Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00533

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2015.00533

Urteil

des Einzelrichters

vom 16. Februar 2016

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto

Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA

B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das

Volksschulamt

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Primarschulpflege C,

Mitbeteiligte,

betreffend Nichtbeförderung/Mitarbeiterbeurteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A war

ab dem 1. August 2011 als Primarlehrerin für die Primarschule C tätig und

zu jenem Zeitpunkt in Stufe 9 der Lohnkategorie III eingereiht. Im Mai 2013

vereinbarten A, die Primarschulpflege C und das Volksschulamt des Kantons

Zürich eine einvernehmliche Auflösung des Anstellungsverhältnisses per Ende

Juli 2013. Ab dem 1. August 2013 war A mit gleicher Lohneinstufung für die

Primarschule D tätig.

B. Mit

Schreiben vom 18. Dezember 2013 beantragte A dem Volksschulamt, ihr sei gestützt

auf eine am neuen Schulort durchgeführte Mitarbeiterbeurteilung rückwirkend per

1. Januar 2013 ein Lohnanstieg um zwei Lohnstufen zu gewähren. Dies lehnte

das Volksschulamt mit Verfügung vom 29. Januar 2014 ab.

C. Unabhängig

vom vorgenannten Verfahren und auf anderer Grundlage liess A das Volksschulamt

am 10. Februar 2014 darum ersuchen, sie rückwirkend per 1. Januar

2012 in Lohnstufe 11 einzustufen, da dies trotz Anspruch versehentlich

unterlassen worden sei. Mit Verfügung vom 11. April 2014 sollte das

Volksschulamt diesem Ansinnen entsprechen.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 24. Februar 2014 liess A beantragen,

unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 29. Januar 2014 aufzuheben

und ihr – wie mit Schreiben vom 18. Dezember 2013 verlangt – rückwirkend per

1.

Januar 2013, eventualiter per 1. August 2013 – eine (zusätzliche)

Lohnerhöhung um zwei Lohnstufen zu gewähren. Die Bildungsdirektion wies den

Rekurs mit Verfügung vom 3. August 2015 ab (Dispositiv-Ziff. I) und

verweigerte A in Dispositiv-Ziff. III eine Parteientschädigung.

III.

A liess am 9. September 2015 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der

Rekursentscheid vom 3. August 2015 und die Verfügung vom 29. Januar

2014.

aufzuheben und ihr sei rückwirkend per 1. Januar 2013, eventualiter

per 1. August 2013, eine Lohnerhöhung um zwei Stufen zu gewähren. Das

Volksschulamt verzichtete am 7./8. Oktober 2015 auf eine

Beschwerdeantwort. Die Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung vom

10.

November 2015 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde C beantragte

mit Stellungnahme vom 13. November 2015 die Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge. A nahm hierzu am 23. November 2015 Stellung.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion etwa betreffend finanzielle Forderungen im Zusammenhang mit

einem Anstellungsverhältnis nach § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2

lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Praxisgemäss

gelten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren als Streitwert die (strittigen)

Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels

beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen

Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 33).

Bei Hängigkeit der Beschwerde hätte das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin

frühestens per Ende Juli 2016 aufgelöst werden können (vgl. § 8

Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG,

LS 412.31] in Verbindung mit § 1 a der Lehrpersonalverordnung

vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]).

Vorliegend ist für das Jahr 2013 die Differenz zwischen Lohnstufe 13

und Lohnstufe 11, für die Folgejahre – mit Blick auf den der

Beschwerdeführerin für 2014 gewährten Stufenanstieg – die Differenz zwischen Lohnstufe 14

und Lohnstufe 13 Streitgegenstand. Gemäss der seit 1. Januar 2012

gültigen Lohnskala beträgt der Jahreslohn in Lohnstufe 14

Fr. 127'039.-, in Lohnstufe 13 Fr. 125'600.- und in

Lohnstufe 11 Fr. 122'723.- (vgl. den Anhang zur Lehrpersonalverordnung),

woraus sich bei vollem Beschäftigungsgrad eine Lohndifferenz von

Fr. 2'877.- für das Jahr 2013 und Fr. 1'439.- für die Folgejahre ergibt.

Unter Berücksichtigung des Beschäftigungsgrads der Beschwerdeführerin von 55,17 %

bis Ende Juli 2013 bzw. 65,52 % ab August 2013 ergeben sich strittige

Bruttobesoldungsansprüche von insgesamt gut Fr. 4'100.-. Die Angelegenheit

fällt damit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1

lit. c VRG).

2.

2.1

Strittig

ist vorliegend einzig, ob der Lohn der Beschwerdeführerin per 1. Januar

2013.

um zwei Lohnstufen hätte angehoben werden müssen.

Gemäss § 24 Abs. 2 LPVO wird der Lohn unter

anderem in Lohnstufe 11 auf Beginn des folgenden Kalenderjahrs um eine

Stufe erhöht, sofern die Lehrperson in der Mitarbeiterbeurteilung mindestens

mit "Gut" qualifiziert worden ist.

Unabhängig von solchen "ordentlichen Lohnrunden"

wurde im Jahr 2013 eine ausserordentliche Lohnerhöhung gewährt für Personen,

die 1976 oder früher geboren sind, im Juli 2013 "über eine gültige

Mitarbeiterbeurteilung mit einer Gesamtwürdigung 'Gut' oder 'Sehr gut'"

verfügten und per 31. Dezember 2012 in den Lohnstufen 7 bis 22 eingestuft

waren, wenn die Einstufung mit dem Einstufungsverfahren 2010 oder früher

festgelegt wurde, ohne Unterbruch ein Anstellungsverhältnis vorhanden war, das

vor dem 1. Januar 2013 begann und nach dem 1. Juli 2013 endete, sowie

am 1. Juli 2013 noch keine Entlassung altershalber vollzogen worden war.

2.2

Vorliegend

ist sowohl bezüglich ordentlicher als auch bezüglich ausserordentlicher

Lohnerhöhung einzig strittig, ob die Beschwerdeführerin im massgeblichen

Zeitpunkt über eine "gültige" Mitarbeiterbeurteilung verfügte. Ende

Juli 2013 datierte ihre letzte Mitarbeiterbeurteilung vom 13. Mai 2009;

die Beschwerdeführerin war darin von ihrer damaligen Anstellungsbehörde, der Schulpflege

E, mit der besten Beurteilungsstufe I (Sehr gut) qualifiziert worden.

Gemäss § 23 Abs. 1 Satz 1 LPVO führt die

Schulpflege die Mitarbeiterbeurteilung für alle Lehrpersonen mindestens alle

vier Jahre durch. Diese Bestimmung statuiert eine Pflicht der

Anstellungsbehörde, spätestens nach vier Jahren eine erneute

Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen. Dass eine Mitarbeiterbeurteilung nach

Ablauf von vier Jahren und nicht rechtzeitiger Durchführung einer erneuten

Beurteilung nicht mehr Grundlage einer Stufenerhöhung sein kann, lässt sich

indes weder dieser Bestimmung noch § 24 LPVO entnehmen. § 24 LPVO ist

vielmehr so zu verstehen, dass ein Anspruch auf Stufenerhöhung besteht, wenn

die aktuelle Mitarbeiterbeurteilung eine genügend gute Qualifikation der

oder des Angestellten ausweist.

Beschwerdegegner und Vorinstanz verweisen in diesem

Zusammenhang jedoch auf eine Richtlinie der Bildungsdirektion zur

Mitarbeiterbeurteilung für Lehrpersonen vom 8. Juli 2011. Gemäss lit. E

des zweiten Abschnitts im zweiten Teil dieser Richtlinie haben Beurteilungen in

den Stufen I, II und III bezüglich Lohnwirksamkeit vier Jahre Gültigkeit,

"d.h. Stufenanstiege sind gestützt darauf noch drei Jahre nach der

Beurteilung möglich". Diese Richtlinie stützt sich auf § 20 LPG; sie

wurde nicht amtlich publiziert. Nach § 20 LPG schafft die Bildungsdirektion

für die Gemeinden verbindliche und einheitliche Instrumente für die periodische

Beurteilung der Lehrpersonen. Die Gesetzesdelegation beschränkt sich demnach

auf die Schaffung von Instrumenten für die Mitarbeiterbeurteilung durch

die (Schul-)Gemeinden. Die in der Richtlinie angeordnete zeitliche Beschränkung

der Lohnwirksamkeit von Mitarbeiterbeurteilungen ist nicht ein Instrument für

die Mitarbeiterbeurteilung, sondern eine Regelung betreffend die Lohnwirksamkeit

derselben, und überschreitet damit den der Bildungsdirektion gewährten

Regelungsspielraum. Schon weil die entsprechende Anordnung sich mithin nicht

auf eine genügende Gesetzesdelegation stützen kann, ist sie unbeachtlich. Im

Übrigen wäre eine solche Anordnung mit Blick auf deren Auswirkungen für die Angestellten

zumindest auf Stufe einer Rechtsverordnung vorzusehen. Indessen hat die

Bildungsdirektion weder die Kompetenz, eine entsprechende Regelung zu erlassen,

noch erfüllen die Richtlinien die für Rechtserlasse zwingenden Publikationsvoraussetzungen

(vgl. § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 ff. des

Publikationsgesetzes vom 27. September 1998 [LS 170.5]).

Damit fehlt es an einer Grundlage in einem Rechtsatz,

damit die Lohnwirksamkeit einer Mitarbeiterbeurteilung bei fortbestehendem

Anstellungsverhältnis zeitlich beschränkt werden könnte.

Anzumerken bleibt, dass es nach einem

(Schul-)Gemeindewechsel einer Lehrperson der neuen Gemeinde freisteht, bereits

nach kürzerer Zeit eine neue, eigene Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen (vgl.

§ 23 Abs. 1 LPVO: "mindestens alle vier Jahre"),

will sie sich nicht an diejenige der früheren Gemeinde gebunden fühlen.

Andernfalls bleibt diese Mitarbeiterbeurteilung – mangels einer neueren – grundsätzlich

gültig und verbindlich (vgl. § 16 Abs. 4 Satz 2 LPVO).

2.3

Denkbar

wäre allerdings, dass eine Mitarbeiterbeurteilung dann ihre Lohnwirksamkeit

verliert, wenn eine Angestellte oder ein Angestellter treuwidrig verhindert,

dass die Anstellungsbehörde innert vier Jahren ein erneutes Qualifikationsverfahren

durchführt. Wie es sich damit verhält, kann indes offenbleiben.

Gemäss der Regelung von § 23 Abs. 1 Satz 1

LPVO hätte die Schulpflege C mit der Beschwerdeführerin im Schuljahr 2012/2013

eine Mitarbeiterbeurteilung durchführen müssen. Diese Mitarbeiterbeurteilung

hätte offenbar im Frühjahr 2013 erfolgen sollen.

Nach einem Konflikt zwischen der Schulpflege –

insbesondere deren Präsidentin – und der Beschwerdeführerin betreffend den

Umgang mit einer bestimmten Schülerin sowie den Abbruch eines Coachings

beschloss die Schulpflege C im Januar 2013 eine ausserordentliche

Mitarbeiterbeurteilung "ohne Bewährungsfrist" durchzuführen. Diese

Mitarbeiterbeurteilung hätte offenkundig einzig dazu dienen sollen, die

Grundlage für eine Auflösung des Anstellungsverhältnisses zu schaffen. Die Schulpflege

erklärte der Beschwerdeführerin unter anderem: "Das a.o. MAB ist das

einzige Instrument, eine Kündigung aussprechen zu können. Weil die Schulpflege

kein Entwicklungspotenzial mehr sieht, verzichtet sie auf eine Bewährungsfrist."

Zu diesem Zweck hätten innert einer Woche drei Besuche im Unterricht der

Beschwerdeführerin stattfinden sollen und diese hätte innert zweier Arbeitstage

ein zweiseitiges Dossier abgeben müssen. Angesichts dieses für eine ernsthafte

Beurteilung untauglichen Vorgehens und des offenkundig schon feststehenden

Entscheids betreffend die Auflösung des Anstellungsverhältnisses – was eine

entsprechend tiefe Qualifikation voraussetzte – ist praktisch ausgeschlossen,

dass die Beschwerdeführerin mit einer fairen Beurteilung hätte rechnen dürfen.

Das Vorgehen der Schulpflege zielte offenkundig einzig darauf ab, noch

innerhalb des Zeitraums bis Ende Januar 2013, in dem eine Kündigung per Ende

Schuljahr hätte ausgesprochen werden können (vgl. § 8 Abs. 2 lit. b

LPG in der bis Ende 2013 gültigen Fassung [OS 56, 34 ff., 35] in

Verbindung mit § 13 Abs. 3 Satz 1 des Personalgesetzes vom

27.

September 1998 [PG, LS 177.10]), die dafür notwendigen Grundlagen

zu schaffen. Sie missachtete dabei die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin

und verletzte damit ihre Fürsorgepflicht in schwerer Weise. Selbst wenn die

Mitarbeiterbeurteilung hätte durchgeführt werden können, hätte sie angesichts

dieser Umstände nicht Grundlage eines späteren Einstufungsentscheids durch den

Beschwerdegegner bilden dürfen. Schon aus diesem Grund kann der

Beschwerdeführerin nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass die Mitarbeiterbeurteilung

in der Folge nicht durchgeführt werden konnte.

Der Grund dafür, dass keine Mitarbeiterbeurteilung

durchgeführt werden konnte, liegt sodann nicht in einer Weigerung der Beschwerdeführerin,

sondern in deren krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit ab dem 21. Januar

2013.

Volksschulamt und Mitbeteiligte machen zu Recht nicht geltend, dass die

Beschwerdeführerin verschuldet arbeitsunfähig geworden wäre. Ein treuwidriges

Verhalten kann ihr demnach nicht vorgeworfen werden.

Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin die

Durchführung einer Mitarbeiterbeurteilung im Schuljahr 2012/2013 nicht

treuwidrig vereitelt. Für den Anspruch auf eine Stufenerhöhung per

1.

Januar 2013 bleibt deshalb die im Jahr 2009 erstellte Mitarbeiterbeurteilung

massgebend. Da die Beschwerdeführerin in jener Mitarbeiterbeurteilung die Beurteilungsstufe

I erreichte, hat sie grundsätzlich Anspruch sowohl auf die ordentliche als auch

die ausserordentliche Lohnstufenerhöhung. Sie wäre deshalb grundsätzlich per

1.

Januar 2013 in Lohnstufe 13 einzureihen gewesen.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin schloss am 21./23./28. Mai 2013 mit dem Volksschulamt und

der Primarschulpflege C eine Vereinbarung, welche unter anderem die Auflösung

des Anstellungsverhältnisses per Ende Juli 2013 und die Bezahlung einer

Abfindung im Umfang von fünf Monatslöhnen sowie einer Entschädigung von

Fr. 4'000.- vorsieht. Sodann wurde vereinbart, dass die Parteien mit der

Erfüllung dieser Vereinbarung per Saldo aller Ansprüche auseinandergesetzt seien.

Die Beschwerdeführerin setzt sich mit dieser Saldoklausel in ihrer Beschwerde

nicht auseinander.

3.2

Nach

§ 2 LPG in Verbindung mit § 23 Abs. 1 PG kann das

Arbeitsverhältnis in gegenseitigem Einvernehmen abweichend von den Bestimmungen

des Gesetzes beendet werden. Das Gesetz lässt damit grundsätzlich Raum für den

Aufhebungsvertrag und sieht zudem einen erheblichen Ermessensspielraum vor. Die

Praxis geht in diesem Sinn denn auch davon aus, auch die vertragliche Auflösung

eines mit Verfügung begründeten Arbeitsverhältnisses sei zulässig (vgl. VGr,

10.

Dezember 2004, PB.2004.00068, E. 2.2 – 20. Februar 2013,

VB.2012.00747, E. 3.1 mit Hinweisen). In diesem Rahmen ist es zulässig und

üblich zu vereinbaren, dass das Anstellungsverhältnis mit der

Aufhebungsvereinbarung per Saldo aller Ansprüche aufgelöst wird. Die

Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was darauf schliessen liesse, dass die

Aufhebungsvereinbarung bzw. die darin enthaltene Saldoklausel ungültig wären.

3.3

Diese

vertragliche Saldoklausel ist der Beschwerdeführerin entgegenzuhalten, soweit

sie für den Zeitraum des Anstellungsverhältnisses bei der Gemeinde C gestützt

auf den ihr nach dem Gesagten zustehenden Stufenanstieg nachträglich einen

höheren Lohn fordert, denn mit Unterzeichnung der Aufhebungsvereinbarung hat

sie auf nachträgliche finanzielle Forderungen aus diesem Anstellungsverhältnis

rechtsgültig verzichtet. Dies vermag indes nichts am grundsätzlichen Anspruch

auf eine höhere Einstufung per Anfang 2013 zu ändern. Da die Saldoklausel nur

Forderungen gegenüber dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten bis Ende Juli

2013.

betrifft, ist die Beschwerdeführerin ab August 2013 so zu stellen, wie

wenn sie per 1. Januar 2013 in Lohnstufe 13 eingereiht worden wäre.

Aus diesem Grund ist die Beschwerdeführerin ab Beginn des neuen

Anstellungsverhältnisses am 1. August 2013 auf der Basis von Lohnstufe 13

zu entlöhnen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 3. August 2015 sowie der Verfügung des

Volksschulamts vom 29. Januar 2014 ist der Lohn der Beschwerdeführerin ab

1.

August 2013 in Lohnstufe 13 der Lohnkategorie III festzusetzen.

Weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren nunmehr als

obsiegend anzusehen ist, ist ihr in Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der

Verfügung der Bildungsdirektion vom 3. August 2015 für das Rekursverfahren

eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

5.1

Da der

Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf

die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).

5.2

Die

Beschwerdeführerin erscheint im Beschwerdeverfahren insgesamt als obsiegend. Es

ist ihr deshalb eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

5.3

Die

Mitbeteiligte ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Sie ist im Rahmen,

in welchem sie vom Verfahren überhaupt betroffen ist, als obsiegend anzusehen.

Praxisgemäss wird dem Gemeinwesen indes keine Parteientschädigung zugesprochen,

weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit

gehört (Plüss, § 17 N. 51). Es liegen hier keine besonderen Umstände

vor, um von dieser Praxis abzuweichen.

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

gilt es Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert hier weniger als

Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn sich eine Frage

von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in

Verbindung mit Abs. 2 BGG). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat

dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom 3. August

2015 sowie der Verfügung des Volksschulamts vom 29. Januar 2014 wird der

Lohn der Beschwerdeführerin ab 1. August 2013 in Lohnstufe 13 der

Lohnkategorie III festgesetzt.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Bildungsdirektion vom 3. August

2015 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellkosten,

Fr. 710.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren

eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5. Der

Mitbeteiligten wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7. Mitteilung an …