VB.2015.00649

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00649

2. Dezember 2015Deutsch20 min

(URT.2015.17650)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Grosse Gemeinderat Opfikon beschloss am 30. März

2015 auf Antrag der Interfraktionellen Konferenz, eine Parlamentarische

Untersuchungskommission ("PUK Sozialbehörde") zur umfassenden

Abklärung und Aufarbeitung der Vorgänge in der und um die Amtsführung der

Abteilung Soziales einzusetzen. A wurde als Mitglied dieser Kommission gewählt.

Die Vorsteherin des Ressorts Soziales,

Stadträtin B, wandte sich am 11. Juni 2015 an den Bezirksrat Bülach und

ersuchte unter anderem sinngemäss darum, A in den Ausstand zu versetzen; dieses

Schreiben sandte sie in ihrer Funktion als Stadträtin auch an die PUK

Sozialbehörde. Diese beschloss am 30. Juni 2015 ohne Mitwirkung von A, das

Ausstandsgesuch abzuweisen.

Erwägungen

II.

B rekurrierte am 29./30. Juli 2015 beim

Bezirksrat Bülach und beantragte in der Hauptsache, der Beschluss vom

30.

Juni 2015 sei aufzuheben und der Gemeinderat Opfikon anzuweisen, an

Stelle von A ein Ersatzmitglied in die PUK Sozialbehörde zu wählen. Am

9.

September 2015 beschloss der Bezirksrat Bülach, die Kosten auf die

Staatskasse nehmend, Folgendes:

"I.a) Der Rekurs wird im Sinne der

Erwägungen dahingehend gutgeheissen, dass A in der PUK Sozialbehörde Opfikon in

den Ausstand zu treten hat, soweit die PUK Angelegenheiten behandelt, die nicht

ohnehin der Öffentlichkeit zugänglich und im übrigen auch vom Stadtrat und von

der Sozialbehörde ohne weiteres zu edieren sind.

b) Es wird festgestellt, dass es dem

Gemeinderat Opfikon überlassen bleibt, anstelle von Gemeinderat A ein anderes

Mitglied in die PUK Sozialbehörde zu wählen.

c) Es wird festgehalten, dass es der PUK

Sozialbehörde überlassen bleibt, entweder ihre Tätigkeit bis zur

rechtskräftigen Erledigung der Ausstandsfrage auszusetzen oder unter Beachtung

des Ausstandes von Gemeinderat A fortzusetzen."

III.

A führte am 19. Oktober 2015 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben das Ausstandsbegehren von B abzuweisen, eventualiter

sei die Angelegenheit "wegen Befangenheit des Bezirksrats Bülach an einen

andere und unpolitische Instanz zu korrekter Durchführung zurückzuweisen";

sodann sei die "Vollstreckung des Bezirksratsentscheids" für die

Dauer des Verfahrens "auszusetzen, damit die PUK Sozialbehörde unter

meiner vollen Mitwirkung handlungsfähig ist". Der Bezirksrat Bülach liess

sich am 16./20. November 2015 mit dem Schluss vernehmen, auf die

Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. B

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. November 2015, unter

Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese

vollumfänglich abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

eines Bezirksrats etwa betreffend die Zusammensetzung von Kommissionen eines kommunalen

Parlaments zuständig (§§ 41–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, auf die Beschwerde lasse sich nicht

eintreten, weil der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren nicht Partei

gewesen sei. Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur

Beschwerde berechtigt, wer durch einen Rekursentscheid berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Praxis

unterscheidet diesbezüglich zwischen den Erfordernissen der formellen und der

materiellen Beschwer. Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Verfahren

teilgenommen hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen

ist. Das Erfordernis der formellen Beschwer muss jedoch nicht erfüllt sein,

wenn jemand zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen

konnte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 29–31). Letzteres trifft auf den

Beschwerdeführer zu. Ihm hätte im Rekursverfahren Parteistellung eingeräumt

werden müssen, weil die Ausgangsverfügung seinen Ausstand zum Gegenstand hatte.

Die Vorinstanz hat es indes zu Unrecht unterlassen, den Beschwerdeführer als

Rekursgegner zu rubrizieren, und ihm im Übrigen auch zu Unrecht keine Gelegenheit

eingeräumt, sich zum Rekurs zu äussern.

