VB.2015.00623

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00623

24. Februar 2016Deutsch12 min

(URT.2016.17897)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Genossenschaft Zentrum Bären (GZB) hat den Zweck, in

der Gemeinde Nürensdorf eine Altersinfrastruktur zu erstellen und zu betreiben.

Die Politische Gemeinde Nürensdorf hält rund 80 % der Anteilscheine an der

GZB mit einem Nominalwert von insgesamt Fr. 8'200'000.-; zudem gewährte

die Gemeinde der GZB ein zinsloses und unbefristetes Darlehen im Betrag von

Fr. 2'000'000.-.

Die Gemeindeversammlung der Gemeinde

Nürensdorf beschloss am 27. Juni 2012, der GZB ein verzinsliches

Kontokorrentdarlehen bis zu einer Belehnungsgrenze von maximal Fr. 1'000'000.- zu gewähren, wobei der Zinssatz durch den Gemeinderat

jährlich unter Berücksichtigung der Zinssätze auf dem Kapitalmarkt festzulegen

sei.

Mit Beschluss vom 16. September

2014 saldierte der Gemeinderat das Kontokorrentdarlehen im Einvernehmen mit dem

Vorstand der GZB und gewährte ihr zugleich ein Darlehen im Betrag von

Fr. 600'000.- mit einer Laufzeit von vier Jahren und einem Zinssatz von 0,75 %. Der Gemeinderat erwog zudem, bei diesem Darlehen handle

es sich um eine Geldanlage im Rahmen der Bewirtschaftung des Finanzvermögens

und nicht um eine Ausgabe.

Mit Schreiben vom 8. Januar 2015

forderte das Gemeindeamt des Kantons Zürich den Gemeinderat Nürensdorf auf, das

der GZB gewährte Darlehen statt im Finanz- im Verwaltungsvermögen zu führen.

Nachdem der Gemeinderat mit Schreiben vom 10. Februar 2015 mitgeteilt

hatte, dass er dieser Aufforderung nicht nachkommen werde, verfügte das

Gemeindeamt am 13. Mai 2015, die Gemeinde Nürensdorf habe das Darlehen in

Höhe von Fr. 600'000.- für die Jahresrechnung 2015 ins Verwaltungsvermögen

zu überführen.

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 15. September

2015.

wies die Direktion der Justiz und des Innern den dagegen erhobenen Rekurs

ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte der Gemeinde Nürensdorf in

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten von Fr. 762.-.

III.

Die Gemeinde Nürensdorf führte am

9. Oktober 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung

des Rekursentscheids, eventualiter eine Überweisung der Angelegenheit an den

Bezirksrat Bülach; zudem sei der Bezirksrat Bülach zur Vernehmlassung einzuladen. Die Direktion der Justiz und des Innern schloss

mit Vernehmlassung vom 18. November 2015 auf Abweisung der Beschwerde,

soweit darauf einzutreten sei. Das Gemeindeamt beantragte mit Beschwerdeantwort

vom 18. Januar 2016 die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die

Rechnungsführung einer Gemeinde gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Der Bezirksrat

Bülach ist weder Verfahrenspartei noch hat er als Vorinstanz gewirkt. Es

besteht deshalb keine Veranlassung, ihn entsprechend dem Antrag der

Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung einzuladen.

3.1 Strittig

ist vorliegend einerseits, ob die Beschwerdeführerin das der GZB gewährte

Darlehen in der Rechnung als Finanz- oder Verwaltungsvermögen zu führen habe.

Anderseits bestreitet die Beschwerdeführerin, dass der Beschwerdegegner

überhaupt berechtigt war, darüber aufsichtsrechtliche Anordnungen zu treffen.

3.2 Gemäss

§ 165 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) gelten

für den Finanzhaushalt der Gemeinden bis zum Erlass einer neuen gesetzlichen

Regelung weiterhin ausgewählte Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes vom

2. September 1979 (aFHG; GS IV 193 ff.).

Nach § 11

Abs. 1 aFHG setzen sich die Aktiven aus dem Finanz- und dem

Verwaltungsvermögen, den Vorschüssen an Spezialfonds sowie dem allfälligen

Bilanzfehlbetrag zusammen. Das Finanzvermögen besteht aus jenen

Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung einer öffentlichen Aufgabenerfüllung

veräussert werden können, wohingegen das Verwaltungsvermögen diejenigen

Vermögenswerte umfasst, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung

dienen (§ 11 Abs. 2 f. aFHG). Die Verwendung von Finanzvermögen

zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gilt nach § 16 Abs. 2 aFHG

als Ausgabe.

