

Art. 43–55 KVG (lit. b), auf die Ausrichtung der Prämienverbilligung

nach den Art. 65, 65a und 66a KVG sowie auf Beiträge des Bundes an die

Kantone nach Art. 66 KVG (lit. c), auf Streitigkeiten der Versicherer

unter sich gemäss Art. 87 KVG (lit. d) sowie auf das Verfahren vor

dem kantonalen Schiedsgericht gemäss Art. 89 KVG (lit. e).

Die gegenwärtige Angelegenheit betrifft nicht einen konkreten

Leistungsfall im Sinn von Art. 41 Abs. 1bis KVG – welcher in den Anwendungsbereich des

ATSG fiele –, sondern es handelt sich der Sache nach um eine Tarifstreitigkeit

zwischen Leistungserbringerin und Kanton im Sinn von Art. 49a Abs. 3

KVG, auf welche das ATSG nach Art. 1 Abs. 2 lit. b KVG keine

Anwendung findet (vgl. hierzu BGr, 4. Februar 2014,9C_905/2013,

E. 3.1.2). Solche Anordnungen unterliegen nach Art. 53 Abs. 1

e contrario KVG auch nicht der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht.

1.4 Nach

§ 3 GSVGer beurteilt das Sozialversicherungsgericht endgültig Beschwerden

und Klagen aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts, soweit dies die

Gesetzgebung vorsieht. Darunter fallen nach lit. c unter anderem Beschwerden

gemäss Art. 65 KVG sowie § 26 des (kantonalen) Einführungsgesetzes zum

Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (Einführungsgesetz [EG KVG,

LS 832.01]). Nach § 26 lit. c EG KVG richtet sich das verwaltungsinterne

Verfahren unter anderem betreffend Anordnungen der Direktion über

ausserkantonale Hospitalisationen nach den Bestimmungen des ATSG. Gegen solche

Entscheide kann nach § 27 EG KVG Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht

erhoben werden.

Das Sozialversicherungsgericht ist mit Beschluss vom

2. Dezember 2013 auf die Beschwerde einer Leistungserbringerin gegen eine

entsprechende Anordnung der Gesundheitsdirektion nicht eingetreten, weil

§ 26 lit. c EG KVG nur Streitigkeiten zwischen der Direktion und

einzelnen Versicherten, hingegen nicht Streitigkeiten zwischen dem Kanton und

einer Leistungserbringerin betreffe (KV.2013.00105 E. 3). Das

Bundesgericht hat eine dagegen erhobene Beschwerde abgewiesen, sich mangels

rechtsgenügender Rügen der damaligen Beschwerdeführerin indes mit der Auslegung

des kantonalen Rechts durch das Sozialversicherungsgericht nicht befasst (BGr,

4. Februar 2014,9C_905/2013, E. 3.2.2). Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin ist die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts damit

nicht "höchstrichterlich verneint" worden, weshalb sich eine eingehende

Auseinandersetzung mit der Bedeutung von § 26 lit. c EG KVG aufdrängt.

Eine solche Auseinandersetzung lässt sich dem Beschluss des

Sozialversicherungsgerichts nicht entnehmen.

Die hier strittige Zuständigkeit des

Sozialversicherungsgerichts ergab sich ursprünglich aus a§ 27 EG KVG, der

wie folgt lautete: "Gegen Verfügungen der für das Gesundheitswesen

zuständigen Direktion betreffend ausserkantonale Hospitalisationen kann innert

30 Tagen seit der Mitteilung beim Sozialversicherungsgericht Beschwerde erhoben

werden" (OS 55, 436 ff., 441). Diese Bestimmung war erst auf Antrag

der Kommission ins Einführungsgesetz aufgenommen worden (ABl 1999,

169 ff., 176); im Kantonsrat war sie unbestritten (Prot.-KR 1995–99,

S. 15405). Nachdem das ATSG am 1. Januar 2003 in Kraft getreten war,

musste das Einführungsgesetz den neuen bundesrechtlichen Vorgaben angepasst werden.

Der Regierungsrat wies in seinem Antrag vom 5. Juli 2006 darauf hin, dass

das Krankenversicherungsgesetz diejenigen Bereiche von der Anwendbarkeit der

Bestimmungen des ATSG ausnehme, welche nicht das Verhältnis der versicherten

Person zur Krankenversicherung beträfen. Die Rechtsprechung habe bis anhin

nicht geklärt, ob bei erstinstanzlichen Verfügungen gemäss Einführungsgesetz,

welche nicht die Prämienverbilligung beträfen, die Verfahrensbestimmungen des

ATSG oder diejenigen des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts zur Anwendung

kämen. Der Schluss liege aber nahe, dass der Kanton zur Festlegung des

Verfahrens bei erstinstanzlichen Verfügungen gemäss Einführungsgesetz zuständig

sei. Jedenfalls für das Sozialversicherungsgericht gelte das ATSG, weshalb sich

aufdränge, dieses auch für das erstinstanzliche Verfahren im Bereich des Einführungsgesetzes

für anwendbar zu erklären (ABl 2006, 836 ff., 845 f.). Im Kantonsrat

fand keine Diskussion über die Vorlage statt (Prot.-KR 2003–07,

S. 12347 ff.).

Aufgrund des Wortlauts von § 26 lit. c EG KVG

lässt sich nicht darauf schliessen, dieser erfasse nur Streitigkeiten zwischen

der Direktion und einzelnen Versicherten. Vielmehr umfasst er sämtliche Verfügungen

der Direktion, welche eine ausserkantonale Hospitalisation zum Gegenstand

haben. Dies zeigt sich umso deutlicher unter Berücksichtigung des Wortlauts von

a§ 27 KVG, der mit der Anpassung an das ATSG inhaltlich nicht verändert

werden sollte. Insofern vermag auch die Argumentation der Vorinstanz nicht zu

überzeugen, die übrigen von § 26 EG KVG erfassten Sachverhalte beträfen

Ansprüche von Einzelpersonen, weshalb dies auch für ausserkantonale

Hospitalisationen gelten müsse. Die Vorinstanz verkennt, dass die

Verfahrensbestimmungen für Anordnungen betreffend die ausserkantonale

Hospitalisation ursprünglich in einem eigenen Paragrafen geregelt waren und

durch den Gesetzgeber nur im Sinne der Vereinheitlichung der Verfahrensbestimmungen,

hingegen nicht im Hinblick auf eine Einschränkung des sachlichen

Anwendungsbereichs in einer Bestimmung zusammengefasst wurden. In diesem Sinn

führte der Regierungsrat in seinem Antrag aus: "Da die Bestimmungen über

die Rechtspflege (§§ 26 bis 29a) sowohl bezüglich des verwaltungsinternen

Verfahrens wie auch bezüglich des Beschwerdeverfahrens vereinheitlicht werden,

wird der Abschnitt VII (Rechtspflege) des EG KVG neu gegliedert […]" (ABl

2006, 844).

Sodann ergibt sich aus den Ausführungen in den

Materialien, dass der kantonale Gesetzgeber bestrebt war, für Streitigkeiten im

Bereich des Krankenversicherungsrechts ein einheitliches Verfahrensrecht

vorzusehen und deshalb die Verfahrensbestimmungen des ATSG unabhängig davon zur

Anwendung bringen wollte, ob es sich um ein bundesrechtlich oder ein

kantonalrechtlich geregeltes Verfahren handle. Es ist nicht ersichtlich,

weshalb Streitigkeiten betreffend die Abgeltung stationärer Leistungen durch

den Kanton nach dem erst per 1. Januar 2009 in Kraft getretenen

Art. 49a KVG nicht unter den Anwendungsbereich von § 26 lit. c

bzw. § 27 EG KVG fallen sollten. Eine gegenteilige Lösung erschiene auch

deshalb widersinnig, weil dies dazu führte, dass Entscheide betreffend die generelle

Leistungspflicht des Kantons durch andere Rechtsmittelinstanzen zu überprüfen

wären als Entscheide betreffend die individuelle Leistungspflicht; damit

bestünde die Gefahr sich widersprechender Entscheide in der gleichen

Angelegenheit.