Das Erfordernis der materiellen Beschwer

ist erfüllt, wenn die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe

zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder

Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Es muss sich um einen eigenen,

persönlichen praktischen Nutzen handeln, der sich unmittelbar aus der Korrektur

des angefochtenen Entscheids ergibt (Bertschi, § 21 N. 13–17 mit

Hinweisen). Streitgegenstand bildet die Mitwirkung des Beschwerdeführers in

einer Parlamentarischen Untersuchungskommission und damit die Ausübung seines

politischen Mandats als Gemeinderat. Die Mitwirkung des Beschwerdeführers wird

durch den vorinstanzlichen Entscheid in einer Art und Weise eingeschränkt, dass

der Beschwerdeführer dieses Mandat im Ergebnis nicht mehr sinnvoll ausüben

könnte. Bei einer Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids könnte er

demgegenüber uneingeschränkt an der von der PUK Sozialbehörde vorzunehmenden

Untersuchung mitwirken. Weil die Ausübung seines politischen Mandats betroffen

ist, macht der Beschwerdeführers nicht nur öffentliche, sondern auch

persönliche Interessen geltend.

Der Beschwerdeführer ist demnach zur

Beschwerde berechtigt.

1.3

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerde hat nach § 55 in

Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG in Fällen wie dem vorliegenden

aufschiebende Wirkung, soweit die Vorinstanz diese nicht entzogen hat. Das

sinngemässe Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung der aufschiebenden

Wirkung erweist sich deshalb als von Anfang an gegenstandslos.

3.

3.1

Das

Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen auch im

Rekursverfahren erfüllt waren. Hat die Rekursinstanz trotz Fehlens mindestens

einer Prozessvoraussetzung materiell entschieden, ist der angefochtene

Entscheid aufzuheben (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).

3.2

3.2.1

Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war ein Zwischenentscheid

der Mitbeteiligten betreffend den Ausstand. Gegen solche Zwischenentscheide ist

der Rekurs nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) grundsätzlich zulässig; mit dem Endentscheid können sie hingegen

nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Nach dem Grundsatz der Einheit des

Prozesses ist die Anfechtung auch eines Zwischenentscheids betreffend den

Ausstand allerdings ausgeschlossen, wenn gegen den Endentscheid kein

Rechtsmittel offensteht (BGE 133 III 645 E. 2.2).

3.2.2

Der strittige Ausstand des Beschwerdeführers betrifft dessen Mitwirkung in

einer Parlamentarischen Untersuchungskommission. Gegen den Beschluss über den

Ausstand liesse sich deshalb nur dann ein Rechtsmittel ergreifen, wenn auch

gegen das Ergebnis der Untersuchung dieser Kommission ein Rechtsmittel offenstünde.

Dies setzte voraus, dass die Parlamentarische Untersuchungskommission ihre

Tätigkeit mit einer Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG

abschliesse. Unter einer Anordnung ist ein von einem Träger öffentlicher

Aufgaben erlassener individuell-konkreter Hoheitsakt zu verstehen, durch den

ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis verbindlich und erzwingbar geregelt

wird (vgl. statt vieler Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.).

Die Parlamentarische

Untersuchungskommission ist ein (ausserordentliches) Organ der

parlamentarischen Oberaufsicht. Die parlamentarische Oberaufsicht dient der

Geltendmachung politischer Verantwortlichkeit und ist ausschliesslich

politischer Natur. Es handelt sich um ein auf eine nachträgliche Kontrolle

beschränktes Aufsichtsrecht, mit dem weder konkrete Einzelakte aufgehoben noch

verbindliche Weisungen erteilt werden können (zum Ganzen Matthias Hauser in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 57

N. 4; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

3.

A., Wädenswil 2000, § 108 N. 4; Reto Häggi Furrer/Michael

Merker, Basler Kommentar, 2015, Art. 169 BV N. 4 ff. und 52). In

diesem Sinn endet die Tätigkeit der Mitbeteiligten nach Art. 31

Abs. 1 Satz 4 der Gemeindeordnung der Stadt Opfikon vom 21.

Oktober 2009 nicht mit konkreten Anordnungen, sondern mit

einem Bericht zuhanden des Parlaments, der Feststellungen und Empfehlungen

enthält. Da dieser Schlussbericht weder Weisungen enthalten kann noch darin

Anordnungen der Beaufsichtigten aufgehoben werden können, regelt er kein

Rechtsverhältnis in verbindlicher und erzwingbarer Weise; es handelt sich

deshalb nicht um eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a

VRG. Entsprechend bildet der Abschlussbericht der Parlamentarischen

Untersuchungskommission kein Anfechtungsobjekt eines Rekursverfahrens.