Das

Finanzvermögen umfasst demnach diejenigen Vermögenswerte, welche das Gemein-wesen

ihres Geldwerts wegen besitzt und die es nicht unmittelbar zur Erfüllung von

Verwaltungsaufgaben benötigt (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 12). Das Finanzvermögen wird durch zwei wesentliche Elemente definiert.

Einerseits dient es nur mittelbar, mit seinem Ertrag oder Wert, der Erfüllung

öffentlicher Aufgaben, und anderseits können die jeweiligen Vermögenswerte

veräussert, gepfändet und verpfändet werden, ohne dass dadurch die Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe direkt beeinträchtigt würde (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich

etc. 2010, Rz. 2331).

Zum

Verwaltungsvermögen gehören demgegenüber diejenigen Werte, die den Behörden

oder einem beschränkten Kreis privater Benutzer durch ihren Gebrauchswert für

die Besorgung der öffentlichen Aufgabe dienen (René Wiederkehr/Paul Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,

Bd. II, Bern 2014, Rz. 57

mit zahlreichen Hinweisen).

3.3 Streitgegenstand

ist ein der GZB gewährtes Darlehen. Bei der GZB handelt es sich um eine

privatrechtlich organisierte Genossenschaft, an welcher die Beschwerdeführerin

jedoch eine Beteiligung von rund 80 % hält. Die GZB hat zum Zweck,

"eine Altersinfrastruktur in der Gemeinde Nürensdorf zu erstellen und zu

betreiben und insbesondere im Rahmen des Projektes Zentrum Bären, Nürensdorf

preisgünstige Seniorenwohnungen sowie zwei Pflegewohnungen mit

Serviceleistungen inkl. Restaurant zu vermieten" (Art. 2 Abs. 1

Satz 1 der Statuten vom 2. Dezember 2009). Nach Auffassung der

Vorinstanz verfolgt die GZB damit einen öffentlichen Zweck, weshalb finanzielle

Leistungen der Gemeinde an die GZB ihrerseits einer öffentlichen Aufgabe

dienten. Ob die GZB einen öffentlichen Zweck erfüllt, kann hier indes

offenbleiben.

Streitgegenstand ist nicht eine direkte

Beteiligung an der GZB, sondern das dieser für eine Laufzeit von vier Jahren

gewährte Darlehen. Damit wird die GZB insofern unterstützt, als sie andernfalls

das benötigte Fremdkapital auf dem Kapitalmarkt aufnehmen müsste. Die Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe durch Gewährung des Darlehens ist allein durch

diesen Umstand indes noch nicht gegeben. Entscheidend erscheint vielmehr, ob

die Beschwerdeführerin der GZB über die Gewährung von Fremdkapital hinaus einen

finanziellen Vorteil zukommen liess, der als unmittelbare Unterstützung der

öffentlichen Aufgabe betrachtet werden muss. Dies läge etwa bei einem unüblich

tiefen Zins vor oder wenn die Rückzahlung des Darlehensbetrags unsicher wäre.

Vergibt ein Gemeinwesen ein Darlehen hingegen zu marktüblichen Konditionen,

steht aus seiner Sicht der Anlagezweck im Vordergrund, weshalb es keine Rolle

spielen kann, ob der Empfänger eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Es vermöchte

nicht zu überzeugen, wenn das Gemeinwesen in solchen Fällen einstweilen nicht

benötigte liquide Mittel mit geringem Zinsertrag beispielsweise auf ihrem

Zahlungskonto bei einer Bank belassen und der eine öffentliche Aufgabe Erfüllende bei der gleichen Bank ein Darlehen mit grösserem

Zinsaufwand aufnehmen müsste.

Ob ein Darlehen zu marktüblichen

Konditionen vergeben wurde, ist anhand der Laufzeit, des vereinbarten Zinses

sowie des Ausfallrisikos zu beurteilen. Zu prüfen ist dabei, ob unter den

gegebenen Voraussetzungen ein Darlehen am Kapitalmarkt zu ähnlichen Konditionen

gewährt würde, wobei die Interessenlage des Gemeinwesens mit zu berücksichtigen

ist. Hat das Gemeinwesen aufgrund der Umstände keine bessere Möglichkeit der

Geldanlage, spricht allein ein etwas tieferer Zins noch nicht dafür, dass ein

zusätzlicher Vorteil gewährt werde. Ebenso zu berücksichtigen ist sodann die

finanzielle Situation des Gemeinwesens. Hat das Gemeinwesen nur wenig

Liquiditätsreserven und ein geringes Nettovermögen oder gar eine Nettoschuld,

spricht dies dafür, dass nicht der Anlagezweck, sondern die Unterstützung einer

öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht.

Die Zuordnung zum Verwaltungs- oder

Finanzvermögen ist aufgrund der gesamten Umstände des Einzelfalls vorzunehmen.

Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners schliesst dabei allein der

Umstand, dass eine Finanzanlage wegen ihrer Überjährigkeit in der Bilanz dem

Anlage- und nicht dem Umlaufvermögen zuzuordnen ist, nicht aus, dass es sich dabei

um Finanzvermögen handelt.

3.4 Das

streitgegenständliche Darlehen wurde im September 2014 für eine Laufzeit von

vier Jahren mit einem Zins von 0,75 % gewährt. Der vereinbarte Zins

erscheint mit Blick auf das generell niedrige Zinsniveau in einem marktüblichen

Rahmen (so auch der Beschwerdegegner). Dem Beschluss des Gemeinderats lässt

sich denn auch entnehmen, dass der von der Bank A für ein Darlehen

angebotene Zinssatz je nach Laufdauer zwischen 0,725 % und 0,875 %

betrug. Gemäss Rundschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom

30. Januar 2014 über die ab dem 1. Januar 2014 gültigen steuerlich

anerkannten Zinssätze für Vorschüsse oder Darlehen in Schweizer Franken musste

der Zinssatz für aus Eigenkapital finanzierte Vorschüsse an nahe stehende

Dritte mindestens 0,25 % bzw. durfte er bei Liegenschaftskrediten im

Wohnbau bis zur Höhe der ersten Hypothek maximal 1 % und darüber hinaus

maximal 1,75 % betragen (www.estv.admin.ch/dam/estv/de/dokumente/verrechnungssteuer/zinssaetze/2014.pdf.download.pdf/2-114-DV-2014-d.pdf).

Der vereinbarte Zinssatz liegt damit auch innerhalb des bei Darlehen an nahestehende

Dritte steuerrechtlich als marktüblich anerkannten Zinssatzes.

Die Beschwerdeführerin hat glaubhaft

dargelegt, dass die GZB auch auf dem Kreditmarkt ein entsprechendes Darlehen

erhalten hätte. Gemäss einer E-Mail vom 9. Juli 2014 beträgt der Cash Flow

der GZB jährlich Fr. 100'000.- bis Fr. 200'000.-; entsprechend

reduzierte sich der Saldo des Kontokorrent nach einem Höchststand von

Fr. 887'571.00 per Ende 2012 auf Fr. 560'421.14 per 8. Juli

2014. Die GZB scheint damit grundsätzlich in der Lage, das Darlehen am Ende der

Laufzeit zurückzuzahlen. Dass mit dem Darlehen im Ergebnis der Saldo eines der

GZB gewährten Kontokorrentkredits abgelöst wurde, ist bei dieser Sachlage von

untergeordneter Bedeutung. Entscheidend ist, dass die GZB das

Kontokorrentverhältnis aufgrund ihrer finanziellen Situation auch hätte ablösen

können, wenn das dafür notwendige Darlehen auf dem Kapitalmarkt hätte

aufgenommen werden müssen. Entsprechend übernimmt das gewährte Darlehen keine

Substituierungs- oder Ersatzfunktion für eine (weitere) direkte Beteiligung

durch die Gemeinde.

Die Beschwerdeführerin wies gemäss

Jahresrechnung 2013 ein Nettovermögen (Finanzvermögen abzüglich Fremdkapital,

Verrechnungen und Spezialfonds) von rund Fr. 28,6 Mio. bzw. – ohne die Anteilscheine

an der GZB – rund Fr. 20,2 Mio. sowie rund Fr. 12 Mio. flüssige

Mittel auf. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, die

liquiden Mittel seien für zukünftige Investitionen vorgesehen; eine Alternative

für die Geldanlage bestehe nicht. Angesichts dieser Haushaltslage hatte sie ein

Interesse, die momentan nicht benötigten liquiden

Mittel gewinnbringend anzulegen.

Bei dieser Sachlage verfolgt die

Beschwerdeführerin mit dem Darlehen an die GZB primär einen Anlagezweck; es

handelt sich damit um Finanzvermögen. Die Ausgangsverfügung des

Beschwerdegegners erweist sich demnach als rechtswidrig.

Es kann damit offenbleiben, ob der

Beschwerdegegner für die Anordnung aufsichtsrechtlicher Massnahmen überhaupt

zuständig war.