Schliesslich hätte die in § 26 lit. c EG KVG

geregelte Zuständigkeit betreffend ausserkantonale Hospitalisationen überhaupt

keine eigenständige Bedeutung, weil sich die Anwendbarkeit des ATSG für

Streitigkeiten zwischen Patienten und dem Kanton schon aus Art. 41 in Verbindung

mit Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 e contrario KVG ergibt.

1.5 § 2

GSVGer zählte in seiner ursprünglichen Fassung die sachliche Zuständigkeit, dem

Enumerationsprinzip folgend, abschliessend auf. Mit einer Gesetzesrevision im

Jahr 2004 wurde dies geändert und neu eine Generalklausel eingeführt. Die neue

Formulierung sollte sicherstellen, "dass das Sozialversicherungsgericht

immer dann zur Beurteilung von Beschwerden und Klagen zuständig ist, wenn es

sich um einen Fall aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts handelt und

sich aus dem Bundesrecht (sozialversicherungsrechtliche Spezialgesetze oder

allgemeines Bundesverwaltungsrecht) ergibt, dass auf kantonaler Ebene

letztinstanzlich ein Gericht entscheiden muss" (Antrag der Kommission für

Justiz und öffentliche Sicherheit vom 18. November 2003, S. 13 [abrufbar

unter www.kantonsrat.zh.ch/geschaefte/geschaefte.aspx?LaufNr=4070]; vgl. zum

Ganzen auch Hans-Jakob Mosimann in: Christian Zünd/Brigitte Pfiffner Rauber

[Hrsg.], Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich,

2. A., Zürich etc. 2009, § 2 N. 2). Es entspricht demnach dem

Willen des Gesetzebers, dass kantonal letztinstanzlich durch ein Gericht zu

beurteilende Ansprüche sozialversicherungsrechtlicher Natur grundsätzlich in

die sachliche Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts fallen. Auch dies

spricht dafür, § 26 lit. c EG KVG im vorstehend dargelegten Sinn

auszulegen.

1.6 Demnach

fallen Streitigkeiten über die Abgeltung stationärer Leistungen durch den

Kanton in die sachliche Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts. Die

Vorinstanz hätte auf den Rekurs mangels sachlicher Zuständigkeit somit nicht

eintreten dürfen. In diesem Sinn ist die Beschwerde abzuweisen und die

Angelegenheit an das zuständige Sozialversicherungsgericht zu überweisen.

Die Vorinstanz hat den Rekurs der Beschwerdeführerin

teilweise gutgeheissen. Obwohl die Beschwerdeführerin in ihren Anträgen die

vollständige Aufhebung des Rekursentscheids verlangt, ergibt sich aus ihrer

Beschwerdebegründung, dass dies nur insofern beantragt wird, als damit der

Rekurs abgewiesen wurde. Weil auch die Gesundheitsdirektion (der es dafür

bereits an der Legitimation fehlen dürfte) den Rekursentscheid nicht angefochten

hat, ist dieser im Umfang, in welchem der Rekurs gutgeheissen wurde, rechtskräftig.

Daran ändert auch die nunmehr feststehende sachliche Unzuständigkeit der

Vorinstanz nichts, weil diese angesichts des Urteils des

Sozialversicherungsgerichts jedenfalls nicht offensichtlich war und der

Rekursentscheid damit nicht als nichtig erscheint (vgl. hierzu statt vieler

René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,

Bd. I, Bern 2012, Rz 2622 f.).

Angesichts der durch das Urteil des

Sozialversicherungsgerichts und der jenem widersprechenden Rechtsmittelbelehrung

der Gesundheitsdirektion entstandenen Unklarheit betreffend die Zuständigkeit rechtfertigt

sich, die Gerichtkosten, soweit die Hauptsache betreffend, auf die

Gerichtskasse zu nehmen. Hingegen sind die Gerichtskosten, soweit das mit

Präsidialverfügung vom 11. September 2015 abgewiesene Begehren um

Anordnung vorsorglicher Massnahmen betreffend, der diesbezüglich unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Ausgangsgemäss ist der Beschwerdeführerin keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen und die Angelegenheit an das

Sozialversicherungsgericht überwiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 6'180.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu ¼ der Beschwerdeführerin auferlegt und im Übrigen auf

die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an…