3.2.3

Weil das von der Parlamentarischen Untersuchungskommission durchgeführte Verfahren

nach dem Gesagten nicht mittels anfechtbaren Endentscheids beendet wird, kann

auch ein in diesem Zusammenhang stehender Zwischenentscheid nicht angefochten

werden. Die Vorinstanz hätte deshalb auf den Rekurs vom 29./30. Juli 2015

mangels Anfechtungsobjekts grundsätzlich nicht eintreten dürfen.

3.2.4

Eine Anfechtbarkeit der vorliegenden Zwischenverfügung könnte allenfalls

dann gegeben sein, wenn das Verfahren der Parlamentarischen

Untersuchungskommission als Grundlage für ein späteres Disziplinarverfahren

diente. In diesem Sinn hat das Bundesgericht den Entscheid der Justizkommission

des Grossen Rats des Kantons Aargau über ein Ausstandsbegehren eines von einer

Untersuchung betroffenen Oberrichters als anfechtbaren Zwischenentscheid

behandelt – allerdings ohne sich mit der Frage zu befassen, ob die Angelegenheit

in der Hauptsache überhaupt anfechtbar gewesen wäre (BGr, 12. Dezember

2002,1P.237/2002 E. 1 Abs. 3 und E. 3, auch zum Folgenden).

Jenes Verfahren unterscheidet sich vom vorliegenden indes dadurch, dass der

Grosse Rat als zuständige Aufsichtsbehörde ein Disziplinarverfahren gegen den

Oberrichter eröffnet und die Justizkommission mit den notwendigen

Untersuchungen beauftragt hatte. Insofern war die Stellung der Justizkommission

im Disziplinarverfahren mit derjenigen der Staatsanwaltschaft in einem

Strafverfahren vergleichbar. Hier hat der Grosse Gemeinderat hingegen keine Möglichkeit,

disziplinarische Massnahmen gegenüber der Beschwerdegegnerin zu ergreifen;

solches stünde einzig dem Bezirksrat als Aufsichtsbehörde zu (vgl.

§§ 141 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG,

LS 131.1]). Die Tätigkeit der Mitbeteiligten ist deshalb von Anbeginn

darauf beschränkt, politische Verantwortlichkeiten zu untersuchen und diese zu

benennen. Solche ausschliesslich politischen Tätigkeiten sind einem

Rechtsmittelverfahren nicht zugänglich. Vielmehr steht den von der Untersuchung

Betroffenen die Möglichkeit offen, sich ihrerseits in die politische Diskussion

einzubringen und ihren Standpunkt zu vertreten und in diesem Rahmen allenfalls

darauf hinzuweisen, dass die Untersuchungstätigkeit der Parlamentarischen

Untersuchungskommission mit dem Mangel behaftet sei, dass Personen mitgewirkt

hätten, die nicht unbefangen hätten tätig werden können.

4.

4.1

Anzumerken

bleibt, dass der vorinstanzliche Entscheid auch in der Sache nicht zu

überzeugen vermag.

Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101), aus welchem sich unter anderem ein

Anspruch auf Unbefangenheit auch von Verwaltungsbehörden ergibt (vgl. Bernhard

Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 35), findet nur in

Rechtsanwendungsverfahren Anwendung, die in individuell-konkrete Hoheitsakte

münden (Waldmann, Art. 29 N. 12). Bei der Untersuchungstätigkeit

einer Parlamentarischen Untersuchungskommission handelt es sich nach dem

vorstehend Dargelegten nicht um ein solches Verfahren. Es besteht demnach kein

bundesrechtlicher Anspruch auf Unbefangenheit einer Parlamentarischen

Untersuchungskommission. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob der Beschwerdeführer

gestützt auf kantonalrechtliche Bestimmungen hätte in den Ausstand treten

müssen.

In welchen Fällen ein Mitglied bei Geschäften

des Grossen Gemeinderats in den Ausstand treten muss, wird durch § 102

Abs. 1 GG abschliessend geregelt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz

besteht deshalb kein Raum dafür, § 5a Abs. 1

VRG im Rahmen einer Lückenfüllung analog anzuwenden.