3.5 Das

Vorgehen des Beschwerdegegners vermöchte im Übrigen auch aus anderen Gründen

nicht zu überzeugen. Er begründet das aufsichtsrechtliche Einschreiten damit,

dass der Gemeinderat mit seinem Vorgehen demokratische Mitwirkungsrechte

umgangen habe. Als Konsequenz ordnet er jedoch nur an, das Darlehen sei in der

Bestandesrechnung als Verwaltungsvermögen zu führen, verzichtet hingegen

darauf, den das Darlehen gewährenden Beschluss des Gemeinderats aufzuheben bzw.

dies zumindest zu prüfen. Ein solches Vorgehen ist widersprüchlich. Wenn der

Beschwerdegegner ein aufsichtsrechtliches Einschreiten für angezeigt hält, kann

er sich nicht auf eine buchhalterische Korrektur beschränken, sondern hätte

zugleich den der entsprechenden Verbuchung zugrunde liegenden und seines

Erachtens rechtswidrigen Beschluss des Gemeinderats aufheben müssen.

Andernfalls müsste die Beschwerdeführerin das Darlehen als Ausgabe verbuchen,

ohne dass der dafür notwendige Beschluss der Gemeindeversammlung vorläge.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 15. September 2015 sowie die Verfügung des Beschwerdegegners

vom 13. Mai 2015 sind aufzuheben. In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern

vom 15. September 2015 sind die Kosten des Rekursverfahrens dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 15. September 2015 sowie die

Verfügung des Beschwerdegegners vom 13. Mai 2015 werden aufgehoben. In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 15. September 2015 werden die Kosten des Rekursverfahrens

dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 3'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

5. Mitteilung an…

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:

(§ 71

VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS

211.1])

Eine Minderheit der Kammer ist der

Auffassung, die Beschwerde sei abzuweisen.

1. Die Beteiligung an der GZB – wie auch das

zinslos und unbefristet gewährte Darlehen (vorn I. Abs. 1) – wurde inzwischen

in das Verwaltungsvermögen überführt. Mithin anerkennt auch die

beschwerdeführende Gemeinde zu Recht, dass sie mit ihrer Mehrheitsbeteiligung

an der GZB eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Die Vorinstanz hält dazu in ihrem

sorgfältig begründeten Entscheid zusammenfassend zutreffend fest: "Gewährt

eine Gemeinde einer juristischen Person, an der sie beteiligt ist und die in

ihrem Interesse einen öffentlichen Zweck verfolgt, ein Darlehen, so dient auch

dieses Darlehen der öffentlichen Aufgabe bzw. dem öffentlichen Zweck. [...] Das

Darlehen kann dabei Substituierungs- oder Ersatzfunktion für die Beteiligung

übernehmen." – Finanzhaushaltrechtlich ist ein solches Darlehen daher

grundsätzlich gleich zu behandeln wie die Mehrheitsbeteiligung (das heisst die

rund 80 % der Anteilscheine an der GZB).

2. Das Finanzvermögen besteht aus jederzeit

realisierbaren Aktiven, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen

Aufgabenerfüllung jederzeit veräussert werden können. Massgebend ist die

fehlende Zuordnung zu einer öffentlichen Aufgabe (vgl. Wiederkehr/Richli,

Rz. 30).

Entgegen der Mehrheit der Kammer wird dieser

Konnex zur öffentlichen Aufgabe nicht durchbrochen, da vorliegend das Darlehen (unter

anderem) marktkonform verzinst wird. Das Darlehen dient der Liquidität der GZB

und damit der öffentlichen Aufgabenerfüllung. Die beschwerdeführende Gemeinde

gewährt nun – anstelle einer Bank – das Darlehen, wobei dessen marktübliche

Verzinsung sowie die fehlende Ausfallgefahr auf die Anteilscheinfinanzierung

der GZB durch die Gemeinde selbst zurückzuführen sind. Die Bonität der GZB als

Darlehensschuldnerin wird mit anderen Worten durch die Gemeinde als massgebende

bzw. beherrschende Genossenschafterin geschaffen. Bei dieser Sachlage ist das

Darlehen finanzhaushaltsrechtlich gleich zu qualifizieren wie die Beteiligung.

Die Darlehensgewährung erfolgt nicht ausschliesslich im finanziellen Interesse

der Gemeinde, sondern ebenso im Interesse der Finanzierung und Sicherstellung

der öffentlichen Aufgaben der GZB. Die allenfalls marktkonforme Verzinsung ändert

daran nichts. Das Darlehen dient gleich wie die Beteiligung auch einer

öffentlichen Aufgabenerfüllung und darf ohne Weiteres einen Ertrag abwerfen

(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2331).

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber: