VB.2015.00731

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00731

7. April 2016Deutsch14 min

(URT.2016.18003)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Am

20./28. Dezember 2005 schlossen die Stadt X und die C GmbH zwei

Mietverträge über insgesamt drei Taxistandplätze in X ab. Zwei dieser

Standplätze liegen auf der Staatsstrasse Kat.-Nr. 01 bei der Liegenschaft D-Strasse 02

und waren der Stadt X vom kantonalen Tiefbauamt zur treuhänderischen Nutzung

als Taxistand überlassen worden; ein Standplatz liegt beim Bahnhof X auf der kommunalen

E-Strasse Kat.-Nr. 03 (im Mietvertrag fälschlicherweise als Kat.-Nr. 04

bezeichnet) bei der Liegenschaft E-Strasse 05. Der Mietvertrag wurde nach

dem Konkurs der C GmbH auf die A GmbH übertragen, welche die drei

fraglichen Standplätze in Untermiete weitergab, so bis September 2014 an die Firma F

und nach deren Löschung im Handelsregister ab dem 27. September 2014 an

die Firma G, die sie bis heute nutzt.

Am 12. Dezember 2014 schrieb

der Leiter der Abteilung Sicherheit der Stadt X der Firma G, die

Taxistandplatz-Signalisation der "C GmbH" sei zu entfernen, da

die Firma G keinen Mietvertrag über die Taxistandplätze mit der Stadt X

habe. In der Folge stellte sich die A GmbH mit Schreiben vom 22. Dezember

2014 an die Stadt X auf den Standpunkt, sie sei seit vier Jahren Mieterin der

Standplätze und habe diese an die Firma G untervermietet.

B. Mit

Beschluss vom 29. April 2015 stellte der Stadtrat X im Sinn der Erwägungen

fest, dass mit der A GmbH zwei Sondernutzungskonzessionen an den beiden

Parkplätzen an der D-Strasse sowie am Parkplatz auf der E-Strasse in X bestehen

(Disp.-Ziff. 1), und kündigte diese auf den 30. Juni 2015 (Disp.-Ziff. 2).

Erwägungen

II.

In einem dagegen erhobenen Rekurs verlangte

die A GmbH, der Beschluss sei aufzuheben, und sie sei zur weiteren Nutzung

der Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 bei der Liegenschaft D-Strasse 02

und auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04 (recte 03) bei der Liegenschaft E-Strasse 05

in X berechtigt zu erklären, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten

der Stadt X. Der Bezirksrat H trat am 10. Juni 2015 auf diesen Rekurs

nicht ein und überwies ihn zuständigkeitshalber an den Statthalter des Bezirks J.

Der Statthalter des Bezirks J wies das

Rechtsmittel mit Verfügung vom 21. Oktober 2015 ab und wies die A GmbH

an, die aufgestellten Tafeln auf den Parklätzen an der Bahnhof- und der E-Strasse

innerhalb eines Monats nach Rechtskraft seines Entscheides zu entfernen. Die

Verfahrenskosten auferlegte er der A GmbH; Parteientschädigungen wurden keine

zugesprochen.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid wandte sich die

A GmbH mit Beschwerde vom 23. November 2015 an das Verwaltungsgericht

und beantragte, die Rekursverfügung sowie der Beschluss der Stadt X seien

aufzuheben, und sie sei für berechtigt zu erklären, die Parkplätze auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 bei der Liegenschaft D-Strasse 02 und auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 04 (recte 03) bei der Liegenschaft E-Strasse 05

in X weiterhin als Taxistandplatz selbst oder durch Dritte zu nutzen und

entsprechend zu beschriften, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich

8.

% MWST zulasten der Beschwerdegegnerin. Gleichzeitig verlangte die A GmbH,

das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis das beim Zürcher Regierungsrat

liegende kantonale Taxigesetz in Rechtskraft gesetzt sei.

Nach Einholung der Stellungnahmen zum

Sistierungsgesuch lehnte das Verwaltungsgericht dieses mit Präsidialverfügung

vom 17. Dezember 2015 ab und eröffnete das Vernehmlassungsverfahren. Der

Statthalter verwies in seiner Vernehmlassung vom 22. Dezember 2015 auf

den angefochtenen Entscheid und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

Die Stadt X beantragte mit Beschwerdeantwort vom 29. Dezember 2015 die

Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin

(recte Beschwerdeführerin), und verwies im Übrigen auf die Begründungen in den

angefochtenen Entscheiden.

Die Kammer erwägt:

1.

Strittig ist die Kündigung einer Sondernutzungskonzession

betreffend drei auf öffentlichen Strassenparzellen liegende Parkplätze durch

die Beschwerdegegnerin. Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung dieser

öffentlichrechtlichen Streitigkeit grundsätzlich zuständig (§ 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob die Streitigkeit allerdings im

Anfechtungsverfahren oder aber im Klageverfahren auszutragen ist, hängt davon

ab, ob die strittige Kündigung als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a

VRG verstanden werden kann, was das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eröffnen

würde (vgl. § 19 Abs. 1 lit. a VRG und § 41 Abs. 1

VRG), oder ob darin eher die Ausübung eines verwaltungsvertraglich geregelten

Rechts im Verhältnis zweier gleichgestellter Parteien gesehen werden muss, was

auf den Klageweg verweisen würde (vgl. § 81 Abs. 2 lit. b VRG).

Die Parteien sowie die Vorinstanz gehen übereinstimmend

vom Vorliegen einer hoheitlichen Anordnung aus. Ob diese Beurteilung zutrifft,

ist fraglich. Auch wenn die Konzession heute mehrheitlich als gemischter Rechtsakt

mit Elementen des Vertrags und der Verfügung betrachtet wird, so ist doch

gerade die vereinbarte Konzessionsdauer bzw. das vereinbarte Kündigungsrecht im

Bereich der Vergabe öffentlichen Grundes zu Sondernutzungen infolge der

diesbezüglich geringen gesetzlichen Vorgaben tendenziell eher dem vertraglichen

Teil zuzuordnen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2720; René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012,

Band I, Rz. 2453; Daniel Kunz, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe

von Konzessionen, Bern 2004, S. 45 ff.; BGE 130 II 18 E. 3.1).

Andererseits lässt es die Praxis aber auch teilweise zu, dass das beteiligte

Gemeinwesen Streitigkeiten über verwaltungsrechtliche Verträge mittels

Verfügung erledigt (vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Rz. 3027; VGr, 15. April

2003, VB.2003.00030, E. 3b).

Angesichts der nachfolgend darzulegenden materiellen

Zulässigkeit der Kündigung braucht die Frage jedoch hier nicht weiter geprüft

zu werden. Ausgehend von der Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin wäre

nämlich die Rechtmässigkeit der getroffenen Anordnung festzustellen, was zur

Abweisung der Beschwerde führen würde. Ausgehend von einer blossen Ausübung

eines vertraglichen Kündigungsrechts durch die Beschwerdegegnerin hingegen

hätte bereits die Rekursinstanz das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung

verneinen müssen und auf den Rekurs nicht eintreten dürfen. Auch in diesem Fall

wäre der beim Verwaltungsgericht eingereichte Rechtsbehelf verstanden als

Beschwerde jedenfalls im Ergebnis und verstanden als Klage ebenfalls

abzuweisen.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt sowohl mit ihrem Rekurs

als auch mit der Beschwerde die Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin

vom 29. April 2015. Dieser enthält jedoch neben der Kündigung (Disp.-Ziff. 2)

auch die Feststellung, dass mit der Beschwerdeführerin zwei

Sondernutzungskonzessionen an den drei Parkplätzen bestehen (Disp.-Ziff.1).

Gegen diese Feststellung wendet die Beschwerdeführerin nichts ein, sondern

qualifiziert das Rechtsverhältnis ebenfalls als Sondernutzungskonzession; auch

der Statthalter legt seinem Entscheid die gleiche Auffassung zugrunde. Von

dieser zutreffenden Beurteilung kann unter Verweis auf die vorinstanzlichen

Entscheide ebenfalls ausgegangen werden (vgl. § 28 VRG in Verbindung mit § 70

VRG).

3.

Die Beschwerdegegnerin begründete die Kündigung damit,

dass sie die drei Taxistandplätze wieder einer gemeinverträglichen Nutzung

zuführen und sie in einem ersten Schritt allen Taxibetreibern zu Verfügung

stellen möchte. Heute bestehe für sie weder die Gewähr noch die Handhabe, dass

diese drei Plätze als Taxistandplätze genutzt und freiwillig anderen Taxis zur

Verfügung gestellt würden. Die Beschwerdeführerin werde durch die Kündigung von

der Mietzinszahlung entbunden, könne die Plätze aber weiterhin nutzen oder

könne auch auf dem freien Markt andere Parkplätze mieten. Die Kündigung sei

vereinbarungskonform und verhältnismässig.

Der Statthalter bejahte das öffentliche Interesse an der

Kündigung ebenfalls. Damit erlange die Beschwerdegegnerin wieder die Hoheit

über die öffentliche Verkehrsfläche, könne darüber neu verfügen und

beispielsweise eine Taxiverordnung erlassen. Die Beschwerdegegnerin wolle mit

ihrem Vorgehen dadurch bereits bekannte Probleme bei der Benützung der Strassen

lösen. Auch die Beschwerdeführerin habe im April 2014 auf die bestehenden

unzumutbaren Verhältnisse zur Nachtzeit hingewiesen. Die Aufrechterhaltung der

polizeilichen Ordnung sei insbesondere auf dem Bahnhofsareal zum Schutz der

Bürger wesentlich. Die Kündigung diene dem Grundsatz der Gleichbehandlung der

Gewerbegenossen, nachdem die Beschwerdeführerin jahrelang einen Marktvorteil

gehabt habe. Die Kündigung sei auch geeignet und erforderlich, um die

Verfügungsmacht über die konzessionierten Verkehrsflächen wiederzuerlangen. Sie

sei der Beschwerdeführerin auch zumutbar, da sie zu Beginn der Sondernutzung

keine erheblichen Investitionen habe tätigen müssen, die im Zeitpunkt der

Kündigung noch nicht amortisiert gewesen seien. Zur Wiederherstellung des

ursprünglichen Zustands sei einzig das Entfernen der befestigten Tafel nötig.

Die Beschwerdeführerin ist demgegenüber der Auffassung,

die Kündigung greife in ihre wohlerworbenen Rechte als Konzessionärin ein; diese

Rechte dürften ihr nur auf dem Weg der formellen Enteignung entzogen werden. Da

keine ewige Konzession, sondern eine kündbare vorliege, müsse die

Beschwerdegegnerin ihre Handlungsfähigkeit nicht über eine Kündigung wiedererlangen.

Die polizeiliche Ordnung sei derzeit nicht gefährdet und würde es erst durch

die Kündigung, denn die Beschwerdegegnerin wolle die Plätze einer unbeschränkten

Anzahl an Taxiunternehmen der Region ohne Rahmenordnung zur Verfügung stellen.

Sie selbst stelle die fraglichen Standplätze heute schon den ortsansässigen

Taxiunternehmen zur Verfügung, was bisher problemlos funktioniert habe. Sie

werde dies auch weiterhin tun, weshalb der Grundsatz der Gleichbehandlung der

direkten Konkurrenten gewahrt sei. Mit dem Vorhaben der Beschwerdegegnerin

würden die Standplätze den Taxiunternehmen aus anderen Gemeinden der Region I

zur Verfügung gestellt, die ortsansässigen Unternehmen hätten umgekehrt aber

keinen Zugang zu auswärtigen Standplätzen. Der Eingriff verstosse gegen die

Rechtsgleichheit, da er den Wettbewerb verzerre. Die Untermieterin habe in ihr

Unternehmen im Vertrauen auf die Sondernutzungskonzession mehr als Fr. 120'000.-

investiert und werde nach der Kündigung und dem Öffnen der Standplätze für alle

Taxiunternehmen im Kanton Zürich massive Ertragseinbussen erleiden und aus dem

lokalen Markt hinausgedrängt. Mangels Ortsansässigkeit könne sie auch nicht in

anderen Gemeinden eine Betriebsbewilligung erlangen. Mit der Kündigung würde

auch faktisch ein anderes ortsansässiges Taxiunternehmen bevorzugt, das drei

Standplätze am Bahnhof von ... gemietet habe. Die Kündigung gefährde die

Existenz der Beschwerdeführerin bzw. der Untermieterin, was gemessen an den von

der Beschwerdegegnerin verfolgten Interessen unverhältnismässig sei.

4.

4.1

Basis der

Sondernutzungskonzession bilden die beiden zwischen der Beschwerdegegnerin und

der C GmbH geschlossenen Mietverträge vom 28. Dezember 2005, die ein

gegenseitiges freies Kündigungsrecht auf Ende jedes Kalendermonats vorsehen.

Umstritten ist, ob und unter welchen Voraussetzungen die Beschwerdegegnerin von

diesem Kündigungsrecht Gebrauch machen darf.

4.2

verwerfen ist vorab die Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach die Kündigung

der Sondernutzungskonzession in ihre wohlerworbenen Rechte eingreife und nur

unter den Voraussetzungen einer formellen Enteignung entzogen werden dürfe.

Als wohlerworben gelten nach Lehre und Rechtsprechung jene

vermögenswerten Ansprüche von Privaten gegenüber dem Staat, die sich durch eine

besondere Rechtsbeständigkeit auszeichnen und unter dem Schutz der Eigentumsgarantie

stehen. Sie entstehen durch Gesetz oder verwaltungsrechtlichen Vertrag bzw.

Konzession und sind grundsätzlich unwiderruflich, können jedoch – allenfalls

gegen Entschädigung – eingeschränkt werden, wenn ein besonders wichtiges

öffentliches Interesse dies erfordert (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Rz. 1237 ff.). Die der Beschwerdeführerin verliehene

Sondernutzungskonzession ist ohne weitere Voraussetzung jederzeit unter Wahrung

einer einmonatigen Frist auf das Monatsende hin kündbar und begründet damit im

Gegensatz zu Konzessionen, die angesichts grösserer Investitionen auf

Jahrzehnte hinaus verliehen werden, gerade kein Vertrauen darauf, dass die

Rechtsbeziehung zwischen den Parteien über den nächsten Monat hinaus

unverändert bleibt. Mit der Kündigung wurde daher nicht in die Eigentumsrechte

der Beschwerdeführerin eingegriffen; ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse

ist dafür nicht erforderlich.

4.3

Die

Parteien sowie die Vorinstanz gehen jedoch zu Recht davon aus, die Kündigung

der Sondernutzungskonzession dürfe nur bei gegebenem öffentlichem Interesse und

unter Wahrung der Verhältnismässigkeit erfolgen. Diese Anforderungen ergeben

sich aus den allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben für alles staatliche

Handeln (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).

Massgebend sind im Weiteren das Gebot des Handelns nach Treu und Glauben

(Art. 5 Abs. 3 BV), die Wahrung der Rechtsgleichheit (Art. 8

BV), der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und die Wettbewerbsneutralität

(Art. 94 Abs. 1 und 4 BV).

4.3.1

Das öffentliche Interesse an der Kündigung der Konzession liegt hier in

erster Linie in der Rückgewinnung der Hoheitsmacht über die vergebenen Verkehrsflächen.

Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Indem der

Vertrag das jederzeitige Kündigungsrecht auf das Monatsende vorsah, musste

beiden Parteien von Anfang an klar sein, dass sich die Interessenlage, die im

Jahr 2005 zur Vergabe der Konzession geführt hatte, auf beiden Seiten jederzeit

ändern und eine Vertragsauflösung herbeiführen konnte. Wenn die

Beschwerdegegnerin heute ihr Interesse an den fraglichen Verkehrsflächen bekundet

und ein eigenes bzw. anderes Regime für den Taxibetrieb installieren will, so

entspricht dies einer im Rahmen der Gemeindeautonomie getroffenen neuen Einschätzung

eigener öffentlicher Interessen, die von der Beschwerdeführerin nicht weiter

hinterfragt werden kann. Insbesondere geht es nicht an, dass die von der

Beschwerdeführerin bzw. ihrer Untermieterin bisher geübte Praxis bei der

Vergabe ihrer Standplätze an andere Taxiunternehmen mit der mutmasslich

künftigen Praxis der Beschwerdegegnerin verglichen wird. Aus diesem Grund kommt

es auch nicht darauf an, ob die Benutzung durch die Beschwerdeführerin bzw.

ihre Untermieterin bisher tatsächlich zu Problemen oder polizeilichen

Missständen geführt hat. Immerhin scheint die Situation in den Nächten von Donnerstag

bis Samstag, wo viele Taxifahrer auf Klienten aus den S-Bahnen warten, auch aus

Sicht der Beschwerdeführerin bzw. deren Untermieterin problematisch zu sein.

4.3.2

Soweit die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen das

Rechtsgleichheitsgebot zufolge Wettbewerbsverzerrung beklagt, ist ihr ebenfalls

nicht zu folgen. Die Kündigung trifft die Beschwerdeführerin als Inhaberin

einer Konzession, die ihr bzw. ihrer Rechtsvorgängerin seit mehr als 10 Jahren

einen Marktvorteil gegenüber allen anderen Taxiunternehmern verschafft hat. In

welchem Umfang sie diesen Marktvorteil tatsächlich wahrnahm und ob sie diesen

durch Untervermietung und ein freiwilliges Zurverfügungstellen der Standplätze

mit anderen lokalen Taxiunternehmen teilte, spielt dabei keine Rolle. Für die

Beschwerdegegnerin besteht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine

Verpflichtung, ortsansässige Taxiunternehmen gegenüber anderen Taxiunternehmen,

die ihre Dienste ebenfalls vor Ort anbieten wollen, zu bevorteilen oder zu

schützen. Vielmehr darf sie ortsfremden Anbietern den freien Marktzugang

gestützt auf Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt vom

6.

Oktober 1995 (Binnenmarktgesetz, BGBM) gerade nicht verweigern (vgl.

VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00245, E. 4.2.5; BGr, 17. Mai

2011,2C_940/2010, E. 3 und 5.3.3) und hat sich insgesamt gegenüber allen

Anbietern von Taxidienstleistungen wettbewerbsneutral zu verhalten (vgl. etwa

BGE 129 II 497 E. 5.4.7). Die Kündigung greift daher nicht in

wettbewerbsverzerrender Weise in den Markt ein, sondern bewirkt nachgerade erst

eine für alle Marktteilnehmer gleichermassen geltende Marköffnung und steht

damit im Dienst der gebotenen Gleichbehandlung der Konkurrenten.

Der Beschwerdegegnerin kann sodann nicht angelastet

werden, dass die SBB drei Standplätze beim Bahnhof dauerhaft an ein bestimmtes

Taxiunternehmen vermietet. Grundsätzlich steht es allen Taxianbietern frei, auf

Privatgrundstücken in der Nähe des Bahnhofs Standplätze anzumieten; die

Beschwerdegegnerin hat lediglich die Hoheit über die Vergabe des öffentlichen

Grundes.

Es wird im Übrigen an der Beschwerdegegnerin liegen,

angesichts der künftigen Erfahrungen zu entscheiden, ob sie das Taxigewerbe wie

andere Zürcher Gemeinden generell abstrakt regeln will oder ob der

regelungsfreie Markt genügend spielt, um den Taxibenützern zuverlässige und

kostengünstige Transporte zu gewährleisten.

Angesichts dieser Rechtslage erweist es sich als für den

Verfahrensausgang nicht relevant, wie es derzeit um das Taxiwesen in der

fraglichen Region steht und welche Auswirkungen die strittige Kündigung auf den

regionalen Taximarkt hat. Das Verwaltungsgericht hat daher keinen Anlass, ein

Gutachten zu dieser Frage einzuholen, wie die Beschwerdeführerin dies beantragt.

4.3.3

Die Kündigung erweist sich sodann auch ohne Weiteres als verhältnismässig.

Sie ist ein geeignetes und erforderliches Mittel für die Beschwerdegegnerin, um

die Verfügungsmacht über den öffentlichen Grund wiederzuerlangen. Sie ist für

die Beschwerdeführerin auch ohne Weiteres zumutbar, da die Benutzung der

Parkplätze mit keinen wesentlichen Investitionen verbunden war und die

Entfernung der aufgestellten Tafeln keine grossen Kosten verursachen wird. Wenn

die Beschwerdeführerin oder ihre Untermieterin ihr Unternehmen trotz der

bestehenden monatlichen Kündigungsmöglichkeit auf eine längere Nutzung der

Parkplätze ausrichtete, so tat sie dies auf eigenes Risiko. Im Übrigen treffen

die beklagten Einbussen nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin offenbar

nicht einmal sie selbst, sondern ausschliesslich ihre Untermieterin, die

ihrerseits in gar keinem Konzessionsverhältnis zur Beschwerdegegnerin steht.

5.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Entsprechend dem

Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung

steht ihr als unterliegende Partei von vornherein nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche für sich beantragt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …