VB.2015.00573

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00573

16. Dezember 2015Deutsch17 min

(URT.2015.17706)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A ist Trägerin verschiedener Jugendheime im Kanton

Zürich. Mit Schreiben vom 7. Juni 2013 ersuchte sie das Amt für Jugend und

Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) darum, die bei den "Betrieben"

C, D und E bestehenden negativen Saldi der Schwankungfonds in der Höhe von

Fr. 386'499.83, Fr. 105'251.14 und Fr. 797'066.26 zuzüglich

5 % Zins seit dem 1. Januar 2012 auszugleichen und die Zahlung innert

dreier Monate ab dem Entscheid vorzunehmen. Das AJB wies dieses Begehren mit

Verfügung vom 22. Juli 2013 ab.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs wies die

Bildungsdirektion mit Verfügung vom 7. August 2015 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die Rekurskosten von

Fr. 1'214.- (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte A in Dispositiv-Ziff. III eine

Parteientschädigung.

III.

A liess am 14. September 2015

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und der Staat Zürich zu

verpflichten, die negativen Saldi der Schwankungsfonds der Institutionen C in der Höhe von Fr. 386'499.83, D in der Höhe von

Fr. 105'251.14 und E in der Höhe von Fr. 797'066.26 zuzüglich

5.

% Zins seit dem 1. Januar 2012 auszugleichen. Das AJB beantragte

mit Beschwerdeantwort vom 26./27. Oktober 2015, die Beschwerde sei abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei; die Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung

vom 30. Oktober 2015 auf Abweisung der Beschwerde. A liess am 12. November 2015 an ihren Anträgen festhalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit

Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin rügt eine

Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz sich im

Zusammenhang mit der finanziellen Leistungsfähigkeit und den Kapitalzinsen

nicht rechtsgenügend mit ihren Vorbringen auseinandergesetzt habe.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör

nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) fliesst unter anderem ein Anspruch der

von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,

ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann sich auf die

wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn

sich die Betroffenen über die

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die höhere Instanz weiterziehen können (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 229

E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1, 126 I 97 E. 2b;

ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige

Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,

Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).

Entgegen der Darstellung der

Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz sich in genügender Weise mit den

Vorbringen im Rekurs auseinandergesetzt. Es ist ohne Weiteres

erkennbar, von welchen Überlegungen die Vorinstanz sich bei ihrem Entscheid

leiten liess. Die Rügen der Beschwerdeführerin betreffen denn auch eher die

inhaltliche Richtigkeit dieser Erwägungen. Dies ist indes keine Frage der

Begründungspflicht.

3.

3.1

Gemäss § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die

Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962

(Jugendheimegesetz [JugendheimeG], LS 852.2) leistet der Kanton

anerkannten privaten Trägern für von ihnen geführte Jugendheime Kostenanteile

bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben. Die vorliegende

Streitigkeit betrifft solche Kostenanteile und findet vor dem Hintergrund der

einstmaligen Systemumstellung in der Beitragsberechnung statt; die Jugendheime

wurden mit dem Wechsel vom Defizit- zum Pauschalierungssystem ab 1. Januar

2008.

zur Äufnung eines sogenannten Schwankungsfonds verpflichtet, welcher im

Hinblick auf die Auszahlung der pauschalierten Kostenanteile als

zweckgebundenes Rücklagenkapital bilanziert werden musste

und der Deckung von Verlusten aus Vorjahren dienen sollte. Die in der

Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung

[JugendheimeV], LS 852.21) normierte Pflicht zur Erstellung eines solchen

Fonds beurteilte die Kammer danach aber als rechtswidrig. Sie sah die

Verpflichtung der Beitragsempfänger, allfällige Überschüsse ihres

Geschäftsergebnisses einem zweckgebundenen Schwankungsfonds zuzuführen, als

einen starken Eingriff in die betriebswirtschaftliche Autonomie der einzelnen

Institutionen an. Es handle sich um einen wichtigen Rechtssatz im Sinn von Art. 38

Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

(LS 101), weshalb die Pflicht zwingend in einem formellen Gesetz

vorzusehen sei. Darüber hinaus erweise sich die entsprechende Vorschrift als zu wenig bestimmt. Damit beurteilte die Kammer die

entsprechende Verordnungsbestimmung zur Bemessung der Kostenanteile als

ungenügende gesetzliche Grundlage (vgl. VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283,

E. 4.5).

3.2

Als Folge dieses Gerichtsurteils beschloss der

Regierungsrat am 26. September 2012 eine Änderung

der Jugendheimeverordnung, welche er rückwirkend auf den 1. Januar 2012 in

Kraft setzte. Unter anderem hob er die Vorschrift zum

Schwankungsfonds (a§ 18f JugendheimeV) auf und legte in § 2 Abs. 1 der

Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 26. September 2012 fest, dass die im Schwankungsfonds geäufneten Mittel bei der

Ausrichtung der Kostenanteile berücksichtigt würden. In seiner Weisung hierzu führte

er aus, dass die Berechnungsgrundlagen nach dem Verwaltungsgerichtsurteil neu

festzulegen seien, damit für die Ausrichtung der künftigen Staatsbeiträge

wieder eine rechtliche Grundlage bestehe. Es komme dabei grundsätzlich die

"rechtskonforme Überarbeitung des Pauschalierungssystems oder die Rückkehr

zum früheren Modell der Finanzierung des Defizits aufgrund der tatsächlichen

Kosten der beitragsberechtigten Jugendheime" infrage. Ersteres erweise

sich im Hinblick auf die zur Verfügung stehende Zeit als undurchführbar. Da es sich bei den im damaligen Schwankungsfonds geäufneten

Mitteln sodann um nicht verwendete Staatsbeiträge handle, habe der Kanton ein

Interesse daran, dass diese zugunsten der öffentlichen Aufgabe verwendet und

bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge angerechnet werden könnten. Wie

zu verfahren ist, wenn der Schwankungsfonds einen negativen Saldo aufweist,

lässt sich weder den entsprechenden Übergangsbestimmungen der

Jugendheimeverordnung (§ 2 der Übergangsbestimmung zur Änderung vom

26.

September 2012) noch den Materialien entnehmen (zum Ganzen

ABl 2012, 2126 ff., 2130 f. und 2134 f.).

3.3

Der Regierungsrat führte in seiner Weisung zur

Verordnungsänderung vom 5. Dezember 2007 hinsichtlich des Schwankungsfonds

einzig aus, weil die Sollauslastung tief angesetzt sei, sei davon auszugehen,

dass die Jugendheime Gewinne erwirtschaften könnten; diese sollten neu in einen

Schwankungsfonds einfliessen, welcher dem Ausgleich von Schwankungen des

Betriebsergebnisses diene (ABl 2007, 2277 ff., 2278).

Im Ergebnis hatte der Schwankungsfonds demnach den Zweck, das Betriebsergebnis

jedes einzelnen Jugendheims auszuweisen und die finanzielle Entwicklung über

mehrere Jahre aufgeschlüsselt auf einzelne Jugendheime transparent zu machen.

In diesem Sinn sollten Verluste mit Gewinnen von Vorjahren verrechnet werden

können (vgl. auch 8.2.2 der Richtlinien der Bildungsdirektion vom 30. Juli

2008.

zur Finanzierung der beitragsberechtigten Kinder-, Jugend- und

Sonderschulheime im Kanton Zürich). Daraus folgt – entgegen der Auffassung der

Vorinstanz –, dass der Schwankungsfonds auch einen negativen Saldo aufweisen

konnte, der sich mit späteren positiven Betriebsergebnissen hätte verrechnen

lassen.

In der konsolidierten Bilanz eines

Trägers von Jugendheimen bildete der Schwankungsfonds somit eine Art separat

ausgewiesenen Gewinn- oder Verlustvortrags der beteiligten Jugendheime. Mit dem Wegfall des Schwankungsfonds

ist diese Bilanzposition durch eine Verbuchung mit dem Eigenkapital aufzulösen,

wobei das Eigenkapital sich bei negativen Gesamtsaldi der einzelnen

Schwankungsfonds entsprechend verringert.

3.4

Die Beschwerdeführerin will mit ihren Anträgen im

Ergebnis erreichen, dass der Beschwerdegegner den während der Phase der

pauschalen Abgeltung entstandenen summierten Betriebsverlust der einzelnen

Jugendheime übernimmt. Dafür fehlt es indes an einer gesetzlichen Grundlage.

Eine solche Pflicht ergäbe sich

höchstens dann, wenn das AJB die jeweiligen Abgeltungen für die einzelnen

Jugendheime in den fraglichen Jahren rechtsfehlerhaft festgelegt hätte. Solches

macht die Beschwerdeführerin indes nicht geltend. Zudem müsste sie sich

entgegenhalten lassen, dass sie unterlassen hat, die jeweiligen

Beitragsverfügungen anzufechten, und diese deshalb in

formelle Rechtskraft erwachsen sind. Sofern die Beschwerdeführerin in diesem

Zusammenhang Ansprüche aus Sondereffekten geltend machen will, hätte sie

deshalb ein Rechtsmittel gegen die Beitragsverfügung des betreffenden Jahres

erheben müssen. Im vorliegenden Verfahren können solche Umstände hingegen nicht

mehr berücksichtigt werden.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des

Rechtsgleichheitsgebots, weil für jede einzelne Institution und nicht für den

Träger als Einheit ein Schwankungsfonds habe bilanziert werden müssen. Damit sei

ihr verwehrt worden, negative Ergebnisse einzelner Jugendheime mit positiven

Ergebnissen anderer Jugendheime zu verrechnen.

4.2

Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss

Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe

seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit

ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit

liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche

Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden

Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich

aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 137 V 121 E. 5.3,

136.

I 1 E. 4.1). Aus dem Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich

jedoch kein Anspruch auf Berücksichtigung jeder Differenz. Dem Gesetzgeber ist

es erlaubt, auf einfache und praktikable Unterscheidungskriterien abzustellen,

selbst wenn daraus gewisse Ungleichheiten resultieren (René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,

Rz. 1630 mit zahlreichen Hinweisen).

4.3

Dass der Schwankungsfonds für jedes Jugendheim

separat geführt und im Rahmen der Übergangsbestimmung separat liquidiert wird,

ist indes nicht zu beanstanden. Die Kostenanteile des Staats werden den Trägern

nach § 7 Abs. 2 JugendheimeG für ihre Jugendheime geleistet.

Weil den einzelnen Jugendheimen keine Rechtspersönlichkeit zukommt, ist deren

Träger Beitragsempfänger. Die Beiträge werden nach der gesetzlichen Regelung

aber für ein bestimmtes Jugendheim geleistet und sind in diesem Sinn

zweckgebunden. Der Schwankungsfonds steht im Zusammenhang mit diesen

zweckgebundenen Beiträgen. Indem die Bilanzierung im Sinn einer Betriebsbilanz

auf Stufe des Jugendheims stattfinden muss, kann verhindert werden, dass eine

Vermischung mit anderen Aufgaben des Trägers stattfindet. Entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführerin führte sodann gerade eine Gesamtbilanzierung

für alle Jugendheime zu einer ungleichen Behandlung. Während Träger mit nur

einem Jugendheim sich einen positiven Saldo nach der Übergangsregelung bei

künftigen Beiträgen anrechnen lassen und einen negativen Saldo vollständig

selber tragen müssten, könnten Träger wie die Beschwerdeführerin negative Saldi

einzelner Jugendheime mit positiven Saldi anderer Jugendheime verrechnen, was

zur Folge hätte, dass sie einerseits die Verluste einzelner Jugendheime und

anderseits auch den an künftige Beiträge angerechneten positiven Saldo der

übrigen Jugendheime mindern könnten. Dies führte offenkundig zu einer

ungleichen Behandlung je nach Organisation der einzelnen Träger.

Soweit die Beschwerdeführerin in diesem

Zusammenhang im Übrigen einen Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben

(Art. 5 Abs. 3 und

Art. 9 BV) geltend macht, bleiben ihre Rügen völlig unklar. Es verstösst

jedenfalls nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sowohl während

der Geltungsdauer des Schwankungsfonds als auch im Zeitpunkt von dessen

Auflösung die einzelnen Jugendheime gesondert betrachtet werden. Sollte die

Beschwerdeführerin unter diesem Titel geltend machen wollen, die positiven

Schwankungssaldi einzelner von ihr geführter Jugendheime hätten nur

eingeschränkt an Staatsbeiträge angerechnet werden dürfen, wäre sie gehalten gewesen,

die entsprechenden Beitragsverfügungen anzufechten.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung

des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) sowie des

Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV), weil der Schwankungsfonds per Ende 2011 ohne

Übergangsregelung aufgehoben worden sei. Sie macht geltend, zumindest eines

ihrer Jugendheime hätte bei längerer Dauer des Pauschalierungssystems Aussicht

auf einen positiven Saldo des Schwankungsfonds gehabt.

5.2

Der Grundsatz von Treu und Glauben verschafft

einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen

oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten, sofern sich

dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit

bezieht. Kein solcher Schutz besteht indes bei Änderungen von Erlassen, da

gemäss dem demokratischen Prinzip die Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit

geändert werden kann (BGE 123 II 385 E. 10; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/ Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 24

Rz. 14; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2010, Rz. 641 [je mit

weiteren Hinweisen]).

Der Anwendung neuen Rechts könnten aber das

Rückwirkungsverbot sowie wohlerworbene Rechte entgegenstehen (vgl. BGE 130 I 26

E. 8.1). Solche Umstände liegen hier jedoch nicht vor. Zwar hat der

Regierungsrat seinen den Schwankungsfonds aufhebenden Beschluss vom

26.

September 2012 rückwirkend per Anfang 2012 in Kraft gesetzt. Weil die

Rechnungsperiode im Zeitpunkt des Beschlusses aber noch nicht abgeschlossen und

damit ein allfälliger Überschuss oder ein allfälliges Defizit für das laufende

Rechnungsjahr noch nicht feststand, liegt keine unzulässige Rückwirkung vor. Es

ist sodann nicht erkennbar und wird auch nicht dargetan, inwiefern sich aus der

Regelung von a§ 18f JugendheimeV wohlerworbene

Rechte ergeben sollten.

5.3

Aus dem Vertrauensschutz kann sich aber ein

Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung ergeben, wenn die Privaten

durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren

gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen

getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage

haben (BGE 130 I 23 E. 8.1, Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 642 ff. mit

Hinweisen, Wiederkehr/Richli, Rz. 2047; Beatrice Weber-Dürler,

Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 138 f.,

292.

f.). Hat der Gesetzgeber keine derartige Übergangsordnung

aufgestellt, muss die rechtsanwendende Behörde oder das Gericht eine

Übergangslösung im Einzelfall aufstellen (René Rhinow/Beat Krähenmann,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt

a. M. 1990, Nr. 58 B Vm, S. 184).

Der Schwankungsfonds hatte zum Zweck,

die mit der Finanzierung durch Pauschalen einhergehenden Schwankungen des

jährlichen Betriebsergebnisses auszugleichen. Gleichzeitig diente er als

Instrument, um finanzielle Fehlentwicklungen in Jugendheimen frühzeitig zu

erkennen und rechtzeitig notwendige Massnahmen zur Wiederherstellung des

finanziellen Gleichgewichts einzuleiten. In diesem Sinn sah a§ 18i

JugendheimeV vor, dass ein Jugendheim, welches das abgelaufene Rechnungsjahr

mit einem Verlust abschloss, der nicht aus dem Schwankungsfonds gedeckt werden

konnte, das AJB darüber in Kenntnis setzen und mit diesem die Notwendigkeit

eines Massnahmeplans prüfen musste. Mit der Umstellung auf eine Finanzierung

durch Pauschalen ging damit eine Veränderung der Periodizität einher, indem

nicht mehr ein einzelnes Rechnungsjahr, sondern eine länger dauernde

Rechnungsperiode zum Massstab für das finanzielle Gleichgewicht wurde.

Entsprechend konnte ein Jugendheim aufgrund der mit einer

Reorganisationsmassnahme in der Regel einhergehenden einmaligen Kosten

kurzfristig ein Defizit in Kauf nehmen in der Erwartung, dass die erfolgreiche

Reorganisation in nachfolgenden Jahren zu einem positiven Betriebsergebnis

führen werde und der negative Saldo des Schwankungsfonds damit wieder

ausgeglichen werden könne. Das System der Defizitfinanzierung beruht

demgegenüber auf einer jährlichen Periodizität. Die Bildungsdirektion

legt dabei eine durch das Jugendheim zu erhebende angebotsbezogene Mindestversorgertaxe

fest, welche die vom Jugendheim budgetierten Kosten nicht übersteigen darf

(vgl. § 19 Abs. 1 JugendheimeV). Zusätzlich richtet der Beschwerdegegner

einen Kostenanteil aus, dessen Höhe maximal dem nach Erhebung der Versorgertaxe

und des Kostgelds verbleibenden Betriebsdefizit entspricht. In einem solchen

System der Defizitfinanzierung kann ein Jugendheim allein mit den aus der

Unterbringung resultierenden Beiträgen keinen Gewinn erwirtschaften. Mit der Rückkehr zum alten System wurde einem Jugendheim mit

negativem Schwankungsfondssaldo damit die Möglichkeit verwehrt, das Betriebsdefizit früherer Jahre durch Betriebsgewinne

späterer Jahre auszugleichen. Angesichts der erst im Jahr 2008 eingeführten

Neuregelung und mit Blick auf das Urteil VB.2011.00283 des Verwaltungsgerichts

vom 21. Oktober 2011, mit dem nicht die Finanzierung durch Pauschalen an

sich, sondern nur die Berechnungsweise derselben infrage

gestellt worden war, mussten die Jugendheime nicht mit einer erneuten Änderung

des Finanzierungssystems rechnen und war die Rechtsänderung insofern nicht

vorhersehbar. Die Rechtsänderung greift sodann in schwerer Weise in die zuvor

gewährte finanzielle Autonomie ein, ohne dass es den

Jugendheimen möglich gewesen wäre, rechtzeitig auf diese Änderung zu reagieren.

Der unter dem Pauschalisierungssystem praktizierten Finanzplanung über mehrere

Jahre hätte deshalb mit einer angemessen Übergangsregelung für Jugendheime,

deren Schwankungsfonds Ende 2011 einen negativen Saldo aufwies, Rechnung

getragen werden müssen.

In diesem Sinn ist § 2 Abs. 1

der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 26. September 2012 bei

verfassungskonformer Auslegung so zu verstehen, dass auch ein im

Schwankungsfonds bestehendes Defizit bei der Ausrichtung der Kostenanteile zu

berücksichtigen ist. Dies geschieht sinnvollerweise derart, dass für die Ende

2011.

von einem negativen Schwankungsfondssaldo betroffenen Jugendheime während

einer Übergangsfrist im Sinn einer Schattenrechnung auch der Beitragsanspruch

mit Tagespauschalen berechnet und – bis zum Ausgleich des negativen

Schwankungsfondssaldos – den

jeweiligen Jugendheimen der jeweils höhere Betrag ausbezahlt wird. Eine solche

Regelung ermöglicht die – ohnehin schon vollzogene – sofortige Umstellung des

Finanzierungsmodells bei gleichzeitiger Wahrung der Interessen von

Jugendheimen, welche im Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen

Finanzierungsmodells finanzielle Dispositionen getroffen haben, deren positive

Wirkung sich erst in einem mehrjährigen Zeithorizont manifestiert. Weil die

Rechtsänderung erst Ende September 2012 beschlossen wurde, erscheint geboten,

diese Übergangsregelung bis Ende 2014 anzuwenden.

5.4

Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.

Die Angelegenheit ist an das AJB zurückzuweisen, damit dieses prüft, ob der

Beschwerdeführerin für die Jugendheime C, D und E

in den Jahren 2012 bis 2014 aufgrund einer Berechnung nach dem Modell mit

Tagespauschalen ein höherer Staatsbeitrag zusteht; eine allfällige positive

Differenz ist der Beschwerdeführerin auszuzahlen.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 7. August 2015 sowie die Verfügung des AJB vom

22.

Juli 2013 sind aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der

Erwägungen an das AJB zurückzuweisen.

Die Rückweisung zur erneuten

Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen

als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder

kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013,

E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich 2014, § 64 N. 5). Weil die Angelegenheit direkt an

das AJB zurückgewiesen wird, gilt die Beschwerdeführerin auch im

Rekursverfahren als obsiegend. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der

Verfügung der Bildungsdirektion vom 7. August 2015 sind die Rekurskosten

deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

7.

Weil die Beschwerdeführerin auch im

Beschwerdeverfahren als obsiegend zu geltend hat, sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführerin ist für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine

angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt

die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über

Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch

auf die Subvention, um die es hier im Ergebnis geht, geltend gemacht wird, kann

demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Letztinstanzliche kantonale

Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG

zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477

E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9

Abs. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III in der

Verfügung der Bildungsdirektion vom 7. August 2015 sowie die Verfügung des

Amts für Jugend und Berufsberatung vom 22. Juli 2015 werden aufgehoben.

Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an das Amt für Jugend und Berufsberatung

zurückgewiesen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 7. Mai 2015 werden die Rekurskosten der

Bildungsdirektion auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 20'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 10'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 8 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…