Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00536

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2015.00536

Urteil

der 4. Kammer

vom 16. Dezember 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Alexandra Altherr

Müller.

In Sachen

1. Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften,

2. A,

Beschwerdeführende,

gegen

B,

Beschwerdegegner,

betreffend

Informationszugang,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

B ersuchte die

Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW) am 2. September

2014 um Informationen betreffend die Dozierenden A, C und D. Die ZHAW nahm mit

Schreiben vom 29. September 2014 zu einem Teil der Fragen, insbesondere

zum Melde- und Bewilligungsverfahren betreffend Nebentätigkeiten und

öffentliche Ämter, in allgemeiner Weise Stellung. Sie wies zudem das Gesuch um

Zugang zu Informationen betreffend den Beschäftigungsgrad und die Bewilligung

von Nebentätigkeiten der genannten Dozierenden mit Verfügung vom gleichen Tag

ab.

Erwägungen

II.

A. B

rekurrierte hiergegen am 14. Oktober 2014 bei der Rekurskommission der Zürcher

Hochschulen und beantragte

"[…] aus den vorangehenden Ausführungen, E, Rektor

der ZHAW, zu bitten, die Rechtmässigkeit betreffend Nebentätigkeit (z.B. das

Vorliegen einer vorgängig erteilten Bewilligung, Rückgabe von Erwirtschaftetem

an die ZHAW) zu bestätigen, das Anstellungsverhältnis der drei Mitarbeitenden

bekannt zu geben und die Rechtmässigkeit betreffend das Anstellungsverhältnis

von D zu bestätigen.

Falls eine Bewilligung zur Nebentätigkeit vorliegt, wird

beantragt, dass die Rekurskommission die Rechtmässigkeit dieser Bewilligung in

Bezug auf § 37 Bst. c PVF (Konkurrenzierung der ZHAW) prüft und das

Ergebnis dieser Prüfung nicht nur den Parteien, sondern auch der Zürcher Hochschulleitung

bekannt gegeben wird."

B. Die

Rekurskommission der Zürcher Hochschule räumte den drei Dozierenden mit Schreiben

vom 6. Januar 2015 Gelegenheit zur Stellungnahme zu einer allfälligen Bekanntgabe

der fraglichen Informationen über das Anstellungsverhältnis und die Bewilligung

von Nebentätigkeiten ein. A, C und D stimmten einer Offenlegung der sie

betreffenden Informationen nicht zu. Die "Koordinationsstelle IDG"

nahm am 25. Februar 2015 zum Informationszugangsgesuch Stellung. Mit Schreiben

vom 9. März 2015 informierte D die Rekurskommission darüber, dass er seine

Auffassung geändert und die von B erfragten Informationen auf seiner

offiziellen ZHAW-Website vermerkt habe.

C. Mit

Beschluss vom 9. Juli 2015 hiess die Rekurskommission der Zürcher

Hochschulen den Rekurs in Sinn der Erwägungen gut, soweit darauf eingetreten

werde und er nicht gegenstandslos geworden sei. Die ZHAW wurde angewiesen, B

innert einer Frist von zehn Tagen nach Eintreten der Rechtskraft die

Informationen über den Beschäftigungsgrad von A und C bzw. das Vorliegen einer

Bewilligung für eine Nebentätigkeit zugänglich zu machen.

III.

Die ZHAW sowie A legten am 10. September 2015

Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und beantragten die Aufhebung des

Rekursentscheids, soweit auf das Rechtsmittel eingetreten worden sei, und die

Abweisung des Gesuchs um Informationszugang.

Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen beantragte

am 21./22. September 2015 die Abweisung der Beschwerde. B reichte am

2.

Oktober 2015 eine Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde sei

unter Entschädigungsfolge abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine

Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.20) von

Amtes wegen. Die Beschwerde richtet sich gegen einen

Rekursentscheid der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen betreffend

Informationszugang. Dagegen ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

grundsätzlich gegeben (§ 41 in Verbindung mit

§§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a und §§ 42–44 e contrario VRG

sowie § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007

[FaHG, LS 414.10]).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde

berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse

an deren Aufhebung oder Änderung hat.

Der Beschwerdeführer 2

nahm am vorinstanzlichen Verfahren teil, ist durch den Entscheid der

Rekurskommission berührt und hat ein schützenswertes Interesse an einer gerichtlichen

Überprüfung des Zugangs zu seinen Daten. Er ist somit zur Beschwerde

legitimiert, allerdings nur soweit der vorinstanzliche Entscheid den

Informationszugang zu den ihn betreffenden Daten anbelangt.

1.3

1.3.1

Die Beschwerdeführerin 1 ist eine selbständige öffentlichrechtliche

Anstalt des Kantons Zürich (§ 3 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit

Abs. 2 FaHG). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG

sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit

zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson

berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-

oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von

gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt

sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

1.3.2

Die Frage der Legitimation im Rahmen des kantonalen Beschwerdeverfahrens

ist unter Berücksichtigung der bundesrechtlichen Bestimmungen zu prüfen, müssen

sich doch Parteien, die zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sind, am

Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG,

SR 173.110]; zum Ganzen VGr, 25. Juni 2015, VB.2005.00104, E. 1.2;

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 99 ff.).

Gemäss Art. 89 Abs. 2

lit. c BGG sind Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften

zur Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht

berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-

oder Bundesverfassung gewährt. Ihre Legitimation kann sich jedoch auch aus der

allgemeinen, in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnittenen Klausel von Art. 89

Abs. 1 BGG ergeben, wonach zur Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine

Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen

Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Gestützt

auf Art. 89 Abs. 1 BGG werden Gemeinwesen indes nur restriktiv zur

Beschwerdeführung zugelassen. Ihre Legitimation wird dann bejaht, wenn sie

durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer

Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen sind und ein

schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des

angefochtenen Entscheids haben, das heisst, nicht bloss das allgemeine

Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend machen (vgl. BGE 141 II

161.

E. 2.1 mit Hinweisen, 138 II 506 E. 2.1.1, 123 II 371 E. 2c;

BGr, 4. März 2014,1C_780/2013, E. 3; Bertschi, § 21 N. 102 ff.).

Bei spezifischen eigenen

Sachanliegen bejaht die bundesgerichtliche Rechtsprechung die

Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nur, wenn es in qualifizierter Weise

betroffen ist. Dies ist dann anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche

öffentliche Interessen in einem Politikbereich betrifft, der ihm zur Regelung

zugewiesen wurde. Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung

hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen

öffentlichen Interessen voraus (BGE 137 IV 269 E. 1.4).

Geht es um Entscheide mit

finanziellen Auswirkungen, so wirkt nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse

des Gemeinwesens legitimationsbegründend (BGE 141 II 161 E. 2.3 mit zahlreichen

Hinweisen [auch zum Folgenden], 138 II 506 E. 2.1.3; Bertschi, § 21

N. 122). Die Legitimation ist gegeben, wenn das Gemeinwesen auf

qualifizierte Weise in zentralen hoheitlichen Interessen berührt ist. Eine

solche Betroffenheit ist beispielsweise zu bejahen, wenn die streitigen

finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung

der Streitfrage eine über den Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung

für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller

Belastung hat (vgl. Bertschi, § 21 N. 125). Verneint wird die Legitimation,

wenn es einzig um die finanziellen Folgen der Verwaltungstätigkeit geht, welche

das Gemeinwesen in seiner Stellung als hoheitlich verfügende Behörde treffen. In

diesen Fällen deckt sich das finanzielle Interesse des Gemeinwesens in der

Regel mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung, was zur Legitimation nicht

genügt (vgl. auch Bertschi, § 21 N. 106; BGE 138 II 506

E. 2.3; BGr, 26. April 2010,1C_220/2009, E. 2.2.2 [nicht publiziert

Erwägung in BGE 136 II 204], und 10. März 2011,1C_79/2011, E. 1.4).

1.3.3

Die Beschwerdeführerin 1 macht zu Recht nicht geltend, sie sei wie

eine Privatperson betroffen. Sie kann sich sodann nicht auf § 21

Abs. 2 lit. b VRG berufen, da sie als Hochschule zwar in

Teilbereichen über eine gewisse Autonomie verfügt, ihr jedoch im Allgemeinen

keine verfassungsrechtlich geschützte Autonomie zukommt (vgl. VGr, 19. September

2012, VB.2012.00305, 1.3 mit zahlreichen Hinweisen, und 6. August 2010,

VB.2010.00187, E. 2.3). Ihre Legitimation begründet die Beschwerdeführerin 1

damit, dass der angefochtene Entscheid ihre Fürsorgepflicht als Arbeitgeberin

berühre. Als solche müsse sie darum besorgt sein, dass die Persönlichkeit ihrer

Arbeitnehmenden geschützt werde und Personendaten nicht unrechtmässig bekannt

gegeben würden. Sie macht weiter geltend, dass der Beschluss der

Rekurskommission zur Folge habe, dass bei jedem Gesuch um Offenlegung von

Personendaten stets eine Interessenabwägung vorzunehmen sei. Der durch die

Anpassung der Verfahren zur Beurteilung eines Gesuchs auf Informationszugang

entstehende Mehraufwand habe finanzielle und organisatorische Auswirkungen von

grossem Gewicht. Sie sei deshalb bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben

in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt, weshalb auch sie zur Beschwerde

legitimiert sei.

1.3.4

Wie das in Art. 17 der Zürcher

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) verankerte

Öffentlichkeitsprinzip zu verwirklichen ist, berührt zwar wichtige öffentliche

Interessen in einem Bereich der hoheitlichen Staatstätigkeit (BGr, 4. März

2014,1C_780/2013, E. 3 auch zum Folgenden). Die Bejahung

der Legitimation setzt jedoch zusätzlich voraus, dass der angefochtene Entscheid

die Beschwerdeführerin 1 bei der Aufgabenerfüllung in erheblicher

Weise berührt. Eine derartige qualifizierte Betroffenheit ist vorliegend nicht

ersichtlich. Die Pflicht zur Bearbeitung von Informationszugangsgesuchen ist

Folge des seit dem 1. Oktober 2008 im Kanton Zürich für alle öffentlichen

Organe geltenden Öffentlichkeitsprinzips. Die Beurteilung solcher Gesuche gehört

damit zur normalen Verwaltungstätigkeit. Entsprechend sind die dafür

notwendigen finanziellen Mittel ohnehin zur Verfügung zu stellen und allfällige

organisatorische Anpassungen vorzunehmen. Eine legitimationsbegründende

besondere Betroffenheit ergibt sich daraus noch nicht.

1.3.5

Andere schutzwürdige eigene Interessen an der

Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids liegen nicht vor. Insbesondere sind

vorliegend auch keine Gründe ersichtlich, weshalb die betroffenen

Dozierenden eines besonderen Schutzes bedürften und es der Beschwerdeführerin 1

deshalb aufgrund ihrer Fürsorgepflicht als Arbeitgeberin möglich sein müsste, anstelle

der unmittelbar Betroffenen Beschwerde zu erheben (vgl. demgegenüber die

Konstellation in VGr, 10. Juni 2015, VB.2014.00551, E. 1.3.2,

wo es um die Einsichtnahme in den Bericht einer Expertenkommission zur

Qualitätsbeurteilung medizinhistorischer Promotionsarbeiten an der Universität

Zürich ging). Die Beschwerdeführerin 1 ist damit in der Sache nicht selber legitimiert.

1.4

Mit der

genannten Einschränkung ist auf das Rechtsmittel einzutreten, da die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.

2.

2.1

Die

Beschwerde macht zunächst in verfahrensrechtlicher Hinsicht geltend, die Vorinstanz

habe sich nicht ausreichend mit den Ausführungen in den Stellungnahmen der Verfahrensbeteiligten

auseinandergesetzt und sei damit ihrer Begründungspflicht nicht hinreichend

nachgekommen.

2.2

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

bedeutet, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer

Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung

berücksichtigt (BGE 124 I 49 E. 3a, 124 I 241 E. 2 [je mit Hinweisen]).

Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich

auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt; vielmehr

kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl.

BGE 134 I 83 E. 4.1).

2.3

Diesen

Anforderungen wird der Rekursentscheid gerecht, indem er nachvollziehbar darlegt,

aus welchen Überlegungen die Vorinstanz zu ihrem Entscheid gelangt. Dass sich

die Vorinstanz dabei nicht mit jedem einzelnen Vorbringen ausführlich

auseinandersetzt, ist nicht zu beanstanden. Eine Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör ist zu verneinen.

3.

3.1

Art. 17

der KV gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit

nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung

begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz

über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG,

LS 170.4) umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den

Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom

Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip

mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom

9.

November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [Weisung IDG]; Tobias

Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A.,

Zürich etc. 2012, Rz. 1008; VGr, 10. Juni 2015, VB.2014.00551,

E. 3.1).

3.2

Das Gesetz

über die Information und den Datenschutz behandelt den Datenschutz und die

Bestimmungen zur Informationstätigkeit in einer aufeinander abgestimmten Weise

und versucht so, ein Gleichgewicht zwischen den beiden Materien zu schaffen

(Rolf H. Weber, Datenschutz v. Öffentlichkeitsprinzip, Zürich etc. 2010,

N. 182).

Im III. Abschnitt

(§§ 14–19 IDG) widmet sich das Gesetz verschiedenen Arten der Bekanntgabe

von Informationen. Zunächst regelt § 14 IDG die Pflicht der öffentlichen

Organe, über ihre Tätigkeit von allgemeinem Interesse zu informieren sowie

Informationen zum allgemeinen Verständnis des

Verwaltungsaufbaus, des Verwaltungshandelns und zum täglichen Umgang mit den

öffentlichen Organen bereitzustellen (vgl. Weisung IDG, ABl 2005, 1310). § 15

IDG betrifft den Umgang mit den Medien. In §§ 16–19 IDG finden sich sodann

neue Bestimmungen wie auch weiterhin geltende Regeln des mittlerweile abgelösten

(kantonalen) Datenschutzgesetzes vom 6. Juni 1993 (OS 52, 452 ff.)

über die Bekanntgabe von Personendaten (vgl. Weisung IDG, ABl 2005, 1301,

1312, auch zum Folgenden). Dabei gelten als Personendaten Informationen, die

sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (vgl. § 3 IDG).

Gemäss § 16 Abs. 1 lit. a IDG erfordert die Bekanntgabe von

Personendaten prinzipiell eine gesetzliche Grundlage. Fehlen Rechtsgrundlagen,

kann im Einzelfall auch auf die Einwilligung der betroffenen Person abgestützt

werden (§ 16 Abs. 1 lit. b IDG). Neu geschaffen wurde eine

Grundlage für die Weitergabe von Personendaten, wenn dies zur Abwendung einer

drohenden Gefahr für Leib und Leben unentbehrlich oder der notwendige Schutz

anderer wesentlicher Rechtsgüter höher zu gewichten ist (§ 16 Abs. 1

lit. c IDG). In § 17 IDG geht es um die Bekanntgabe besonderer

Personendaten. Um solche handelt es sich, wenn wegen ihrer Bedeutung, der Art

ihrer Bearbeitung oder der Möglichkeit ihrer Verknüpfung mit anderen

Informationen die erhöhte Gefahr einer Persönlichkeitsverletzung besteht (siehe

§ 3 IDG). § 18 IDG regelt sodann die Bekanntgabe von Personendaten

für nicht personenbezogene Zwecke und § 19 IDG die grenzüberschreitende

Bekanntgabe.

Der IV. Abschnitt

des Gesetzes betrifft das Informationszugangsrecht und weitere Rechtsansprüche.

Gemäss § 20 Abs. 1 IDG hat jede Person –

ohne dass sie dafür einen Interessennachweis erbringen müsste – Anspruch auf

Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Nach

§ 20 Abs. 2 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den eigenen

Personendaten. Das öffentliche Organ kann indes die Bekanntgabe von

Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine

rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG, der unter dem Titel

"Einschränkungen im Einzelfall" in Abschnitt V steht). Schliesslich regelt der VI. Abschnitt das Verfahren auf Zugang zu Informationen.

4.

4.1

Die

Beschwerde macht geltend, gegenwärtig komme lediglich § 16 IDG zur Anwendung

und nicht die §§ 20 ff. IDG. Für die Bekanntgabe von Personendaten

verlange § 16 Abs. 1 lit. a IDG eine gesetzliche Grundlage.

§ 20 Abs. 1 IDG könne jedoch nicht als gesetzliche Grundlage im Sinn

dieser Bestimmung herangezogen werden. Da hier keine gesetzliche Grundlage für

die Bekanntgabe der Personendaten vorliege, müsse auch keine Interessenabwägung

gemäss § 23 IDG durchgeführt werden. Dem Informationszugangsgesuch müsse

daher nicht stattgegeben werden.

4.2

Diesen

Ausführungen kann nicht gefolgt werden.

4.2.1

Die Koordinationsstelle IDG wie auch die Vorinstanz ordnen von der

Systematik des Gesetzes ausgehend die Bestimmungen im III. Abschnitt des

Gesetzes mit dem Titel "Bekanntgabe von Informationen" (in erster

Linie) der aktiven Information durch die Behörden und die §§ 20–29 IDG der

passiven Information zu (so auch früher VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025,

E. 2.4 ff.; vgl. auch VGr, 22. September 2010, VB.2010.00293,

E. 2.4 ff.). Wie einem neueren Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. März

2015.

(VB.2014.00341, E. 4.2.2) allerdings zu entnehmen ist, kann diese

Aufteilung nicht streng aufrechterhalten werden: Der Begriff "Bekanntgabe"

umfasst gemäss der Legaldefinition in § 3 IDG alle Formen des

Zugänglichmachens von Informationen, also ausser Weitergeben und Veröffentlichen

auch das Einsichtgewähren, und somit sowohl die aktive als auch die passive

Information. So enthält der III. Abschnitt neben Normen zur

Informationstätigkeit von Amtes wegen auch Bestimmungen, die sich ausdrücklich

oder sinngemäss auf Gesuche um Einsichtnahme beziehen (vgl. namentlich

§ 16 Abs. 2 und § 17 Abs. 2 IDG zur Amtshilfe). In den

§§ 16 f. IDG fehlen sodann Verfahrensbestimmungen, weshalb sich die

Frage stellt, ob auf die §§ 24–29 IDG zurückzugreifen wäre. Ferner zählt § 23 IDG in allgemeiner Weise öffentliche

oder private Interessen auf, die einer Bekanntgabe von Informationen (und somit

auch der aktiven Informationstätigkeit) entgegenstehen können (vgl. Weber,

N. 185; so ausdrücklich die Weisung IDG, ABl 2005, 1301, 1309, 1315).

Eine Einteilung der Bestimmungen danach, ob sie die aktive oder die passive

Information betreffen, ist nach dem Gesagten nicht zweckmässig. Vielmehr sind die

Bestimmungen koordiniert anzuwenden, unabhängig davon, in welchem Gesetzesabschnitt

sie sich befinden (vgl. VGr, 19. März 2015, VB.2014.00341, E. 4.2.2;

Weisung IDG, ABl 2005, 1312).

4.2.2

Gemäss Weisung IDG stehen die Normen über

den Informationszugang und über die Bekanntgabe von Personendaten nicht einfach

parallel nebeneinander und verweisen womöglich noch gegenseitig aufeinander,

sondern bilden sie ein Gefüge, welches die einzelnen Fälle von

Informationsweitergaben erfasst (siehe zum Problem der gegenseitigen Verweisungen

Art. 9 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über

das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [BGÖ, SR 152.3], welcher auf

Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [SR 235.1] verweist; Weber, N. 489). Daraus

folgt, dass das Gesetz neben der Informationstätigkeit von Amtes wegen (§ 14

IDG) und dem Informationszugangsrecht (§ 20 IDG) in den §§ 16 ff.

IDG die weiteren Fälle der (aktiven oder passiven) Weitergabe von Personendaten

regelt: die Weitergabe gestützt auf eine (spezial)gesetzliche Grundlage,

gestützt auf die Einwilligung der betroffenen Person, zur Abwendung einer

drohenden Gefahr, aufgrund eines Amtshilfegesuchs etc. (vgl. oben 3.2; Weisung

IDG ABl 2005, 1301, 1315 f., die ebenfalls von drei Hauptkategorien

der Informationsbekanntgabe ausgeht; siehe zu den spezialgesetzlichen

Grundlagen die Beispiele bei Beat Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin

[Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons

Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 16

N. 3; unter anderem § 15 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes vom

2.

April 2007 [LS 810.1; Weitergabe von Informationen zu

aussergewöhnlichen Todesfällen und Wahrnehmungen, die auf die vorsätzliche

Verbreitung gefährlicher übertragbarer Krankheiten bei Mensch und Tier

schliessen lassen {aktive Information}] und Art. 8a Abs. 1 des Bundesgesetzes

vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung- und Konkurs [SR 271.1;

Recht jeder Person, die ein Interesse glaubhaft macht, die Protokolle und

Register der Betreibungs- und Konkursämter einzusehen und sich Auszüge daraus

geben zu lassen {passive Information}]). § 16 Abs. 1 lit. a IDG

bezieht sich damit nicht auf die Bekanntgabe von Personendaten im Rahmen eines

Informationszugangsgesuchs (oder der Informationstätigkeit von Amtes wegen).

4.2.3

Es würde zudem Sinn und Zweck des Gesetzes

über die Information und den Datenschutz widersprechen, wenn Gesuche um

Zugang zu Informationen, welche sich wohl meistens in irgendeiner Form auch auf

mindestens eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen, mit dem Hinweis

abgewiesen werden könnten, es fehle eine (spezial)gesetzliche Grundlage für die

Offenlegung der Personendaten.

4.2.4

Schliesslich bedarf es ohnehin schon

der Bundesverfassung wegen einer gesetzlichen Grundlage für die Bekanntgabe von Personendaten.

Art. 13 Abs. 2 BV schützt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

und damit den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche

Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen. Zur

Bearbeitung in diesem Sinn gehört auch die staatliche Bekanntgabe von Personendaten

(BGE 129 I 232 E. 4.3.2; BGr, 17. Februar 2006,1P.841/2005,

E. 3.1, auch zum Folgenden). Gemäss Art. 36 BV bedarf die Einschränkung

von Grundrechten unter anderem einer gesetzlichen Grundlage (vgl. dazu Markus

Schefer, Die Beeinträchtigung von Grundrechten, Bern 2006, S. 53 ff.).

Art. 17 KV sieht auf (kantonaler) Verfassungsstufe den

Zugang zu amtlichen Dokumenten – auch solchen, welche Personendaten umfassen – unter der

Voraussetzung vor, dass nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen

entgegenstehen. Das Gesetz über die Information und den Datenschutz

konkretisiert dieses verfassungsmässige Recht auf Zugang zu Verwaltungsinformationen.

Die verschiedenen Bestimmungen regeln im Zusammenspiel unter

anderem die Art und den Umfang der betreffenden

Informationen, die Zugangsberechtigung, das Verfahren,

den Zweck der Bekanntgabe sowie die Einschränkungen im

Einzelfall, und zwar auf Gesetzesstufe. Das Gesetz stellt damit eine

hinreichend bestimmte formellgesetzliche Grundlage für die Bekanntgabe von

Personendaten im Rahmen eines Informationszugangsgesuchs dar (vgl.

auch Datenschutzbeauftragten des Kantons Zürich,

Leitfaden Zugang zu Personendaten Dritter, Ziff. 5.2 [www.dsb.zh.ch

> Veröffentlichungen > Leitfäden & Checklisten]).

4.3

Im Ergebnis ist die Vorinstanz daher zu Recht davon ausgegangen, dass das

Gesuch des Beschwerdegegners nach § 20 Abs. 1 sowie §§ 23 ff.

IDG zu beurteilen ist.

5.

5.1

Der

Beschwerdegegner hat Auskunft über den Beschäftigungsgrad Dozierender bei der

Beschwerdeführerin 1 sowie das Vorliegen einer Bewilligung für

Nebentätigkeiten verlangt. Diese Informationen beziehen sich auf bestimmte

Personen und können auch nicht anonymisiert werden. Die Informationen sind

entsprechend als Personendaten im Sinn von § 3 IDG zu qualifizieren.

Hingegen liegen keine

besonderen Personendaten im Sinn von § 3 IDG vor. Informationen über den

Beschäftigungsgrad sowie Nebentätigkeiten gehören nicht zu den sensitiven und

daher besonders schützenswerten Daten (vgl. hierzu Rudin, § 3

N. 16 ff.).

5.2

Das

öffentliche Organ kann die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise

verweigern oder aufschieben, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes

öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).

Ein öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 IDG insbesondere

vor, wenn die Information Positionen in Verhandlungen betrifft (lit. a),

die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen

Organs beeinträchtigt (lit. b), die Bekanntgabe der Information die

Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet

(lit. c), die Bekanntgabe der Information die Beziehungen unter den

Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland beeinträchtigt

(lit. d) oder die Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter

behördlicher Massnahmen beeinträchtigt (lit. e). Ein privates Interesse

liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die

Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG).

5.3

Die

Beschwerde bringt vor, durch die Bekanntgabe der Informationen werde in die

Privatsphäre der Dozierenden eingegriffen. Durch die Bekanntgabe des

Beschäftigungsgrads werde Auskunft über einen Teil der Lebensweise gegeben.

Zudem könnten Rückschlüsse auf das effektive Einkommen gemacht werden, da bei

einem öffentlichen Arbeitsverhältnis die Löhne bekannt seien und somit

ermittelt werden könnten. In der heutigen Gesellschaft spielten insbesondere

das Arbeitspensum und das Einkommen eine wichtige Rolle. Diese Informationen

seien oft nicht einmal dem privaten Umfeld bekannt. Eine Bekanntgabe würde

daher Angestellte eines öffentlichen Organs im Vergleich zu Mitarbeitenden

privatrechtlicher Institutionen einem gewichtigen Nachteil aussetzen. Seien

öffentliche Organe dazu verpflichtet, weitreichende und detaillierte

Informationen über ihre Mitarbeitenden bekannt zu geben, würden sie damit ihre

Attraktivität als Arbeitgebende verlieren. Es sei daher auch im Interesse des

öffentlichen Organs, dass dessen Mitarbeitende nicht allein aufgrund ihres

öffentlichen Anstellungsverhältnisses mit der Bekanntgabe wichtiger Personalinformationen

in der Öffentlichkeit rechnen müssten. Wie weitgehend persönliche Informationen

öffentlich preisgegeben würden und damit eine Gewichtung, welche Informationen

für die Öffentlichkeit bestimmt seien und welche nicht, solle in erster Linie

den Betroffenen selbst anheimgestellt werden.

Die Notwendigkeit und

das Erteilen einer Bewilligung für Nebentätigkeiten hingen sodann unter anderem

mit dem Beschäftigungsgrad, dem Umfang der Nebentätigkeit und der Höhe des

Jahreslohns zusammen. Daher lasse die Information über das Vorliegen einer

Bewilligung für Nebentätigkeiten Schlüsse auf weitere persönliche Daten zu.

Diese Informationen könnten jedoch aufgrund des Schutzes der Privatsphäre nicht

ohne Weiteres bekannt gegeben werden, weshalb auch ein berechtigtes Interesse

an der Verweigerung der Offenlegung von Bewilligungen über Nebentätigkeiten

bestehe. Die Bejahung oder Verneinung einer solchen Frage allein vermöge denn

auch nicht den Zweck eines Gesuchs zu erfüllen, die Kontrolle des staatlichen

Handelns zu erleichtern bzw. Vertrauen zur Behörde zu schaffen.

5.4

Personen,

die in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handeln oder Angestellte eines

öffentlichen Organs sind, können grundsätzlich nicht geltend machen, dass ihre

(berufliche) Tätigkeit in den Bereich ihrer Privatsphäre falle (Isabelle Häner,

Basler Kommentar, 2014, Art. 7 BGÖ N. 58). Der

Schutz von Personendaten gilt nicht im gleichen Umfang für Mitarbeitende der

öffentlichen Verwaltung wie für private Dritte. Dies bedeutet, dass der

Transparenzanspruch der Öffentlichkeit in Bezug auf einfache Personendaten

öffentlicher Angestellter wie Namen, Funktionsbezeichnungen usw. im

Zusammenhang mit deren öffentlicher Aufgabe gegenüber ihrem eigenen Anspruch

auf Schutz ihrer Privatsphäre in der Regel überwiegt. Eine Veröffentlichung solcher

Angaben bringt grundsätzlich kein Risiko einer Persönlichkeitsverletzung mit

sich (vgl. zum Ganzen Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten

[EDÖB], Empfehlung vom 5. Juni 2014, Ziff. 30 mit Hinweisen [unter www.edoeb.admin.ch]).

Eine Einschränkung des Informationszugangs kann sich aber rechtfertigen, wenn

durch die Bekanntgabe der Personendaten die Gefahr entsteht, dass der oder die

Mitarbeitende Nachteilen ausgesetzt wird. Der Nachteil muss dabei von einigem

Gewicht sein; geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen reichen nicht

aus (vgl. Häner, Art. 7 N. 60).

5.5

Der

Beschäftigungsgrad der an einer staatlichen Fachhochschule Dozierenden betrifft

deren öffentliche Funktion. Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, ist

nicht ersichtlich, inwiefern eine Bekanntgabe des Beschäftigungsgrads die

Privatsphäre der Dozierenden beeinträchtigen könnte. Die Beschwerde macht keine

konkreten Nachteile geltend, und solche sind auch nicht ersichtlich. Aus dem

Beschäftigungsgrad können kaum Rückschlüsse auf die Lebensweise Mitarbeitender

gemacht werden. Die Lohnbandbreite der – durch öffentliche Gelder entlöhnten –

Dozierenden ist ohnehin öffentlich bekannt. Zudem kann anhand des

Vorlesungsverzeichnisses ohne grossen Aufwand herausgefunden werden, ob Dozierende

eher einen hohen oder tiefen Beschäftigungsgrad haben. Ein besonderes

Geheimhaltungsinteresse ist damit nicht ersichtlich. Der blosse Unterschied zum

privatrechtlichen Arbeitsverhältnis begründet für sich allein noch keinen

Nachteil. Die Vorinstanz ist daher zu Recht zum Schluss gekommen, dass der

Anspruch auf voraussetzungslosen Zugang zu Informationen betreffend den Beschäftigungsgrad

der Dozierenden höher zu gewichten ist als deren Bedenken betreffend Verletzung

der Privatsphäre.

5.6

Einen

direkten Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben hat auch die

Nebenbeschäftigung an einer staatlichen Hochschule Dozierender. Und auch hier

ist nicht ersichtlich, dass die Bekanntgabe, ob eine Bewilligung für eine

Nebentätigkeit vorliegt, die Privatsphäre der Dozierenden zu gefährden vermag.

Konkrete Nachteile werden nicht geltend gemacht.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen,

dass der Hochschule eine Kontrolle hinsichtlich ihrer

eigenen Arbeitsverhältnisse obliegt, indem sie Gewähr leisten muss, dass weder

Überbelastungen mit Blick auf die Leistungsfähigkeit der Mitarbeitenden noch

Interessenkonflikte oder eine Konkurrenzierung vorliegen (vgl. EDÖB, Ziff. 35 mit Hinweisen, auch

zum Folgenden; § 37 der

Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 [PVF, LS 414.112]). § 39 Abs. 1 PVF sieht entsprechend vor,

dass Dozierende und Angehörige des Mittelbaus die Hochschulleitung vor der

Übernahme einer Nebentätigkeiten zu informieren haben,

und § 40 PVF, dass unter

bestimmten Umständen eine Pflicht zur Einholung einer Bewilligung für die

Ausübung einer Nebentätigkeit besteht. Die Öffentlichkeit hat ein gewichtiges

Interesse an einer funktionierenden Kontrolle dieser Nebenbeschäftigungen bzw.

der Einhaltung der Melde- und Bewilligungspflicht, um Unvereinbarkeiten von

Verpflichtungen, Interessenkonflikte und schlimmstenfalls sogar Misswirtschaft

und Korruption zu vermeiden. Selbst wenn also durch die Bekanntgabe der

Nebenbeschäftigungen Dozierender deren Privatsphäre

beeinträchtigt wäre, ist das öffentliche Interesse an einer Offenlegung höher

zu gewichten als das private Interesse an einer Verweigerung des Informationszugangs.

5.7

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

6.

6.1

Die

Gerichtskosten sind den Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen, wobei

sie solidarisch füreinander haften müssen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG; vgl. Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 14 N. 11).

6.2

Der

Beschwerdegegner beantragt eine Parteientschädigung. Nach § 17 Abs. 2

lit. a VRG kann eine Partei entschädigungsberechtigt sein, wenn die

rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte oder schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte (Plüss, § 17 N. 47).

Als rechtsgenügend erscheint eine

Darlegung, die sowohl die Verfahrensvorschriften erfüllt als auch in der Sache

selbst die entscheidwesentlichen Fragen fachgerecht behandelt. Als kompliziert

erweisen sich Sachverhalte, wenn sie sich nicht einfach erfassen und darstellen

lassen sowie wenn ihr Verständnis besondere Sach- und Rechtskenntnisse

erfordert, und als schwierig Rechtsfragen, die selbst eine rechtskundige Person

nicht ohne Weiteres zu beantworten weiss. So oder so kommt es aber nur zu einer

Parteientschädigung, sofern sich daraus ein besonderer

Aufwand ergab oder sich deswegen der Beizug eines Rechtsbeistands

rechtfertigte. Letzteres dürfte meistens der Fall sein, sobald es sich um

komplizierte Sachverhalte oder schwierige Rechtsfragen dreht (zum Ganzen VGr,

20.

Januar 2012, VB.2011.00742, E. 2.1 mit Hinweisen, auch zum

folgenden Absatz).

Die angemessene Parteientschädigung

vergütet höchstens die notwendigen Rechtsverfolgungskosten, deckt diese also

meistens nur teilweise. Bei der Festsetzung nach freiem, jedoch pflichtschuldigem

Ermessen gilt es auf die Bedeutung der Streitsache, die Schwierigkeit des

Prozesses, den Zeitaufwand sowie die Barauslagen zu achten. Stets müssen die

besonderen Verhältnisse des Einzelfalls berücksichtigt werden: namentlich Zahl,

Umfang und Inhalt der erforderlichen Rechtsschriften; aber etwa auch, ob

lediglich Rechtsfragen zu beantworten sind oder zusätzlich der Sachverhalt

umstritten ist und ob sich in einem Rechtsmittelverfahren die gleichen

Rechtsfragen wie im vorinstanzlichen stellen.

Angesichts der

Tatsache, dass der Beschwerdegegner – soweit ersichtlich – rechtsunkundig ist,

die sich stellenden Rechtsfragen nicht unerheblich sind und er eine

ausführliche und dienliche Beschwerdeantwort verfasst hat, ist ihm eine

angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. Angemessen erscheint eine solche

in der Höhe von Fr. 500.-.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den

Beschwerdeführenden unter soldarischer Haftung füreinander je zur Hälfte

auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet,

dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von je Fr. 250.- zu

bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…