Nach § 102 Abs. 1 GG müssen

Mitglieder des Grossen Gemeinderats in den Ausstand treten, wenn sie bei einem

Beratungsgegenstand persönlich beteiligt sind. Diese Regelung entspricht

derjenigen von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101); danach muss,

wer öffentliche Aufgaben wahrzunehmen hat, bei Geschäften, die sie oder ihn

persönlich betreffen, in den Ausstand treten. Für Mitglieder von Parlamenten

ist der Begriff der unmittelbaren Betroffenheit eng auszulegen (vgl. Walter Haller,

Kommentar KV, Art. 43 N. 18). Eine solche persönliche Beteiligung liegt

nur in Fällen vor, in welchen ein Ratsmitglied mehr als die anderen Mitglieder

von den Wirkungen eines Beschlusses berührt ist; politische Interessen fallen

hingegen nicht unter diese Bestimmung (Thalmann, § 102 N. 6.1 und 6.3). In

diesem Sinn bestimmt Art. 29 der Geschäftsordnung des Gemeinderats Opfikon

vom 2. November 2009, dass Ratsmitglieder in den Ausstand treten müssen,

wenn es sich um ein Geschäft handelt, bei welchem das Ratsmitglied

Vertragspartner der Stadt oder sonst unmittelbar persönlich beteiligt ist

(lit. a), oder wenn es sich um den Abschluss eines Vertrags mit einem

Dritten, mit einem Verein, einer Stiftung, Gesellschaft oder Genossenschaft

oder um die Gewährung eines Beitrages an solche handelt, sofern das

Ratsmitglied mit der Geschäftsführung oder Vertretung der betreffenden Person

oder Organisation beauftragt ist (lit. b).

4.2

Die

Beschwerdegegnerin wirft dem Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, er habe sich

gegenüber der Presse negativ über sie geäussert. Konkret wurde der

Beschwerdeführer im Tages-Anzeiger im Zusammenhang mit Vorwürfen betreffend

einen Rentenbezug der Beschwerdeführerin trotz Ausübung ihres Mandats sowie

Unklarheiten hinsichtlich ihres Wohnsitzes wie folgt zitiert: "Die

Vorwürfe gegen Frau B erstaunen mich nicht." Weiter soll er ausgeführt

haben, die Beschwerdegegnerin sei wegen solcher Vorfälle aus der Partei

ausgeschlossen worden und er sei der Meinung, sie habe die IV-Rente gar nicht nötig.

Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die

behaupteten negativen Äusserungen – die der Beschwerdeführer zumindest

teilweise bestreitet – einen Ausstandsgrund im Sinn von § 102 Abs. 1 GG

begründen könnten. Die Aussagen mögen – sollten sie tatsächlich so gemacht

worden sein – in der Sache hart sein, deuten angesichts des im politischen

Prozess heute Üblichen aber nicht auf eine besondere Feindschaft zwischen dem

Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin hin. Dass in einer

Parlamentarischen Untersuchungskommission auch politische Gegner mitwirken,

gehört sodann gerade zum Wesen dieses Instruments. Die Parlamentarische

Untersuchungskommission verlöre jede Glaubwürdigkeit, wenn nur Personen

mitwirken könnten, die den Beaufsichtigten wohlgesonnen sind. Im Übrigen

äusserten sich gemäss dem beanstandeten Zeitungsartikel nicht nur der

Beschwerdeführer, sondern auch Politiker anderer Parteien negativ über die

Beschwerdegegnerin.

Ob ein Ausstandsgrund allenfalls dann

anzunehmen wäre, wenn ein Parlamentsmitglied konkret im Verdacht stünde, die

Tätigkeit in einer Parlamentarischen Untersuchungskommission zu missbrauchen,

um einer missliebigen Person gezielt zu schaden, braucht hier nicht erörtert zu

werden, weil für ein solches Verhalten des Beschwerdeführers keine Anzeichen

bestehen.

4.3

Weiter

machte die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren geltend, die Ehefrau des

Beschwerdeführers sei Mitglied der Sozialbehörde Opfikon gewesen und aus dieser

Behörde erst nach dem Ausstandsgesuch zurückgetreten.

Nach dem Wortlaut von § 102

Abs. 1 GG erstreckt sich die Ausstandspflicht von Mitgliedern des Grossen

Gemeinderats nicht auf eine allfällige Betroffenheit Familienangehöriger. In

der Lehre wird indes die Auffassung vertreten, eine unmittelbare Betroffenheit

im Sinn von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV liege nicht nur vor, wenn

jemand von einem Geschäft selber direkt berührt werde, sondern auch, wenn enge

Verwandte oder Freunde durch den zu fällenden Entscheid betroffen würden

(Haller, Art. 43 N. 11). Ob eine verfassungskonforme Auslegung von

§ 102 Abs. 1 GG deshalb zum Schluss führen müsste, dass Parlamentsmitglieder

bei Geschäften, welche etwa die Ehegattin unmittelbar betreffen, in den

Ausstand treten müssen, kann hier indes offenbleiben. Gegenstand der

Untersuchung der Mitbeteiligten ist nicht die Tätigkeit der Sozialbehörde,

sondern die Amtsführung der Beschwerdegegnerin. Die Ehefrau des

Beschwerdeführers wäre in ihrer – heute ohnehin nicht mehr ausgeübten –

Tätigkeit für die Sozialbehörde von der Untersuchung somit höchstens indirekt und

damit nicht unmittelbar im Sinn von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV betroffen.

Im Übrigen ist nicht erkennbar, inwiefern sich aus dem Umstand, dass die

Ehefrau des Beschwerdeführers Mitglied der Sozialbehörde war, ein Nachteil für

die Beschwerdegegnerin ergeben könnte. Wenn überhaupt, könnte dieser Umstand höchstens die Tätigkeit der Mitbeteiligten negativ beeinflussen.

Der Gemeinderat hätte sich deshalb zwar grundsätzlich veranlasst sehen können,

statt dem Beschwerdeführer ein anderes Ratsmitglied in die PUK Sozialbehörde zu

wählen. Er hat indes davon abgesehen und den Beschwerdeführer in Kenntnis der Tätigkeit

der Ehefrau als Mitglied der PUK Sozialbehörde gewählt. Es besteht keine

Veranlassung, in diesen im Rahmen der Organisationsautonomie des Parlaments getroffenen

Entscheid einzugreifen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im

Sinn der Erwägungen gutzuheissen und der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom

9.

September 2015 aufzuheben.

6.

6.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und ist dieser

keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

6.2

Der

Beschwerdeführer ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Nach § 17

Abs. 2 VRG kann der obsiegenden Partei eine Parteientschädigung zulasten

der unterliegenden Partei zugesprochen werden, wenn die rechtsgenügende

Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen

Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a)

oder die Rechtsbegehren der unterliegenden Partei oder die angefochten

Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Hier zog der

Beschwerdeführer keinen Rechtsbeistand bei und ist auch nicht erkennbar, dass

ihm ein besonderer Aufwand entstanden ist. Auch waren weder die Anträge der

Beschwerdegegnerin noch der vorinstanzliche Beschluss offensichtlich

unbegründet. Dem Beschwerdeführer ist deshalb ebenfalls keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen, und der Beschluss des

Bezirksrats Bülach vom 9. September 2015 wird aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6.

Mitteilung an…

Abweichende

Meinung einer Kammerminderheit:

(§ 71

VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS

211.

])

Eine Mehrheit des Spruchkörpers kommt in

E. 3 zum Ergebnis, der Bezirksrat hätte auf den Rekurs der Vorsteherin des

Ressorts Soziales (heutige Beschwerdegegnerin), womit

diese den Ausstand eines Mitglieds der PUK Sozialbehörde (des heutigen

Beschwerdeführers) verlangte, nicht eintreten dürfen. Zur Begründung wird

angegeben, beim Beschluss der PUK Sozialbehörde, das Ausstandsgesuch

abzuweisen, handle es sich um einen nicht anfechtbaren Zwischenentscheid, weil

auch in der Hauptsache kein Rechtsmittel gegeben sei, und zwar deshalb, weil das Verfahren vor Parlamentarischer

Untersuchungskommission nicht in einen anfechtbaren Hoheitsakt, sondern einen

blossen Bericht mit Feststellungen und Empfehlungen münde.

Diese Überlegungen greifen aus Sicht der

Minderheit des Spruchkörpers zu kurz. Entscheidend muss vielmehr sein, ob sich

der um Ausstand eines Mitglieds einer Behörde oder eines Organs Ersuchende auf

entsprechende Verfahrensgarantien und -bestimmungen

berufen kann, welche ihm einen Anspruch auf eine unabhängige Zusammensetzung

dieser Behörde oder dieses Organs einräumen. Dies setzt, wie etwa mit Blick auf

den Staatsanwalt zu erkennen ist, dessen Ausstand auch verlangt werden kann,

soweit er lediglich in seiner Funktion als Anklagebehörde (und nicht als

Strafbefehlsrichter) in Erscheinung tritt, nicht zwingend voraus, dass am Ende

des Verfahrens ein Hoheitsakt in Form eines Entscheids oder Urteils stehen

müsste.

Auch schliesst der Umstand, dass ein

Verfahren zur Debatte steht, welches vom Organ eines Parlaments (zum Beispiel einer Kommission) durchgeführt wird, nicht von vornherein aus,

dass Ansprüche auf eine unvoreingenommene Zusammensetzung zum Tragen kämen und

seitens eines unmittelbar Betroffenen eingefordert werden könnten (vgl.

abgesehen vom nachfolgend zitierten Entscheid des Bundesgerichts auch etwa BGE

117.

Ia 408). Entscheidend ist vielmehr, in welcher Funktion bzw. in welchem

Aufgabenbereich das fragliche Organ tätig wird. Der Umstand, dass ein

politisches Organ mit einem Verfahren betraut ist, kann dazu führen, dass ein

Mitglied eines solchen Organs – gemessen an den Ansprüchen an einen

unparteilichen Richter – weniger schnell in den Ausstand treten muss, entbindet

dieses aber nicht gänzlich von der Beachtung jeglicher Ausstandsvorschriften.

So liess das Bundesgericht etwa die

Berufung eines Betroffenen auf die verfassungsrechtliche Garantie auf eine unparteiische

und unvoreingenommene Verwaltungsbehörde im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV zu,

welcher den Ausstand eines Mitglieds einer grossrätlichen Justizkommission

verlangte (BGr, 12. Dezember 2001,1P.237/2002, E. 3, auch zum Folgenden).

Die Justizkommission war beauftragt worden, vor dem Hintergrund eines vom

Grossen Rat gegen den Betroffenen (ein Oberrichter) eröffneten

Disziplinarverfahren Abklärungen zu treffen und dem Grossen Rat anschliessend

einen Bericht mit Anträgen zu unterbreiten. Das Bundesgericht erwog, die

Justizkommission übe in diesem Zusammenhang zwar keine richterliche Funktion

aus, weshalb sich der Betroffene nicht auf Art. 30

Abs. 1 BV (bzw. Art. 6 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention [SR 0.101])

berufen könne. Hingegen hielt es die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 BV, welche auch bei

nichtrichterlichen Behörden – in Abhängigkeit vom spezifischen Umfeld und

Aufgabenbereich der betroffenen Behörde – greifen, für anwendbar. Die

Justizkommission habe – in ähnlicher Weise wie ein Untersuchungsrichter –

abzuklären, ob der Betroffene eventuell Amtspflichten verletzt habe, wobei sie

belastende wie entlastende Umstände mit gleicher Sorgfalt nachzugehen habe und

bei der Untersuchung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit verpflichtet sei

und ihren Bericht und Antrag zu Händen des Grossen Rats

unbefangen zu verfassen habe. Zu beachten sei immerhin, dass die

Justizkommission ein politisches Organ sei und in einem politischen Umfeld

arbeite, weshalb es etwa konkrete Umstände nahelegen könnten, dass sich die

Kommission bereits vor Abschluss des Verfahrens in tatsächlicher oder

rechtlicher Hinsicht gegenüber der Öffentlichkeit äussere. Auch von ihr könne

und müsse diesfalls erwartet werden, dass sie in der Lage und bereit sei, ihre

Beurteilung des Prozessstoffes ständig neu zu überprüfen und allenfalls zu

revidieren.

Im vorliegenden Fall steht nicht eine

parlamentarische Justiz- sondern eine Parlamentarische

Untersuchungskommission zur Debatte, welche überdies nicht einen Bericht im

Kontext eines Disziplinar-, sondern einen solchen mit Feststellungen und

Empfehlungen im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht zu verfassen hat. Die

Lehre äussert sich – soweit ersichtlich – nur vereinzelt zur Anwendbarkeit von

Ausstandspflichten bei PUK-Mitgliedern (befürwortend Erol Baruh, Les

commissions d'enquête parlementaires, Bern 2007, S. 219 ff., insbesondere 222; Peter Zimmermann, Rechte und Rechtsschutz im

Verfahren parlamentarischer Untersuchungskommissionen des Bundes, Basel 1992,

S. 55 ff.; ablehnend Adrian Mattle, Rechtliche Rahmenbedingungen des

Verfahrens einer parlamentarischen Untersuchungskommission im Kanton

Basel-Stadt, in BJM 2005 S. 249 f.).

Zwar ist nicht zu verkennen, dass das

Verfahren der PUK ein (besonderes) Instrument der parlamentarischen

Oberaufsicht darstellt, politischer Natur ist und weder die Kompetenz zur

Aufhebung von Erlassen und Verfügungen noch zur Anordnung von

Disziplinarmassnahmen in sich schliesst. Trotz fehlender Entscheidbefugnis

verfügt die PUK im Rahmen ihres Untersuchungsgegenstands aber regelmässig über

weitreichende Ermittlungs-, Einsichts- und Einvernahmerechte wie beispielsweise

die Befugnis, Zeugen zu befragen, die Edition zu verlangen, Beugestrafen

anzudrohen oder Amts- und Rechtshilfe zu beanspruchen (vgl. etwa Art. 163–171 des

Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [ParlG, SR 171.10] oder §§

34g–n des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 [KRG, LS 171.10]),

welche das Verfahren in die Nähe eines Verwaltungs-

oder strafrechtlichen (Untersuchungs-)Verfahrens rückt. Diesen Befugnissen

stehen entsprechend auch Verfahrensrechte der in ihren Interessen unmittelbar

betroffenen Personen gegenüber (vgl. etwa Art. 168

ParlG oder § 34l KRG). Die Einräumung entsprechender Rechte wurde auf

Stufe Bund damit begründet, ein parlamentarisches Untersuchungsverfahren könne

"ebenso grosse oder noch grössere Eingriffe in persönliche Interessenlagen

verursachen wie ein Straf-, Disziplinar- oder Verwaltungsrechtspflegeverfahren.

Die vornehmlich politische Natur und Ausrichtung der Untersuchungskommission

trifft Personen im öffentlichen Bereich häufig voll in menschlichen,

beruflichen und sozialen Lebensbereichen. Das zwingt, ohne in ein eigentliches

Prozessverfahren zu geraten, korrekte und objektivierte Verfahrensabläufe zu

gewährleisten. Darin sind z. B. den betroffenen Personen die aus Artikel 4 der [früheren] Bundesverfassung zufliessenden grundrechtlichen

Ansprüche auf Gehör zu gewährleisten" (Bericht der GPK des Ständerats vom

12.

Februar 1966, BBl 1966 I 249; vgl. auch Bericht der Staatpolitischen

Kommission des Nationalrats vom 25. August 1994, BBl 1995 I 1126 ff.).

Diese besondere Tragweite von

PUK-Verfahren, deren Berichte für die unmittelbar betroffenen Personen – auch

ohne Entscheidcharakter – weitreichende Folgen zeitigen können und überdies

geeignet sind, Folgeverfahren in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht stark

zu präjudizieren, sprechen dafür, dass nicht allein das rechtliche Gehör,

sondern auch ein Anspruch auf unabhängige und unvoreingenommene Beurteilung

gelten muss. Der blosse Umstand, dass der PUK in der Hauptsache keine

Entscheidkompetenz zukommt, ist insofern nicht ausschlaggebend (gleicher Auffassung

und mit weiteren Hinweisen Baruh, S. 221 f. Rz. 561 f.).

Eine vom Verfahren unmittelbar betroffene Person – wie dies die

Beschwerdegegnerin als Vorsteherin der Sozialbehörde ist, deren

Behördentätigkeit durch die PUK auszuleuchten ist – kann insofern unter

Berufung auf Art. 29 Abs. 1 BV den Ausstand eines Mitglieds der PUK verlangen, wenn dieses

nicht mehr unvoreingenommen erscheint. In dieser Hinsicht ist dem Bezirksrat

nicht vorzuwerfen, er hätte auf den Rekurs gar nicht erst eintreten dürfen.

Hingegen kommt auch die Minderheit des

Spruchkörpers aus den in E. 4 des Urteils

genannten Gründen in der Sache zur Auffassung, dass die von der

Beschwerdegegnerin vor-gebrachten Umstände nicht

geeignet sind, aus objektiver Sicht den Anschein der Befangenheit des

Beschwerdeführers zu begründen.

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber: