Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00581

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2015.00581

Urteil

der Einzelrichterin

vom 11. Februar 2016

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin

Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

Stadt J, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdeführerin,

gegen

B,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.

A. C,

geboren 2000, trat nach einer Begebenheit, die das Niederbrennen des Wohnhauses

zur Folge hatte, am 18. Februar 2007 in das Kinderheim D im

Kanton E ein. Zuvor hatte die damalige Vormundschaftsbehörde von

F (Kanton E) eine Beiständin ernannt. Nach einem Aufenthalt in der

Kinderstation G trat der Knabe im Dezember 2007 in das Schulheim H (Kanton E)

über.

B. B, die

sorgeberechtigte Mutter, zog am 1. August 2008 von F (Kanton E)

nach I. Die Vormundschaftsbehörde I übernahm die Beistandschaft über C und die

Primarschule I die Kostengutsprache für die Weiterführung der Sonderschulung.

C. Am

25. März 2010 zog B von I nach A.

Im April 2010 wurde C heimintern

psychologisch abgeklärt. Diagnostiziert wurde eine ausgeprägte Bindungsstörung

(ICD 10, F 94.1) mit zunehmend provokativ-querula­torischem

Verhalten. Es folgten eine Abklärung vom Schulpsychologischen Dienst im April

2011 und eine Untersuchung vom Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst im Frühjahr

2012, wobei eine durchschnittliche Intelligenz und eine mässige soziale

Beeinträchtigung festgestellt wurden. Eine neuropsychologische Untersuchung

ergab folgende Diagnosen: multiple, leicht ausgeprägte neuropsychologische

Teilleistungsschwächen, eine Rechtschreibstörung und eine

Aufmerksamkeitsstörung bei einer intellektuellen Leistungsfähigkeit im unteren

Durchschnittsbereich.

Die Primarschule A lehnte vorerst

einen Antrag zur Kostengutsprache für die Weiterschulung von C am 6. Juli

2010 ab, weil die Zuständigkeit für die Kosten nicht klar sei. Nach Abklärungen

beim Amt für Jugend und Berufsberatung Kanton Zürich bejahte die Primarschulpflege

A am 19. August 2010 und fortlaufend die Zuständigkeit für die Platzierung

von C und erteilte Kostengutsprache. B verpflichtete sich zur Bezahlung eines

monatlichen Elternbeitrags für die Verpflegungskosten von C. Die Beistandschaft

über C wurde ebenfalls von der zuständigen Behörde in A übernommen.

C wurde auf das Schuljahr

2014/2015, nach Übertritt von der Primarschule in die Sekundarstufe, in der

Stiftung K in L sonderschulplatziert.

D. Am

2. Mai 2014 sprach B bei der Sozialbehörde A vor. Mit Beschluss vom

26. August 2014 wurde für sie und die Tochter M, geboren 2004, mit Wirkung

ab 1. Juni 2014 Sozialhilfe gewährt. Auf den Antrag auf Ausrichtung

wirtschaftlicher Hilfe für C und Übernahme ausstehender Nebenkostenabrechnungen

wurde "mangels sozialhilferechtlicher Zuständigkeit" nicht

eingetreten. Die Beiständin habe sich im Fall eintretender Bedürftigkeit von C

an das sozialhilferechtlich zuständige Gemeinwesen zu wenden

(Dispositiv-Ziffer 6). Ausserdem wurde im genannten Beschluss (Seite 4)

erwogen, eine Bedürftigkeit von C sei ohnehin nicht gegeben, weil die Auslagen

(Grundbedarf für Aufenthalte bei der Mutter, Nebenkosten, Wohnkostenanteil,

Selbstbehalt und KVG-Prämien) mit den Einnahmen (bevorschusste Alimente,

Kinderzulagen und individuelle Prämienverbilligung [IPV]) gedeckt würden.

II.

A. B

gelangte mit Rekurs vom 30. September 2014 an den Bezirksrat A und

beantragte unter anderem, die Sozialbehörde A sei anzuweisen, die Zuständigkeit

für C abzuklären und in der Berechnung alle auf ihre Lasten gehenden Kosten

für/von C korrekt aufzuführen.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 11. Juni 2015 wurde die Sozialbehörde A

aufgefordert, folgende Unterlagen nachzureichen:

-

Unterlagen Vormundschaftsbehörde F (Kanton E) resp. Familiengericht

N (KESB) bzw. KESB A zur Anordnung und zum Verlauf der Beistandschaft nach

Art. 308 ZGB;

-

Unterlagen Vormundschaftsbehörde F und/oder Schule F zur Einweisung ins

Schulheim H sowie zur Gestaltung der Mutter-Kind Beziehung und der Ausübung des

persönlichen Verkehrs;

-

Unterlagen Schule F und/oder Schule A zur Umplatzierung ins Schulheim K;

-

allfällige weitere für die Beurteilung von Cs Unterstützungswohnsitz

zweckdienliche Unterlagen.

Die Sozialbehörde hielt mit

Eingabe vom 19. Juni 2015 bezüglich der zu edierenden ausserkantonalen Unterlagen

betreffend Beistandschaft bzw. Einweisung ins Schulheim H und Gestaltung der

Mutter-Kind-Beziehung fest, der Aufforderung nicht nachkommen zu können, weil

sie nicht im Besitz solcher Unterlagen sei. Im Übrigen könne sie die ihr zugänglichen

Akten im Zusammenhang mit der Finanzierung der Sonderschulung einreichen.

Am 17. August 2015 hiess der Bezirksrat den Rekurs

gegen die Ablehnung der sozialhilferechtlichen Zuständigkeit für C gut und hob

die Dispositiv-Ziffern 1 und 6 des Beschlusses der Sozialbehörde A auf

(Dispositiv-Ziffer I). Weiter stellte der Bezirksrat fest, dass C mit

seiner Mutter und seiner Schwester eine Unterstützungseinheit bilde. Die

Sozialbehörde habe den sozialhilferechtlichen Bedarf der Familie neu zu

berechnen und darüber Beschluss zu fassen (Dispositiv-Ziffer II).

III.

Die Stadt A, vertreten durch die Sozialbehörde, gelangte

mit Beschwerde vom 18. September 2015 an das Verwaltungsgericht und

beantragte die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern I und II des

Rekursentscheids des Bezirksrats A vom 17. August 2015, unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten von B.

Am 24. Oktober 2015 beantragte B die

vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, eventualiter sei die Stadt A bei

sozialhilferechtlicher Zuständigkeit von F für C zur Rückerstattung von

Elternbeiträgen im Umfang von Fr. 919.05 zu verpflichten, unter Kosten-

und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt J. Zudem sei ihr die unentgeltliche

Rechtspflege zu gewähren.

Der Bezirksrat A hatte sich bereits mit Präsidialverfügung

vom 23. September 2015, zugestellt am 1. Oktober 2015, vernehmen

lassen und dabei an seinem Rekursentscheid festgehalten.

Die Stadt A verzichtete am 9. November 2015 unter

Hinweis auf die Beschwerdeschrift vom 18. September 2015 auf eine

Stellungnahme zur Beschwerdeantwort von B bzw. zur Vernehmlassung der

Vorinstanz.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2 Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich

der Sozialhilfe, ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen

während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17).

Bezüglich des Streitwerts geht es nicht um die

Aufnahme der Versorgertaxen im Zusammenhang mit von C Platzierung (siehe

nachstehend E. 2.3) in das Sozialhilfebudget der Beschwerdegegnerin. Diese

Kosten wurden von der Primar- bzw. werden von der Sekundarschule übernommen.

Vielmehr geht es vorliegend um übrige Betreffnisse, namentlich von C

Verpflegungskosten, soweit sie nicht von der Schule übernommen bzw. definitiv

erlassen werden. Entsprechend hat die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren

beantragt, diese letzteren Kosten in ihrem Sozialhilfebudget zu

berücksichtigen. Die Beschwerdeführerin ist darauf, wie erwähnt, nicht

eingetreten, hat aber im Sinn einer Eventualbegründung festgehalten, die für C

anrechenbaren Einnahmen, bestehend aus Alimenten, Kinderzulagen und

individueller Prämienverbilligung, überstiegen die Summe seiner Bedarfs­positionen

sowieso, weshalb er nicht bedürftig sei. Die Beschwerdegegnerin bestreitet

dies, zumal die Beschwerdeführerin den Verpflegungsbeitrag von Fr. 400.-

monatlich in der für C angestellten Berechnung nicht berücksichtigt habe.

Ebenso wenig habe sie beachtet, dass die nicht bezahlten Verpflegungsbeiträge

für die Monate April bis Mai 2014 von insgesamt Fr. 1'600.- in monatlichen

Raten von Fr. 150.- abzuzahlen seien. In Verrechnung der Verpflegungskosten

von Fr. 400.- mit einem C anzurechnenden Budgetübeschuss von

Fr. 93.65 (dieser ergibt sich aus den Einnahmen abzüglich angerechneter

Bedarfspositionen) resultiere ein ihr zu viel belasteter Verpflegungsbeitrag

von Fr. 306.35 monatlich. Hinzu kämen die für die Monate April bis Juli

2014 zu viel belasteten Beiträge von insgesamt Fr. 919.05.

Aufgrund der soeben gemachten Ausführungen ergibt sich,

dass der Streitwert deutlich unter Fr. 20'000.- liegt (12 x

Fr. 306.35 zuzüglich Fr. 919.05). Unklar ist, ob die Sekundarschule A

bereit ist, ab August 2014 definitiv auf die Einforderung eines Verpflegungsbeitrags

zu verzichten, was für das Beschwerdeverfahren aber keine weitere Rolle spielt.

Zudem ist, obgleich diverse komplexe Fragen zu klären sind, kein Fall von

grundsätzlicher Bedeutung gegeben, weshalb die einzelrichterliche Kompetenz gegeben

ist (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).

1.3 Zu prüfen

ist weiter die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin.

Diese stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist

(vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 7). Die Beschwerdeführerin

verweist diesbezüglich auf Art. 89 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG).

Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG

sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). In diesem Zusammenhang ist auch

die Legitimation zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 89 Abs. 1 BGG zu beachten (Bertschi, Kommentar VRG, § 21

N. 3). Danach ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor Vorinstanz am

Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat

(lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt

ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder

Änderung hat (lit. c). Eine Gemeinde kann sich unter restriktiven

Bedingungen auf die in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnittene

allgemeine Legitimationsklausel berufen (zum Ganzen vgl. VGr, 28. Oktober

2015, VB.2015.00580, E. 1.2 mit Hinweisen).

Im Bereich der Sozialhilfe sind Gemeinden gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich in spezifischer Weise in der

Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen und sollen daher gegen Entscheide,

die ihr Verwaltungshandeln in diesem Bereich einschränken, zur Wehr setzen

können (BGE 140 V 328, E. 6.5). In der Regel ist daher ihre

Beschwerdelegitimation gegeben. Sie kann jedoch verneint werden, wenn die

präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend gemacht noch ersichtlich

ist oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In

solchen Fällen kann von einem besonderen schutzwürdigen Interesse der Gemeinde

nicht mehr gesprochen werden, sondern es muss angenommen werden, dass es nur

noch um die richtige Rechtsanwendung geht, welche keine Legitimation begründet

(BGE 140 V 328, E. 6.6).

Vorliegend ist nur eine geringe Forderung streitig, sodass

nicht von einem wesentlichen finanziellen Eingriff gesprochen werden kann.

Indessen könnte die Frage, ob C zusammen mit der Mutter und seiner Schwester

eine Unterstützungseinheit bildet bzw. ob die Beschwerdegegnerin Anspruch auf

Berücksichtigung der Positionen betreffend C in ihrem Sozialhilfebudget hat,

über den aktuellen Fall hinaus auch weitere Fälle oder andere Gemeinden

betreffen, weshalb die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu bejahen

ist.

1.4 Gemäss

Dispositiv-Ziffer II Abs. 2 des Rekursentscheids vom 17. August

2015 hat die Sozialbehörde A den sozialhilferechtlichen Bedarf der Familie der

Beschwerdegegnerin neu zu berechnen und darüber Beschluss zu fassen (unter

Berücksichtigung der Positionen für C). Die Beschwerdeführerin beanstandet dies

mit dem Argument, sie habe für ihn bereits eine korrekte Berechnung erstellt

und es sei nicht ersichtlich, weshalb sie zur Neuberechnung des Bedarfs der

Familie und Beschlussfassung hierüber verpflichtet werde und wie genau diese zu

erfolgen habe.

Die Vorinstanz hat die Sache insoweit zur materiellen Neubeurteilung

an die Erstinstanz zurückgewiesen, was einem Zwischenentscheid gleichkommt.

Solche Entscheide können gemäss § 19a Abs. 2 VRG nur unter den

Voraussetzungen der sinngemäss anwendbaren Art. 91 bis 93 BGG angefochten

werden. Nach Art. 93 Abs. 1 BGG können Vor- und Zwischenentscheide,

die nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, unter anderem dann angefochten

werden, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde.

Da vorliegend in den übrigen Punkten sowieso auf den Rekurs

einzutreten ist, rechtfertigt sich auch die Prüfung der Rechtmässigkeit der von

der Vorinstanz angeordneten Rückweisung. Gegebenenfalls könnte diesbezüglich

sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden, verbunden mit einer

entsprechenden Zeitersparnis (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit b BGG).

1.5 Die

Beschwerdegegnerin führt im Zusammenhang mit einem weiteren Beschluss der

Beschwerdeführerin vom 7. Juli 2015 aus, dieser sei in Wiedererwägung zu

ziehen. Mit Schreiben vom 24. Oktober 2015 hat sie bei der Sozialbehörde

ein entsprechendes Wiedererwägungsgesuch gestellt. Sollte die Beschwerdegegnerin

beantragen, es sie die Beschwerdeführerin zur Behandlung desselben anzuweisen,

so ist dem entgegenzuhalten, dass dem Verwaltungsgericht keine

Aufsichtsfunktion gegenüber der Beschwerdeführerin zukommt (Art. 94 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005; Martin Bertschi,

Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a VRG, N. 74). Davon

abgesehen ist der Beschluss der Beschwerdeführerin vom 17. Juli 2015 nicht

Gegenstand

des vorliegenden Verfahrens.

1.6 Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Die

Vorinstanz hat in Absatz 1 von Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen

Beschlusses vom 17. August 2015 festgestellt, dass C mit seiner Mutter B

und seiner Schwester O eine Unterstützungseinheit bildet.

Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt,

dadurch werde ihr künftig die Möglichkeit einer weitergehenden Klärung der

Zuständigkeit mittels allfälliger Einforderung weiterer sachdienlicher

Unterlagen verwehrt.

2.2 Es stellt

sich die Frage, ob vorliegend die Voraussetzungen für den von der Vorinstanz

erlassenen Feststellungsentscheid gegeben waren. Ein

Feststellungsanspruch besteht

regelmässig dann nicht, wenn die gesuchstellende Person in der betreffenden

Angelegenheit ebenso gut – bzw. ohne unzumutbare Nachteile – eine

Gestaltungsverfügung erwirken kann; in diesem Sinn ist der

Feststellungsanspruch subsidiär (Jürg Bosshart/Martin Berschi, Kommentar

VRG, § 19 N. 26).

Vorliegend geht es um die Aufnahme der unter E. 1.2

genannten Positionen im Sozialhilfebudget der Beschwerdegegnerin, worüber aber

in Form eines Gestaltungsentscheids zu befinden ist. Damit zusammenhängend ist

auch über die Zuständigkeit bzw. die Frage, ob C mit der Beschwerdegegnerin und

seiner Schwester eine Unterstützungseinheit bilde, zu entscheiden. Es bestand

somit kein Anlass, diesbezüglich einen darüber hinausgehenden feststellenden

Entscheid zu fällen. Dies ergibt sich auch aus der Überlegung heraus, dass sich

Sachverhalt

eine Feststellungsverfügung naturgemäss – sofern der Sachverhalt hinreichend bestimmt

ist – auch auf eine Vielzahl von zukünftigen Anwendungsfällen beziehen kann. In

solchen Fällen kommt aber der eingehenden Fixierung des Sachverhalts in der

Feststellungsverfügung besonderes Gewicht zu; damit kann vermieden werden, dass

sich der Adressat bzw. die Adressatin später trotz veränderter Sachlage auf die

Erwägungen

Verbindlichkeit der Feststellungsverfügung beruft (Jürg Bosshart/Martin

Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 25). Wie sich noch zeigen wird,

fehlt es hier auch an dieser Voraussetzung, ist es doch denkbar, dass in einem

zukünftigen Anwendungsfall (ausserhalb des hier zu beurteilenden

Streitgegenstands) die Sachlage aufgrund neuer Erkenntnisse verändert sein

könnte.

Es ergibt sich somit, dass die Voraussetzungen für den

Feststellungsentscheid nicht gegeben waren, weshalb die Feststellung gemäss

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer II Abs. 1 des Rekursentscheids vom 17. August

2015 aufzuheben ist (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu

§§ 19–28a, N. 58).

3.

3.1 Der

Anspruch der Beschwerdegegnerin und der Tochter M auf Sozialhilfe gemäss

§ 14 Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG) ist unstreitig

gegeben. Fraglich ist indessen, ob die den Sohn C betreffenden Positionen in deren

Sozialhilfebudget aufzunehmen sind oder ob er einen eigenen Unterstützungswohnsitz

in F hat.

3.2 Der

Klarheit halber ist nochmals festzuhalten, dass es vorliegend gerade nicht um

die Übernahme der Versorgertaxen geht, in welchem Zusammenhang eine

differenzierte Regelung und Rechtsprechung zu beachten wäre, die im Folgenden

kurz zusammengefasst wiederzugeben ist:

Bei der Einweisung eines Kindes in ein Schulheim sind

die Versorgertaxen nicht von den Eltern oder im Fall der Bedürftigkeit

von der Sozialhilfe zu tragen, geht es dabei doch nicht um Unterstützungen im

Sinn von Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über

die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz ZUG).

Die Eltern können – auch bei vorwiegend sozial indizierten Einweisungen – grundsätzlich

nicht zu mehr als einem Verpflegungsbeitrag verpflichtet werden. Die Bestimmung

von § 4 der Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung vom

5. Dezember 2007 (VFiSO), wonach bei Einweisungen aus vorwiegend oder

teilweise sozialen Gründen die Kosten nur teilweise von der Schulgemeinde zu übernehmen

sind, dient nur der Abgrenzung der Kostenpflicht zwischen der Schulgemeinde

bzw. der politische Gemeinde (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00498,

E. 3.3; siehe auch Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch des

Kantons Zürich, Kap. 12.2.04, 29.1.2016).

Anders verhält es sich hingegen bei einer innerkantonalen

Unterbringung in einem Jugendheim im Sinn einer Kindesschutzmassnahme,

wo primär die Eltern bzw. bei Bedürftigkeit die zuständige Fürsorgebehörde für

die Versorgertaxen aufzukommen haben (VGr, 9. Juli 2014,

VB.2014.00054/00058, E. 5, 6). Hingegen ist in solchen Fällen bei interkantonalen

Verhältnissen (Unterbringung in einem anderen Kanton) wiederum § 9b des Gesetzes

über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (JugendheimeG)

zu beachten, wonach Beiträge gestützt auf interkantonale Vereinbarungen durch

den Staat (Kanton) übernommen werden und nicht als öffentliche Unterstützung

gelten (VGr, 8. Januar 2014, VK.2013.00002, E. 2, 3).

3.3 Das

Zuständigkeitsgesetz bestimmt, welcher Kanton für die Unterstützung eines Bedürftigen,

der sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist (Art. 1 Abs. 1 ZUG).

Gemäss Art. 7 Abs. 1 ZUG teilt das unmündige Kind, unabhängig von

seinem Aufenthaltsort, den Unterstützungswohnsitz der Eltern oder jenes

Elternteils, unter dessen Gewalt es steht. Wenn die Eltern keinen gemeinsamen

zivilrechtlichen Wohnsitz haben, teilt es den Unterstützungswohnsitz jenes

Elternteils, bei dem es wohnt (Abs. 2). Es hat eigenen Unterstützungswohnsitz

am letzten Unterstützungswohnsitz nach den Abs. 1 und 2, wenn es dauernd

nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (Abs. 3 lit. c).

Letztere Bestimmung gilt für wirtschaftlich unselbständige, nicht bevormundete,

aber dauernd bei keinem der Eltern lebende Kinder. Zuständig ist die Gemeinde,

in der das Kind im Zeitpunkt der Fremdplatzierungen seinen – von den Eltern –

abgeleiteten Unterstützungswohnsitz nach Abs. 1 bzw. Abs. 2 hatte.

Diese Gemeinde bleibt solange Unterstützungswohnsitz des Kindes, als es

fremdplatziert ist bzw. von den Eltern getrennt lebt (VGr, 10. Mai 2012,

VB.2012.00054, E. 2.5, mit Hinweisen).

Das Bundesgericht hat mit Entscheid vom 14. März 2014

(8C_701/2013, E. 3.2.2.2, mit Hinweisen) ausgeführt, als lediglich

vorübergehend – und damit keinen eigenen Unterstützungswohnsitz des

minderjährigen Kindes nach Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung

mit Abs. 1 und 2 ZUG begründend – gälten Fremdaufenthalte in auswärtigen

Institutionen, die entweder nur von kurzer Dauer seien oder bei denen ein enger

Kontakt zwischen Kindern und Eltern aufrechterhalten werde und die Absicht

bestehe, dass die Kinder nach einer bestimmten Zeit wieder zu den Eltern zögen.

Kümmerten sich die Eltern hingegen nicht ernstlich um ihre Kinder bzw. nähmen

sie ihre elterliche Sorge nicht wahr und erfolge die Fremdplatzierung auf

unbestimmte Zeit oder für mehr als sechs Monate, spreche dies in der Regel für

die Dauerhaftigkeit des Fremdaufenthaltes. Ob dabei die elterliche Sorge

entzogen werde oder entsprechende Bestrebungen bestünden, sei nicht

massgeblich. Genauso wenig komme es auf die tatsächliche Dauer des

Fremdaufenthalts an. Entscheidend sei einzig, ob bei Beginn der

Fremdplatzierung von Dauerhaftigkeit auszugehen oder nur eine vorübergehende

Lösung beabsichtigt gewesen sei. Andernfalls könnte immer erst nach einer

bestimmten Dauer des Fremdaufenthalts darüber entschieden werden, welcher

Kanton letztlich die Kosten zu tragen habe, was nicht dem Sinn des Gesetzes

entsprechen könne, wolle dieses doch gerade für klare Verhältnisse bei der interkantonalen

Zuständigkeitsausscheidung sorgen. Vorübergehend nicht bei den Eltern lebe ein

Kind beispielsweise im Rahmen von Ferien, Spital- oder Kuraufenthalten,

Abklärungen der Invalidenversicherung für die Dauer der Unpässlichkeit eines

Elternteils oder bei auswärtiger Schul- oder Berufsausbildung. Wenn die Eltern

ihr gesundheitlich versehrtes Kind mit allem Nötigen versorgten, es häufig

besuchten oder es zu sich auf Besuch und in die Ferien nehmen würden, nach

Möglichkeit die Schul- und Heimkosten oder wenigstens Beiträge daran direkt

bezahlten und die Absicht hätten, das Kind nach einer bestimmten Zeit bzw. nach

Beendigung der Sonderschulbedürftigkeit wieder zu sich zurückzunehmen, lebe das

Kind nur

vor­übergehend nicht bei den Eltern. Dies gelte insbesondere beim sogenannten

"Wocheninternat", bei welchem das Kind die Wochenenden regelmässig

bei den Eltern verbringe. Anders verhalte es sich, wenn die Eltern oder ein Elternteil

sich nicht ernstlich um das fremdplatzierte Kind kümmerten bzw. die elterliche

Sorge faktisch nicht wahrnähmen. In diesem Fall seien in der Regel auch die

Voraussetzungen zur Entziehung der elterlichen Sorge gegeben. Dass die

elterliche Sorge tatsächlich entzogen worden sei, sei indessen für die

Begründung des eigenen Unterstützungswohnsitzes nach Art. 7 Abs. 3

lit. c ZUG nicht erforderlich. Erfolge eine Fremdplatzierung demgegenüber

auf unbestimmte Zeit oder für mehr als sechs Monate, so könne grundsätzlich von

ihrer Dauerhaftigkeit ausgegangen werden. Zudem sei der Zweck des Aufenthalts

massgebend: Therapeutische und der Abklärung dienende Massnahmen sprächen gegen

und Kindesschutzmassnahmen tendenziell für eine dauernde Fremdplatzierung.

3.4 Im

Folgenden ist im Rahmen der Prüfung, inwieweit die C betreffenden Positionen im

Sozialhilfebudget der Beschwerdegegnerin aufzunehmen sind, darauf einzugehen,

ob er einen eigenen Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 Abs. 3

lit. c ZUG begründet hat.

4.

4.1 Die

Fürsorgebehörde prüft ihre Zuständigkeit von Amtes wegen. Ist sie nicht zuständig,

weist sie den Hilfesuchenden an die Fürsorgebehörde der nach §§ 32 und 33

SHG hilfepflichtigen Gemeinde und macht ihr gleichzeitig Mitteilung (§ 26

Abs. 1 Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]).

4.2 Die

Beschwerdeführerin ist mit Beschluss vom 26. August 2014 auf die C

betreffenden Positionen nicht eingetreten und hat festgehalten, im Fall der

Bedürftigkeit von C habe sich die Beiständin an das sozialhilferechtlich zuständige

Gemeinwesen, wohl F, zu wenden.

Die Beschwerdeführerin hat demnach nicht den bei

interkantonalen Zuständigkeitskonflikten vorgesehenen Weg mit einem

Meinungsaustausch mit der Gemeinde F beschritten (vgl. Kantonales Sozialamt,

Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Kap. 3.3.03, 11.3.2015),

sondern direkt mit anfechtbarem Beschluss darüber entschieden, wozu sie

selbstverständlich befugt war. Demzufolge kann bezogen auf die hier infrage

stehenden Positionen nicht die Rede davon sein, der Beschwerdeführerin

werde die Möglichkeit zur Klärung der Zuständigkeit via einen Meinungsaustausch

mit F genommen. Indem sie nämlich mit dem erwähnten Beschluss auch über die Zuständigkeit

(mit Nichteintreten) entschieden hat, wurde diese Frage zum

Verfahrensgegenstand. Dieser bestimmt sich danach, was Gegenstand der

erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte

sein sollen, mitsamt dem dazugehörigen Sachverhalt (vgl. Martin Bertschi,

Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a VRG, N. 45 f.).

Die Beschwerdeführerin vertritt diesbezüglich denn auch

keinen anderen Standpunkt, sondern will sich bezogen auf künftige

Anwendungsfälle entsprechende Möglichkeiten offenhalten, was ihr nicht verwehrt

ist.

4.3 Die von

Amtes wegen zu erfolgende Zuständigkeitsprüfung hat seitens der Behörde

entsprechend der Untersuchungsmaxime zu erfolgen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 5 N. 5). Die Beschwerdeführerin hat nach zutreffender Auffassung

der Vorinstanz die Zuständigkeitsfrage ungenügend abgeklärt und die

Beschwerdeführerin deswegen mit Präsidialverfügung vom 11. Juni 2015 zum

Nachreichen diverser Unterlagen aufgefordert (siehe vorn, II/B). Dabei wurde

seitens des Bezirksrats ausgeführt, die bislang bekannten Umstände liessen

vermuten, dass C überwiegend aus schulischen Gründen einer stationären

Sonderschulung zugeführt worden sei. Hinweise darauf, dass die

Beschwerdegegnerin ihre elterliche Sorge nicht angemessen wahrnehme und die

Schulheimplatzierung auch aus Gründen des Kindesschutzes indiziert gewesen sei,

liessen sich den Akten nicht entnehmen. C hätte damals somit keinen eignen Unterstützungswohnsitz

im Sinn von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG begründet. Aufgrund der

spärlichen Informationen bzw. der fehlenden Dokumentation in den Akten lasse

sich die Frage der örtlichen Zuständigkeit für eine allfällige Unterstützung

von C indes nicht abschliessend beurteilen, weshalb die Sozialbehörde die für

die Beurteilung nötigen Unterlagen einzureichen habe.

Die Beschwerdeführerin ist der Aufforderung zur Edition

der verlangten ausserkantonalen Unterlagen nicht nachgekommen, obgleich ihr

aufgrund der Erwägungen in der Präsidialverfügung vom 11. Juni 2015

bewusst sein musste, dass damit die Vermutung der schulisch bedingten

Platzierung von C allenfalls hätte umgestossen werden können. Auch

im Beschwerdeverfahren hat die Beschwerdeführerin keine diesbezüglichen Akten beschafft

und ins Recht gereicht, was ihr nach dem Grundsatz von Treu und Glauben ohne

Weiteres zumutbar gewesen wäre (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a, N. 39). Zur Amts- und Rechtshilfe sind grundsätzlich

sämtliche inländischen Verwaltungs- und Gerichtsbehörden verpflichtet, weshalb

die Beschaffung der ausserkantonalen Unterlagen auch unter diesem Aspekt

machbar gewesen wäre (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 123). Die Beschwerdeführerin

stellt sich indessen nach wie vor auf den Standpunkt, die vorhandenen

Unterlagen genügten für die Beurteilung der Zuständigkeit und verzichtet im

vorliegenden Verfahren auf diesbezügliche Weiterungen.

Die Vorinstanz hat daher zu Recht die Zuständigkeit der

Beschwerdeführerin gestützt auf die vorhandenen Akten geprüft und gewürdigt,

letztlich wie dargelegt auf Wunsch der Beschwerdeführerin.

Die vorzunehmende Prüfung hat daher gestützt auf die

vorhandenen Unterlagen zu erfolgen.

5.

5.1 Zusammengefasst

hat die Vorinstanz ausgeführt, massgebend sei, ob von C Fremdplatzierung 2007

im Sinn einer dauernden Massnahme erfolgt sei. Aufgrund der Platzierungen

zuerst im Kinderheim D, in der Kinderstation G, im Schulheim

H und schliesslich in der Stiftung K sowie den Abklärungen mit den

entsprechenden Diagnosen (siehe vorn, Sachverhalt I A/C), könne davon

ausgegangen werden, dass die Platzierung damals aus (überwiegend) schulischen

Gründen erfolgt sei. Hätten neben schulischen Gründen auch soziale, etwa

ungünstige familiäre Verhältnisse, eine Rolle gespielt bzw. wären die Gründe

nicht eindeutig feststellbar gewesen, hätten damals in F bzw. I, den früheren

Wohnorten der Beschwerdegegnerin, die Kosten von der Schulgemeinde und der

politischen Wohngemeinde je zur Hälfte getragen werden müssen (siehe dazu vorn,

E. 3.2). Auch könne bezüglich der Wahrnehmung der Elternpflichten durch

die Beschwerdegegnerin den Akten entnommen werden, dass sie ihren Sohn seit der

Heimplatzierung zusammen mit der Tochter regelmässig an den Wochenenden besucht

habe. Besuche des Jungen zu Hause seien jedoch wegen seines schwierigen

Sozialverhaltens phasenweise nicht möglich/sinnvoll gewesen. Die Beschwerdegegnerin

habe an der Entwicklung des Sohnes stets Anteil genommen und sei in die

entsprechenden Gespräche/Entscheide involviert gewesen. Die Zusammenarbeit mit

ihr sei als sehr gut beurteilt worden. Allerdings habe sie sich ab ca. 2012 ein

näheres Schulheim gewünscht, welcher Wunsch aus Gründen der notwendigen

Konstanz in der Führung von C abschlägig beurteilt worden sei. Auf die

Oberstufe hin sei es mit dem Übertritt ins Schulheim K doch noch zum

erwünschten Wechsel gekommen. Auch habe die Beschwerdegegnerin ihren Beitrag an

die Heimplatzierung geleistet, indem sie die Nebenkosten und einen

Elternbeitrag an die Verpflegung entrichtet habe. Aufgrund dieser Aktenlage sei

davon auszugehen, dass von C Sonderschulheimplatzierung nicht wegen schwerer

innerfamiliärer Probleme notwendig gewesen sei, sondern weil sein Störungsbild

eine sehr enge, professionelle Begleitung im schulischen und ausserschulischen

Alltag erforderlich gemacht habe, die im Rahmen einer

Sonderschulheimplatzierung gewährleistet werden sollte. Dass die

Beschwerdegegnerin angesichts des Ausmasses von von C Schwierigkeiten bei

dessen Erziehung in Überforderungssituationen geraten sei, sei ohne Weiteres

anzunehmen. C habe nach den Akten selbst ausgewiesene Fachleute vor grosse

Herausforderungen gestellt, was immer noch der Fall sei. Demnach seien die

Kriterien einer dauernden Fremdplatzierung im Sinn von Art. 7 Abs. 3

lit. c ZUG nicht erfüllt und es leite sich der heutige

Unterstützungswohnsitz von C von demjenigen der Mutter ab.

Die Beschwerdegegnerin teilt die Würdigung der Vorinstanz.

5.2 Die

Beschwerdeführerin führt dazu lediglich aus, bei C sei aus ihrer Sicht nach wie

vor eine Dauerplatzierung gegeben, was sich aus den Akten ergebe. Sie setzt

sich demnach nicht weiter mit den ausführlichen Erwägungen der Vorinstanz

auseinander. Dementsprechend hat auch das Verwaltungsgericht keine umfassendere

Prüfung des Sachverhalts vorzunehmen (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG,

§ 50 N. 9 f., 62). Es ist, wie erwähnt, gestützt auf die

Aktenlage zu prüfen, ob die Beweiswürdigung seitens der Vorinstanz korrekt

erfolgt ist (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. b VRG).

5.3 Die wiedergegebenen

Erwägungen im Rekursentscheid sowie die gezogene Schlussfolgerung zur Frage, ob

von C Platzierung als dauerhaft im Sinn von Art. 7 Abs. 3 lit. c

ZUG zu qualifizieren ist oder ob es sich trotz der langen Dauer derselben um

eine vorübergehende Unterbringung handelt, erscheint aufgrund der Aktenlage

(siehe E. 4.3) als sachgerecht und deckt sich mit der in E. 3.3

erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung. von C Platzierungskosten

(Versorgertaxen) wurden in F und I von der Schulgemeinde übernommen. Anknüpfend

an die Ausführungen in E. 3.2 ist daher auch deswegen davon auszugehen,

dass die Fremdplatzierung von C von Anfang an schulisch motiviert war. Die

Diagnosen gemäss den psychologischen bzw. kinder- und jugend­psychiatrischen

Abklärungen, welche übrigens nach dem Umzug der Beschwerdegegnerin nach

A erfolgten (siehe Sachverhalt, I C), belegen dies zusätzlich. Zusammenfassend

ist somit die vorinstanzliche Würdigung nicht zu beanstanden und es kann im

Übrigen auf deren Ausführungen verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit

§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

6.

6.1 Die

Beschwerdeführerin hat eventualiter geltend gemacht, die Voraussetzungen von Cs

Bedürftigkeit wären sowieso nicht gegeben und wiederholt dies in der Beschwerdeschrift

mit entsprechenden Berechnungen.

Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Richtigkeit der

Berechnungen, zumal der Verpflegungsbeitrag nicht berücksichtigt werde.

Letzteres führt auch der Bezirksrat in seiner Vernehmlassung vom

1. Oktober 2015 als Grund für die Rückweisung an die Erstinstanz an.

6.2 Die

Vorinstanz war zur Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur

Neuberechnung ohne Weiteres befugt und es liegt keine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung

gemäss § 20 Abs. 1 lit. a VRG vor, welche vom Verwaltungsgericht

zu korrigieren wäre. Aus Gründen der Wahrung der funktionellen

Zuständigkeitsordnung kann es auch nicht angehen, die Berechnung im

vorliegenden Beschwerdeverfahren anzustellen, wie dies die Beschwerdeführerin

anstrebt (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 21 f.,

N. 38). Ausserdem ist der Verpflegungskostenbeitrag in der Berechnung der

Beschwerdeführerin nicht enthalten, ohne dass dies näher begründet wird. Die

Beschwerde ist diesbezüglich somit abzuweisen.

7.

7.1 Zusammenfassend

ergibt sich, dass die Beschwerde im Zusammenhang mit dem aufzuhebenden

Feststellungsentscheid gemäss Dispositiv-Ziffer II Abs. 1 des

angefochtenen Rekursentscheids gutzuheissen und im Übrigen abzuweisen ist.

7.2 Bei diesem

Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin und Beschwerdegegnerin die Kosten

je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

8.

Die Beschwerdegegnerin ersucht um Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung.

Nach § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die

nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos

erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung der Verfahrenskosten zu

erlassen. Anspruchsberechtigt sind natürliche Personen mit Parteistellung

(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 10).

Der Beschwerdegegnerin kommt Parteistellung zu und ihre

Bedürftigkeit ist ausgewiesen. Ausserdem war der von ihr eingenommene

Standpunkt nicht offensichtlich aussichtslos. Es ist ihr daher für das

Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Die ihr

auferlegten Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Nach § 16 Abs. 4 VRG ist eine Partei, der die unentgeltliche

Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet, sobald sie dazu in der

Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des

Verfahrens.

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und es wird Dispositiv-Ziffer II

Abs. 1 des Beschlusses des Bezirksrats A vom 17. August 2015 im Sinn

der Erwägungen aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3. Der

Beschwerdegegnerin wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung

gewährt.

4. Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

Die der Beschwerdegegnerin auferlegten Kosten werden einstweilen auf die

Gerichtskasse genommen. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7. Mitteilung an …