VB.2015.00619

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00619

13. Juli 2016Deutsch24 min

(URT.2016.18221)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung Nr. 5270 vom 18. September 2014

hob die Volkswirtschaftsdirektion in der Gemeinde Zollikon die Verkehrsbau- und

Niveaulinien entlang der D-Strasse vom F-Platz bis zur Einmündung der D-Strasse

in die E-Strasse auf und setzte neue Verkehrsbaulinien fest.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben A, B sowie die Gemeinde Zollikon Rekurs

beim Baurekursgericht und beantragten zur Hauptsache die Aufhebung der erwähnten

Verfügung. Dieses vereinigte die Verfahren, hiess die Rekurse am 8. September

2015.

teilweise gut, kassierte die Verfügung Nr. 5270 und wies die Akten

zur weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen an die Volkswirtschaftsdirektion

zurück.

III.

Mit Beschwerde vom 8. Oktober 2015 beantragte die

Volkswirtschaftsdirektion für den Staat Zürich dem Verwaltungsgericht:

"Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. September 2015 sei

aufzuheben, ausser mit Bezug auf das Grundstück Kat.-Nr. 02 …".

In seiner Vernehmlassung vom 28. Oktober 2015 schloss

das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. B liess am 12. November

2015.

ebenso Abweisung des Rechtsmittels beantragen; ausserdem verlangte er eine

Parteientschädigung. Der Gemeinderat Zollikon beantragte am 12. Dezember

2015, auf die Beschwerde sei – unter Zusprechung einer Parteientschädigung –

nicht einzutreten, eventuell sei diese abzuweisen. Mit Replik vom 16. Februar

2016.

hielt der Staat Zürich an seinen Anträgen fest.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung

der gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig.

2.

2.1

Unter dem

Randtitel "Behördenbeschwerde" erklärt § 338c des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die zuständige Direktion für

berechtigt, zur Wahrung öffentlicher Interessen gegen Rekursentscheide, welche

die Anordnung einer kantonalen Instanz ganz oder teilweise aufheben, Beschwerde

zu erheben. Mit der vorliegenden Beschwerde verficht der Staat Zürich das

Anliegen, durch die Raumsicherung für ein künftiges Trottoir die Verkehrssicherheit

an einem Teilstück der D-Strasse zu verbessern und damit ein öffentliches

Interesse. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer – laut Darstellung der

Gemeinde Zollikon – nur im vorliegenden Fall sowie im Geschäft VB.2015.00711

Beschwerde erhoben, andere zu seinen Ungunsten lautende Entscheide des

Baurekursgerichts jedoch akzeptiert hat, lässt sein Rechtsschutzinteresse nicht

entfallen. Denn im Fall eines Obsiegens könnte er die Planung auch in den

betreffenden Parallelfällen wieder aufnehmen.

2.2

Der

Beschwerdegegner 1 ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 03 an der D-Strasse 04;

dem Beschwerdegegner 2 gehört die Liegenschaft Kat.-Nr. 05 an der D-Strasse 06,

und die Beschwerdegegnerin 3 ist Eigentümerin der Grundstücke Kat.-Nrn. 02

(D-Strasse 022) und 07 (E-Strasse 08). Weil die genannten Parzellen

durch die neuen Baulinien betroffen sind, hat das Baurekursgericht den

Beschwerdegegnern nach Massgabe von § 338a Abs. 1 PBG bzw. § 21

Abs. 2 lit. a VRG zutreffend die Rekurslegitimation zuerkannt. Die

Änderung von Baulinien als Sondernutzungsplan tangiert meistens mehrere

Grundeigentümer, so auch im vorliegenden Fall. Weil der Entscheid des

Baurekursgerichts für diese nicht nachteilig ausgefallen ist, brauchte die

Vorinstanz sie nicht beizuladen (vgl. VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00798,

E. 1.2; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und

Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 454).

3.

Das Baurekursgericht hat die Angelegenheit zur weiteren Behandlung des

Geschäfts an die Volkswirtschaftsdirektion zurückgewiesen. Bei dieser Anordnung

handelt es sich materiell betrachtet um einen Zwischenentscheid, der in Anwendung

von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG dann

angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II

409.

E. 1.2), das heisst wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) bzw. wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt bei einem Rückweisungsentscheid,

welcher – wie hier – dem Gemeinwesen Vorgaben für eine Verfügung macht, für

diese ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von Art. 93

Abs. 1 lit. a BGG vor. Denn dem Gemeinwesen ist es nicht zuzumuten,

einer von ihm als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um später den eigenen

Entscheid anzufechten (BGE 133 II 409 Erw. 1.2 mit weiteren Hinweisen).

Wie das Baurekursgericht in E. 10 ausführt, hat die Volkswirtschaftsdirektion

im zweiten Rechtsgang "vorrangig die Beibehaltung bestehender Baulinien"

sowie eine "namentlich strassennähere Linienführung, ebenfalls wohl

weitgehend identisch mit bestehenden Baulinien", zu prüfen. Aufgrund

dieser klaren Anweisung besteht für die Direktion nur noch ein geringer

Planungsspielraum. Der Rekursentscheid vom 8. September 2015 ist daher beschwerdefähig

(so auch VGr, 4. Februar 2016, VB.2015.00151, E. 1.2; 16. Januar

2014, VB.2013.00341, E. 1.2).

4.

Der Sachverhalt ist aus den

Akten hinreichend ersichtlich, weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins

zu verzichten ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Ebenso wenig

bedarf es sonstiger Untersuchungshandlungen des Verwaltungsgerichts.

5.

5.1

Am 1. Juli

2008.

ist das Bundesgesetz über Geoinformation in Kraft getreten, das die

Schaffung eines Katasters der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen

(ÖREBK) vorsieht, zu denen auch die Baulinien zählen. Der Regierungsrat

beschloss am 13. Januar 2010 ein Konzept für die Aufarbeitung und

Bewirtschaftung der kantonalen Verkehrsbaulinien (RRB Nr. 39/2010; www.zh.ch).

Laut den Erwägungen des Regierungsrats bedingt die Aufnahme der kantonalen Baulinien

in den Kataster die Aktualisierung und Erfassung in einem den gesetzlichen

Anforderungen entsprechenden Planwerk. Grundlage für die Raumsicherung mittels

kantonaler Verkehrsbaulinien bilden die regionalen Richtpläne Verkehr und der

kantonale Richtplan Verkehr vom 26. März 2007.

5.2

In der

streitbetroffenen Verfügung Nr. 5270 erwog die Volkswirtschaftsdirektion,

dass der Kanton im Jahr 2006 die vollständige Erfassung und Bereinigung der

Baulinien an Staatsstrassen an die Hand genommen habe mit dem Ziel, diese

vollständig zu revidieren. Bei der Neufestsetzung werde besonders darauf

geachtet, dass die Dimensionierung der neuen Verkehrsbaulinien die

erforderliche Raumfreihaltung an Staatsstrassen gewährleiste und betroffene

Grundstücke trotzdem nicht übermässig tangiert würden. Bei den schon

ausgebauten Strassen werde in der Regel ein minimaler Baulinienabstand, der dem

gesetzlichen Strassenabstand von §§ 265 ff. PBG entspreche, und bei

Strassen mit geplantem Ausbau das erforderliche Mindestmass festgelegt. Die

neuen Baulinien wichen oft nur wenig von den bestehenden ab und begründeten für

die betroffenen Grundeigentümer in der Regel keine zusätzliche Belastung. In

diesen Fällen handle es sich nur um die Aufarbeitung des Altbestands und die

Ergänzung der Baulinienfestlegung für den gesamten Strassenzug. An bestehenden

Strassen in Reserve-, Kern-, Freihalte- und Landwirtschaftszonen würden keine

Verkehrsbaulinien mehr festgelegt bzw. die bisherigen ersatzlos aufgehoben. In

Kernzonen kämen in erster Linie die Bestimmungen der kommunalen Bau- und

Zonenordnung (hier jener vom 26. Juni 1996; BZO) zum Zug, in den Reserve-,

Freihalte- und Landwirtschaftszonen der Strassenabstand gemäss §§ 265 ff.

PBG. Nach diesen Grundsätzen lasse sich heute ein neues und korrektes Planwerk

erstellen, das im Einzelfall zwischen den privaten und öffentlichen Interessen

abwäge. Diese Baulinien würden auch den heutigen Anforderungen der amtlichen

Vermessung, der Archivierung, der Übersichtlichkeit und der weiteren

Bewirtschaftung gerecht. Die vorliegende Verfügung stütze sich auf den

Regierungsratsbeschluss vom 13. Januar 2010 und ersetze an der D-Strasse

im Abschnitt zwischen F-Platz und E-Strasse verschiedene früher festgesetzte

Baulinien. Mit einem Abstand von 6 m ab Grundstücksgrenze bzw. 8 m ab

Fahrbahnrand würden bei teilweise ungenügendem Fussgängerschutz Baulinien mit

dem erwähnten Mindestmass festgesetzt. Soweit bestehende Gebäude neu oder

stärker von den Baulinien angeschnitten würden, genössen diese

Bestandesgarantie im Sinn von § 101 PBG; Schutzobjekte würden mäandrierend

umfahren.

5.3

Vorliegend

kommen beide Fallkonstellationen zur Anwendung:

Auf der Nord- und der Ostseite des Grundstücks Kat.-Nr. 03 des

Beschwerdegegners 1 verläuft bereits ein Trottoir. Deshalb wurde die

Baulinie in einer Tiefe von 6 m (bisher 4 m) ab Strassenrand (bzw. 8 m

ab Fahrbahnrand) festgesetzt.

Auf der Höhe der benachbarten Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und 07 der

Beschwerdegegner 2 bzw. 3 gibt es noch kein Trottoir. Daher wurde die

bisherige Baulinie von 6 m Tiefe auf 8 m zurückversetzt.

Östlich von Kat.-Nr. 02 der Beschwerdegegnerin 3 existiert

ebenfalls ein Trottoir. Wie beim Grundstück des Beschwerdegegners 1 wurde

die Baulinie um 2 m zurückverschoben; das Garagengebäude wird umfahren.

6.

6.1

Kraft § 96

Abs. 1 PBG können zur Sicherung bestehender sowie geplanter Anlagen und

Flächen Baulinien festgesetzt werden. Verkehrsbaulinien dienen der Sicherung

bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen,

gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und

Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Baulinien sind

mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden

Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1

PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien

widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im Baulinienbereich dürfen

entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck unterhalten oder modernisiert

werden. Weitergehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in

absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden

Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das

Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert

zu entschädigen hat (§ 101 Abs. 1 und 2 PBG).

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Baulinien nicht erst zu ziehen, wenn

die Strasse erstellt werden muss; vielmehr ist das aktuelle Bedürfnis für die

Landsicherung schon dann gegeben, wenn ersichtlich ist, dass die Erstellung

über kurz oder lang notwendig sein wird, da andernfalls die Gefahr besteht,

dass Bauvorhaben die spätere Bauausführung erschweren und verteuern (BGr, 21. Februar

2014,1C_789/2013, E. 4; BGE 118 Ia 372 E. 4b). Mit Rücksicht auf die

Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung führt, wird jedoch

verlangt, dass konkrete Vorstellungen für den künftigen Strassenbau jedenfalls

im Sinn eines generellen Projekts vorliegen (BGE 129 II 276 E. 3.4; 118 Ia

372.

E. 4a mit Hinweis; BGr, 4. Mai 2004,1A.104/2003/1P.530/2003,

E. 2.3). Sodann gilt es auch die Interessen des Umweltschutzes zu

berücksichtigen und zu prüfen, ob ein künftiges Ausführungsprojekt den

Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung Rechnung tragen kann (BGE 129 II 276

E. 3.4; 118 Ia 372 E. 4d). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung

muss untersucht werden, ob es Varianten gibt, die zu weniger schwerwiegenden

Eingriffen führen würden (BGE 118 Ia 372 E. 4c). Allerdings kann – anders

als im Strassenprojektierungsverfahren – keine detaillierte Prüfung sämtlicher

Ausführungsvarianten verlangt werden; es genügt vielmehr, wenn prima facie

keine wesentlich vorteilhafteren Varianten ersichtlich sind (BGr, 12. August

2014,1C_105/2014, E. 4.2; 21. Februar 2014,1C_789/2013, E. 4;

BGE 129 II 276 E. 3.4 f.).

6.2

Die dargelegten

Rechtswirkungen gemäss §§ 99 ff. PBG haben zur Folge, dass die

Festsetzung von Baulinien einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen

Grundeigentümer darstellt. Daran ändert auch der bloss subsidiär geltende

6-Meter-Abstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG nichts, zumal die Gemeinden

im Rahmen von § 51 Abs. 2 PBG Näherbebauungen gestatten dürften, wenn

die kantonalen Baulinien aufgehoben würden (vgl. VGr, 24. März 2011,

VB.2010.00509, E. 4 letzter Satz und E. 5.3). Einschränkungen der

Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV) sind nach Art. 36 BV nur rechtmässig, wenn sie auf einer

gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie

verhältnismässig (geeignet, erforderlich und zumutbar) sind (vgl. VGr, 18. Dezember

2014, VB.2014.00331, E. 5.2).

6.3

Nach § 50

Abs. 1 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im

Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch

und -überschreitung.

7.

7.1

Das

Baurekursgericht erwog im angefochtenen Entscheid, dass hinsichtlich des öffentlichen

Interesses an einer Revision der Baulinien zwischen Grundstücken mit und ohne

Trottoir unterschieden werden müsse. Im erstgenannten Fall, der die Grundstücke

Kat.-Nrn. 03 und 02 betreffe, sei – entsprechend dem Grundsatzentscheid

VB.2013.00394 vom 3. April 2014 (im Folgenden: Fall Wallisellen) – ein

solches Interesse grundsätzlich anzunehmen. Anders verhalte es sich, wenn

Baulinien erklärtermassen gezogen würden, um die erforderlichen Flächen für die

Erstellung oder den Ausbau einer Strasse freizuhalten. In diesem Fall erfordere

die Baulinienziehung gewisse Vorstellungen über das Strassenprojekt, und zwar

im Sinn eines generellen Projekts. Ein solches fehle bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 05

und 07. Offenbar plane der Beschwerdeführer, entlang von trottoirlosen

Abschnitten bei Staatsstrassen im ganzen Kanton Baulinien einzig deswegen auf

eine Tiefe von 8 m zurückzuversetzen, weil er zusätzliche Trottoire als

wünschenswerten Ausbaustandard betrachte und diesen – gleichsam auf Vorrat –

auf diese Weise sichern wolle. Diese Auffassung sei unhaltbar, denn

Ausbaustandards könnten nicht als Projekt gelten, auch nicht als solches

genereller Art. Es gebe keine Rechtsgrundlage, um die nachträgliche Erstellung

beidseitiger Trottoire von 2 m Breite entlang von Staatsstrassen allgemein

durchzusetzen. Vielmehr erfordere das öffentliche Interesse stets ein Ausbauprojekt

zumindest im Sinn einer hinreichend konkretisierten Absicht. Nach dem Gesagten

bestehe kein öffentliches Interesse an einer Rückversetzung von Baulinien im

Bereich von Kat.-Nrn. 05 und 07 von 6 m auf 8 m. Wie aus den Plänen

ersichtlich sei, gelte dies auch für die vier weiteren Grundstücke Kat.-Nrn. …

bergseits der D-Strasse.

Soweit die streitbetroffene Baulinienrevision nicht

bereits am fehlenden öffentlichen Interesse scheitere, müsse sie zudem noch auf

ihre Verhältnismässigkeit überprüft

werden. Mit Bezug auf das Grundstück Kat.-Nr. 03 des Beschwerdegegners 1

sei die streitbetroffene Baulinie geeignet, ein Vorgartengebiet von 6 m Tiefe

zu schützen und liege somit keine unzulässige Phantomplanung im Sinn des Falls

Wallisellen vor. Indessen dürfe diese Parzelle nicht isoliert betrachtet

werden, sondern müssten alle Grundstücke im betroffenen Strassenabschnitt mitberücksichtigt

werden. Dabei zeige sich, dass die neue Baulinie bei vielen Liegenschaften im

fraglichen Abschnitt Bausubstanz anschneide. Unter diesen Umständen hätte die

Volkswirtschaftsdirektion abschätzen müssen, ob die Grundeigentümer im Fall

eines Sanierungsbedarfs einen rückversetzten Neubau oder die Erneuerung des

Altbaus im Rahmen des Bestandesschutzes vorziehen würden. Denn nur im

erstgenannten Fall hätte die Baulinienziehung innerhalb eines angemessenen

Zeithorizonts eine vernünftige Realisierungschance. Diese Untersuchung habe die

Volkswirtschaftsdirektion in einem zweiten Rechtsgang nachzuholen. Eine

Rückversetzung von Baulinien einzig zur nachträglichen Vertiefung von

Vorgartengebieten in praktisch vollständig überbautem Gebiet und unter

Anschneidung von zahlreichen Gebäuden für lange Zeit sei ein untauglicher

Versuch zur Erreichung dieses Ziels. Dies gelte auch dann, wenn die Eignung an

einer längeren Zeitspanne als von 20 Jahren gemessen werde, von der das

Verwaltungsgericht im Fall Wallisellen ausgegangen sei. Eigentümer von

Gebäuden, die neu von Baulinien angeschnitten würden, zögen nämlich oft im

Rahmen der Bestandesgarantie eine Sanierung einem Neubau mit kleinerem Volumen

vor. Schliesslich wiege das öffentliche Interesse an einem solchen Eingriff

wesentlich geringer als das private Interesse der Grundeigentümer. Die

Untauglichkeit einer solchen nachträglichen Vorgartenvertiefung habe sich

nördlich der D-Strasse bestätigt, denn eine nunmehr aufzuhebende Baulinie von

1981.

habe ebenfalls nicht zu einer rückversetzten Neuüberbauung geführt.

Was die im Rahmen der Verhältnismässigkeit zu prüfende Erforderlichkeit der Baulinie betreffe, gelte

es zu berücksichtigen, dass auf Kat.-Nr. 02 die Villa Y an der

D-Strasse 019, ein Schutzobjekt von regionaler Bedeutung, stehe. Entgegen

den im RRB Nr. 39/2010 verankerten Grundsätzen, wonach im Einzelfall zu

entscheiden sei, ob die Sicherung des Raums entlang von Staatsstrassen oder

eine andere öffentliche Aufgabe wie etwa der Natur- und Heimatschutz Vorrang

habe, sei eine solche Abwägung hier unterblieben. Vielmehr habe sich die

Volkswirtschaftsdirektion bei der Baulinienfestsetzung damit begnügt,

Schutzobjekte unbesehen des jeweiligen Inventareintrags zu umfahren. Weil die

Villa Y umfassend erhalten werden müsse, sei eine zusätzliche Sicherung

des Vorgartenbereichs überflüssig und stelle einen unnötigen zusätzlichen

Eingriff in das Grundeigentum dar.

Wie im Pilotfall Wallisellen rechtfertige es sich, die

Sache an die Volkswirtschaftsdirektion zurückzuweisen, damit diese prüfe, ob

und wie der Verlauf der Baulinien – im Sinn näher umrissener Leitlinien – anders

festgesetzt werden könne.

7.2

Zur

Begründung der Beschwerde und in der Replik führt die Volkswirtschaftsdirektion

namens des Staates Zürich aus, dass die streitbetroffene Verfügung Nr. 5270

im Zusammenhang mit dem regierungsrätlichen Konzept vom 13. Januar 2010

gewürdigt werden müsse, welches zwischen ausgebauten und noch nicht genügend

ausgebauten Strassen unterscheide. Diese Grundsätze seien auch in Zollikon und

namentlich bei den Grundstücken der drei Beschwerdegegner angewandt worden.

Nach dem Konzept und im Sinn von § 14 des Strassengesetzes vom 27. September

1981.

würden beidseitige Trottoire dort angeordnet, wo die Bedeutung der

Staatsstrasse es erfordere. Ein Raumbedarf von 2 m Breite decke sich mit

den gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung anwendbaren VSS-Normen. Bei der D-Strasse

handle es sich um eine mit rund 6'000 Fahrzeugbewegungen pro Tag stark befahrene

regionale Verbindungsstrasse. Bei den Grundstücken Kat.-Nrn. 05 und 07

fehle ein hangseitiger Gehsteig. Aufgrund des hohen Verkehrsaufkommens und der schlechten

Sichtverhältnisse bestehe ein öffentliches Interesse an der Erstellung von beidseitigen

Trottoiren; das hierfür erforderliche Land werde durch die Baulinie

längerfristig gesichert. Wenn das Baurekursgericht unter Berufung auf einen

Bundesgerichtsentscheid "gewisse Vorstellungen" über das

Strassenbauprojekt verlange, so verkenne es, dass generelle Projekte zwar im

Nationalstrassenbau, nicht aber im zürcherischen Strassengesetz verlangt würden.

Das öffentliche Interesse an der Ziehung einer Baulinie für ein Trottoir sei

immer dann zu bejahen, wenn die Verkehrssicherheit ein solches erfordere. Ob

Vorstellungen über den Strassenausbau vorhanden seien, müsse erst im Rahmen der

Verhältnismässigkeit geprüft werden. Der planenden Behörde sei ein erhebliches

Ermessen zuzugestehen, in welches das Baurekursgericht nicht hätte eingreifen

dürfen. Dass sich dieses mit den Argumenten für ein zweites Trottoir nicht

auseinandergesetzt habe, stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.

Selbst wenn eine gewisse Konkretisierung des Strassenprojekts erforderlich

wäre, dürften die Anforderungen nicht überspannt werden. Vorliegend seien

sowohl der Verlauf des Trottoirs als auch dessen Breite klar; Alternativen gebe

es nicht. Wenn das Verwaltungsgericht die Auffassung des Baurekursgerichts

teile, würde die Raumsicherung für künftige Trottoire mittels Baulinien verunmöglicht,

weil nicht für alle Staatsstrassen gleichsam auf Vorrat entsprechende Projekte

ausgearbeitet werden könnten. Sodann sei die Baulinie auf den Grundstücken

Kat.-Nrn. 05 und 07 verhältnismässig; denn beide Parzellen wiesen einen

grossen, nicht überbauten Umschwung auf, und bestehende Gebäude würden nicht

angeschnitten. Wenn das Baurekursgericht eine Baulinie auf Kat.-Nr. 03

zwar als verhältnismässig betrachte, diese Voraussetzung jedoch mit Bezug auf andere

Grundstücke verneine, deren Eigentümer nicht rekurriert hätten, sei diese

Betrachtungsweise rechtsverletzend; denn die Vorinstanz hätte den Baulinienplan

nur insoweit überprüfen dürfen, als er angefochten worden sei. Auf jeden Fall

hätten nur die Grundstücke auf der gleichen Strassenseite, nicht aber jene auf

der gegenüberliegenden Seite berücksichtigt werden dürfen. Im fraglichen

Bereich der D-Strasse dienten die Baulinien der Sicherung eines Vorgartens von

6.

m und der Wohnhygiene, also längerfristigen Zielen, die nicht an einen

bestimmten Zeithorizont gebunden seien. Es gehe darum, künftige Neubauten auf

einen Strassenabstand zurückzudrängen; auch wenn die Verwirklichung dieses

Ziels viel Zeit in Anspruch nehme, könne nicht von einer

"Phantomplanung" gesprochen werden. Entgegen der vorinstanzlichen

Auffassung sei nicht anzunehmen, dass die Eigentümer die Durchsetzung dieses

Planungsziels dauerhaft vereitelten. Mit Bezug auf Kat.-Nr. 02

bestehe aufgrund des Schutzumfangs der Villa Y tatsächlich kein Bedürfnis

nach einer Baulinie. Hingegen sei deren Verlauf bei den Schutzobjekten D-Strasse ...,

… und … zu bestätigen; diese würden nämlich – dem Antrag der Gemeinde

entsprechend – umfahren, was von den Grundeigentümern akzeptiert worden sei.

Der Beschwerdegegner 2 bringt vor, dass ein

Trottoirbau seitens des Kantons nicht geplant und auch von der Gemeinde nicht

für notwendig erachtet werde. Mithin erfordere die Verkehrssicherheit keine

Baulinien. Eine gesetzliche Verpflichtung zum Bau von beidseitigen Trottoiren

bestehe nicht. Der Beschwerdeführer verkenne, dass die tatsächliche bergseitige

Situation längs der D-Strasse die Erstellung eines durchgehenden hangseitigen

Trottoirs gar nicht zulasse; ferner seien die meisten dortigen Grundstücke über

die E-Strasse erschlossen.

Die Gemeinde Zollikon hält in ihrer Beschwerdeantwort

dafür, dass die streitbetroffene Baulinie ein bergseitiges Trottoir nicht

sichere, sondern umgekehrt gefährde oder gar verunmögliche. Denn mit der

angefochtenen Verfügung werde die bisher durchgehende Baulinie in der Kernzone

zwischen Kat.-Nrn. 07 und 025 aufgehoben. Die neue Baulinienlücke sei rund

180.

m lang und liege in einem Abschnitt, wo die Sicht bergseitig besonders

schlecht sei. Somit müssten künftig gemäss Art. 6 BZO Bauten einen

Strassenabstand von nur 3,50 m einhalten oder dürften gar an die

Strassengrenze gestellt werden. Die formalistische Absicht des

Beschwerdeführers, in Kernzonen kantonsweit alle Baulinien aufzuheben, sei

unzweckmässig. Die von der Volkswirtschaftsdirektion angestrebte Einheitlichkeit

der Baulinienabstände zur Schaffung von Rechtsgleichheit missachte die ortsbaulichen

Gegebenheiten. Angesichts der unterschiedlichen Funktion von Staatsstrassen

liege die Vereinheitlichung aller Baulinien entlang diesen nicht im

öffentlichen Interesse. Die angefochtene Verfügung sei deswegen

unverhältnismässig, weil das Bestehenlassen der bisherigen Baulinien bzw. die

Neufestsetzung am bisherigen Ort für einen Trottoirbau an der D-Strasse genüge.

Für einen solchen gebe es eine konkrete Planung; die mit der angefochtenen

Verfügung vorgesehene Linienführung vergrössere unnötigerweise den unüberbaubaren

Bereich.

8.

8.1

verfahrensrechtlicher Hinsicht ist vorab festzuhalten, dass der vom

Beschwerdeführer gegenüber dem Baurekursgericht erhobene Vorwurf der

Verweigerung des rechtlichen Gehörs unbegründet ist. Wenn die Vorinstanz die

Argumentation der Volkswirtschaftsdirektion im angefochtenen Entscheid

verworfen hat, liegt darin keine Gehörsverletzung. Vielmehr hat das

Baurekursgericht ausführlich begründet, aus welchen Gründen es die

streitbetroffene Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien für rechtsverletzend

befunden hat.

8.2

Die

Anordnung in Ziffer I der umstrittenen Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion, wonach "an der D-Strasse, Abschnitt F-Platz bis

E-Strasse … Verkehrsbau- und Niveaulinien aufgehoben und Verkehrsbaulinien neu

festgesetzt" werden, ist eine Einheit. Dementsprechend hat das

Baurekursgericht die Überprüfung der Anordnung nicht auf die Grundstücke der

drei Anfechtenden beschränkt, sondern in seine Erwägungen alle von diesem Sondernutzungsplan

Betroffenen einbezogen. Aus welchen Gründen die übrigen Grundeigentümer von

einem Rekurs abgesehen haben, tut nichts zur Sache; entgegen der Auffassung des

Beschwerdeführers lässt sich daraus jedoch nicht auf die Rechtmässigkeit der

neuen Baulinien schliessen. Sodann ist der Vorinstanz beizupflichten, dass im

Rahmen der gerichtlichen Überprüfung von Baulinien auf ihre Recht- und

Zweckmässigkeit auch die Grundstücke auf der gegenüberliegenden Strassenseite

berücksichtigt werden müssen. Anzumerken bleibt, dass eine derartige Gesamtbetrachtung

auch bei der Beurteilung von anderen planerischen Festlegungen Platz greift.

Dies gilt beispielsweise bei der Anfechtung von Bestimmungen einer Bau- und

Zonenordnung, eines Gestaltungsplans wie auch bei Festlegungen im Rahmen eines

Quartierplans; in all diesen Fällen darf sich die Überprüfung nicht auf den

Blickwinkel der jeweiligen Rekurrenten beschränken, sondern ist eine

Gesamtschau geboten.

8.3

Die

Aufgabe des Verwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Überprüfung des angefochtenen

Rekursentscheids; hingegen ist es nicht dazu berufen, sich zu dem mit RRB

Nr. 39/2010 beschlossenen Konzept der Aufarbeitung und Bewirtschaftung von

bestehenden Baulinien zu äussern. Jedenfalls aber entbindet ein solches

Gesamtkonzept die Planungsbehörde nicht von der sorgfältigen Prüfung jedes

Einzelfalls, wovon auch das Baurekursgericht zutreffend ausgegangen ist. Daran ändert

auch der bundesrechtlich vorgeschriebene ÖREBK nichts. Auch wenn mit der

vorgeschriebenen Erfassung von öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen namentlich

mit Bezug auf – oftmals alte und durch die planerische und/oder bauliche

Entwicklung überholte – Baulinien ein grosser Aufwand verbunden ist,

rechtfertigt es sich deswegen noch nicht, aus Gründen der Verwaltungsökonomie

den Grundeigentümern sachlich nicht gerechtfertigte zusätzliche Eigentumsbeschränkungen

zu auferlegen.

Unter dem Randtitel "B. Festsetzungsgrundsätze"

hält Ziffer 4 von RRB Nr. 39/2010 fest, dass in Kernzonen

grundsätzlich keine Baulinien mehr gezogen würden. Dieses Konzept hat die Volkswirtschaftsdirektion

mit der angefochtenen Verfügung Nr. 5270 vom 18. September 2014 auch

für den Abschnitt F-Platz bis E-Strasse in Zollikon umgesetzt. Wie gesagt,

äussert sich das Verwaltungsgericht nicht zur Frage, ob es – kantonsweit betrachtet

– Sinn mache, an bestehenden Strassen in Reserve-, Kern-, Freihalte und Landwirtschaftszonen

keine Verkehrsbaulinien mehr festzulegen. Im vorliegenden Fall erscheint allerdings

die ersatzlose Aufhebung der bisherigen Baulinie in der Kernzone, die ab dem Grundstück

Kat.-Nr. 025 (D-Strasse 08) beginnt und sich in einem Teilstück von

180.

m in Richtung Südosten fortsetzt, nach den überzeugenden Ausführungen

der Beschwerdegegnerin 3 als planerisch unzweckmässig, ja geradezu

verfehlt. Ihre Schlussfolgerung, dass die Aufhebung der Baulinie in jenem

Bereich die Grundeigentümer geradezu einlade, die Möglichkeiten der Bauordnung

auszuschöpfen und einen Strassenabstand von nur 3,50 m einzuhalten oder

gar auf die Grenze zu bauen, leuchtet ein. Wenn die Volkswirtschaftsdirektion in

ihrer Replik ein solches Vorgehen für "nicht zwingend" erachtet, mag

dies wohl zutreffen; zumindest ein Teil der Grundeigentümer wird jedoch aller

Erfahrung nach von den zusätzlichen Nutzungsmöglichkeiten Gebrauch machen.

Unter diesen Umständen würde jedoch ein bergseitiges Trottoir dauerhaft

verhindert, wie die Gemeinde Zollikon zutreffend einwendet. Schliesslich ist

dem Beschwerdeführer entgegenzuhalten, dass auch bei Annahme eines Regelmasses

für die Breite eines Trottoirs örtliche Verhältnisse, die vor dem Erlass oder

vor der Revision von Baulinien zu prüfen sind, für eine Verschmälerung,

allenfalls auch eine Verbreiterung sprechen können.

Auch ausserhalb des Kernzonenbereichs werden die

Grundeigentümer im Fall einer anstehenden Gebäudesanierung gründlich prüfen, ob

sie unter Inanspruchnahme der Bestandesgarantie den Altbau erhalten oder mit

einem Neubau auf die rückversetzte Baulinie zurückweichen und so möglicherweise

ein kleineres Bauvolumen in Kauf nehmen wollen. Ein Teil der Eigentümer mag einen

Neubau bevorzugen, doch werden dies mit Sicherheit nicht alle tun. Im Übrigen

zeigt die Erfahrung, dass einzelne Gebäude erst nach sehr langer Zeit überhaupt

baulich verändert werden. Unter diesen Umständen ist dem Baurekursgericht darin

beizupflichten, dass den streitbetroffenen Baulinien die Realisierungswahrscheinlichkeit

innerhalb eines vernünftigen Planungshorizonts abzusprechen ist. Entgegen der

Auffassung des Beschwerdeführers besteht kein Anlass, diesen Zeitraum über die

im Pilotfall Wallisellen definierten 20 Jahre zu erweitern.

8.4

Entscheid VB.2014.00331 vom 18. Dezember 2014 (vom Bundesgericht bestätigt

mit Entscheid 1C_100/2015 vom 9. November 2015) hat das Verwaltungsgericht

erkannt, dass bei der Festsetzung von Baulinien konkrete Vorstellungen für den

künftigen Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen

müssen. Der Einwand des Beschwerdeführers, dass dieses Erfordernis nur für den

Bau von Nationalstrassen, nicht aber im Bereich des zürcherischen

Strassengesetzes gelte, trifft daher nicht zu. Wenn sich der Beschwerdeführer

hinsichtlich der Planungsgrundsätze für Baulinien und des daraus abgeleiteten

Erfordernisses von beidseitigen Trottoiren entlang von Staatsstrassen auf den

vom Amt für Verkehr erstellten Leitfaden "Ausbaustandard für

Staatsstrassen" (www.zh.ch) stützt, so ist dem entgegenzuhalten, dass es

sich hierbei lediglich um eine Projektierungsgrundlage (vgl. S. 3 der

Publikation) und nicht um eine gesetzliche Verpflichtung handelt. Im Übrigen

sieht auch der Leitfaden (Gehwege und Rad-/Gehwege/C1) zahlreiche Abweichungen

vom Regelmass von 2 m vor. Solche sind insbesondere in historisch

gewachsenen Strukturen oft unumgänglich; dass solchen Umständen auch bei der

Ziehung von Baulinien Rechnung zu tragen ist, versteht sich von selbst.

8.5

Als

unbehelflich erweist sich schliesslich der vom Beschwerdeführer erhobene Vorwurf,

dass das Baurekursgericht unzulässigerweise in das Planungsermessen der Volkswirtschaftsdirektion

eingegriffen habe. Indem die Direktion nach einem einheitlichen und weitgehend

schematischen Konzept kantonsweit Baulinien festzusetzen gedenkt, hat sie

vorliegend ihr Planungsermessen eben gerade nicht ausgeübt und die sich

aufgrund der Topografie und Verkehrssituation aufdrängende differenzierte

Betrachtung nicht vorgenommen. Weil dieses Vorgehen nach dem Gesagten nicht nur

unzweckmässig, sondern rechtsverletzend ist, hat das Baurekursgericht die

angefochtene Verfügung zu Recht aufgehoben.

8.6

Entgegen

der Befürchtung des Beschwerdeführers wird mit der Bestätigung des Rekursentscheids

der Trottoirbau entlang von Staatsstrassen in keiner Weise verunmöglicht.

Indessen werden die Planungsbehörden in die Pflicht genommen, vor der Ziehung

oder der Revision von Baulinien, die oftmals einen schweren Eingriff in das Grundeigentum

bedeuten, anstelle einer schematischen Lösung eine sorgfältige Abwägung im

Einzelfall vorzunehmen.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.

9.

Bei diesem Ausgang des

Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Er ist

zudem zu verpflichten, dem Beschwerdegegner 2 eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen. Mit Bezug auf die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin 3

sind die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a VRG für die

Zusprechung einer solchen Vergütung nicht erfüllt.

10.

Beim vorliegenden Urteil handelt

es sich in der Sache um die Bestätigung eines Rückweisungsentscheids und somit

wohl um einen Zwischenentscheid. Ein solcher lässt sich nur unter den

Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG weiterziehen (BGE 134 II 137,

E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar,

wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 300.- Zustellkosten,

Fr. 10'300.- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner 2 innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …