Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00797

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2015.00797

Urteil

der 3. Kammer

vom 23. Juni 2016

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin

Danielle Schneider.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A, geboren 1964, wird seit

September 2000 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich wirtschaftlich

unterstützt. Mit Schreiben vom 10. April 2015 eröffnete ihr das Sozialzentrum

B, dass der Stundenansatz bei der Jobkarte ab dem 1. Mai 2015 von

Fr. 6.- auf Fr. 4.- gesenkt werde. Diese Anpassung der Unterstützungsberechnung

erfolge aufgrund der Umsetzung einer Weisung der Sicherheitsdirektion des

Kantons Zürich vom 18. Dezember 2014 zur Änderung der Höhe des

Einkommensfreibetrags. Einem allfälligen Rechtsmittel entzog das Sozialzentrum B

die aufschiebende Wirkung.

B. Gegen

diese Anordnung erhob A am 30. April 2015 (Datum des Eingangs) Einsprache bei der Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt

Zürich (nachfolgend "SEK"). Sie beantragte, dass ihr für die Integrationsleistung im Rahmen der Jobkarte

weiterhin ein Stundenlohn von Fr. 6.- auszurichten sei. Zudem verlangte

sie eine Nachzahlung der wirtschaftlichen Hilfe, da ihr in der Vergangenheit

lediglich ein Einkommensfreibetrag von Fr. 400.- anstatt von Fr. 600.- gewährt worden sei. Im Übrigen mach­te sie geltend, dass sie keine

Integrations-, Wohn- und Arbeitsprogrammkosten bzw. -löhne zurückzahlen werde.

Mit Beschluss vom 11. Juni 2015 wies die SEK die Einsprache hinsichtlich

der Anpassung des Stundenansatzes bei der Jobkarte ab und trat auf die weiteren

Anträge nicht ein. Gleichzeitig entzog sie einem allfälligen Rekurs die

aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

Am 29. Juni 2015 (Datum des Eingangs) rekurrierte A

beim Bezirksrat Zürich gegen den Beschluss der SEK vom 11. Juni 2015 und

beantragte sinngemäss dessen Aufhebung. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2015

wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab, ohne einer allfälligen Beschwerde die

aufschiebende Wirkung zu entziehen. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.

A. A

gelangte daraufhin am 27. Dezember 2015 (Poststempel) mit Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und machte hauptsächlich geltend, dass die Kürzung des

Stundenlohns bei der Jobkarte aufzuheben und für die zu tief ausgerichteten

Einkommensfreibeträge eine Nachzahlung zu leisten sei.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 4. Januar 2016 wurde A eine Frist von zehn Tagen

angesetzt, um dem Verwaltungsgericht eine genügende (nicht postlagernde)

Zustelladresse bekanntzugeben. Bei Säumnis würden postlagernd zugestellte

Briefsendungen am siebten Tag

nach Eingang bei der Poststelle als zugestellt gelten. Ausserdem wurde A mit

Präsidialverfügung vom 4. Februar 2016 zur Leistung eines

Kostenvorschusses von Fr. 800.- verpflichtet. Nachdem A am

22.

Februar 2016 ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das

Beschwerdeverfahren gestellt hatte, wurde ihr die Frist zur Kautionsleistung

mit Verfügung vom 25. Februar 2016 wieder abgenommen.

C. Am

1.

März 2016 verwies der Bezirksrat Zürich auf die Begründung des

angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

Mit Beschwerdeantwort vom 10. März 2016 beantragte die Sozialbehörde der

Stadt Zürich unter Verweis auf die Erwägungen in ihrem Beschluss sowie im

Entscheid des Bezirksrats die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Ohne

Angabe einer neuen Zustelladresse reichte A am 6. April 2016 (Datum des

Eingangs) ein Schreiben ins Recht, worin sie ausführte, an den Forderungen

betreffend Übernahme verschiedener Kosten (Telefon, Internet sowie Auslagen für

die Stellensuche) durch die Sozialhilfe festzuhalten. Die Sozialbehörde der

Stadt Zürich liess sich zu dieser Eingabe nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht

ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur

Behandlung der vorliegen­den Beschwerde zuständig. Da es sich um einen Fall von

grundsätzlicher Bedeutung handelt, fällt die Sache in die Zuständigkeit der

Kammer (38b Abs. 2 VRG).

1.2

Allerdings

kommt dem Verwaltungsgericht keine Aufsichtsfunktion gegenüber den

Verwaltungsbehörden zu (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74;

Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Feb­ruar 2005). Soweit die

Beschwerdeführerin Beanstandungen aufsichtsrechtlicher Art bezüglich des

Verhaltens und des Vorgehens der Beschwerdegegnerin oder der Vor­instanz

vorbringt, ist deshalb darauf nicht einzutreten (vgl. §§ 8 und 10 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]).

1.3

Prozessthema

eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der

erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte

sein sollen (VGr, 10. September 2015, VB.2015.00232, E. 1.3 mit Hinweisen).

Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, ging es in der Anordnung der Beschwerdegegnerin

vom 10. April 2015 einzig um die Reduktion des Stundenlohns bei der

Jobkarte. Die Beschwerdeführerin beantragt in ihrer Eingabe vom 6. April

2016.

vor Verwaltungsgericht die Übernahme von Kosten für Telefonie und Internet

sowie von Auslagen für die Stellensuche durch die Sozialbehörde. Dabei handelt

es sich um ein neues Sachbegehren, auf welches nicht einzutreten ist (§ 52

Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG). Auch ist die SEK in

ihrem Beschluss vom 11. Juni 2015 zu Recht nicht auf die

Nachzahlungsforderungen der Beschwerdeführerin hinsichtlich des

Einkommensfreibetrags sowie auf die übrigen – nicht die Anpassung des

Stundenansatzes bei der Jobkarte betreffenden – Anträge eingetreten. Der

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die Höhe der

Integrationszulage bei der Jobkarte.

2.

2.1

In

verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, dass ihr im

Rekursverfahren die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 30. Juli

2015.

nicht zugestellt worden sei, und macht damit sinngemäss eine Verletzung

ihres Gehörsanspruchs geltend. Der in Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

(BV) verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine

Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde

in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Rüge der

Gehörsverletzung ist deshalb

vorweg zu prüfen (BGE 124 V 389 E. 1; BGE

117.

Ia 5 E. 1a; VGr, 18. Novem­ber 2015, VB.2015.00352,

E. 2.1).

2.2

Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst unter anderem

das Recht, von den bei der Rechtsmittelinstanz eingereichten Stellungnahmen

Kenntnis zu erhalten und sich dazu zu äussern ("Replikrecht"; vgl. VGr,

27.

Januar 2016, VB.2015.00564, E. 2.2.2 mit weiteren Hinweisen).

Die Vorinstanz nahm mit Präsidialverfügung vom 3. August

2015.

Vormerk vom Eingang der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom

30.

Juli 2015 (Dispositiv-Ziff. I). In Dispositiv-Ziff. II und

III hielt die Vorinstanz fest, dass diese Vernehmlassung der Beschwerdeführerin

zur freigestellten Stellungnahme bis 31. August 2015 an die Postlageradresse

in ... C mitgeteilt werde. Die Beweislast für die ordnungsgemässe Zustellung

von Verfügungen liegt bei der Behörde (Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias

Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich etc. 2015, N. 836).

Im Gegenzug trifft die Verfahrensbeteiligten bei Vorliegen eines verfahrensrechtlichen

Verhältnisses eine Empfangspflicht bzw. eine Verpflichtung zu Entgegennahme.

Sie müssen während des hängigen Verfahrens mit der Zustellung behördlicher

Akten rechnen und dafür sorgen, dass ihnen diese zugestellt werden können

(Plüss, § 10 N. 86 und N. 89). Die akturierte Präsidialverfügung

vom 3. August 2015 spricht dafür, dass die Vorinstanz beabsichtigte, der Beschwerdeführerin

die Vernehmlassung vom 30. Juli 2015 zuzustellen, und entsprechende

Schritte in die Wege leitete. Ein Nachweis, dass die Zustellung an die

Beschwerdeführerin tatsächlich erfolgte (wie z. B. ein von der Beschwerdeführerin

unterzeichneter Rückschein oder ein Auszug aus der elektronischen Sendungsverfolgung

"Track & Trace" der Schweizerischen Post), lässt sich

den Akten indessen nicht entnehmen. Auch machte die Vorinstanz im

Beschwerdeverfahren keine Angaben dazu.

Die Frage, ob die Vorinstanz das Replikrecht der

Beschwerdeführerin durch eine fehlerhafte Zustellung verletzt hat, lässt sich

aufgrund der Aktenlage nicht abschliessend beurteilen. Sie kann jedoch offenbleiben,

da eine solche Gehörsverletzung im vorliegenden Verfahren ausnahmsweise geheilt

werden könnte. Eine Verletzung des Replikrechts ist in der Regel zwar als

schwere Gehörsverletzung einzustufen. Die von der Beschwerdeführerin gerügte

Verletzung ihres Replikrechts würde allerdings insoweit weniger schwer wiegen,

als die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 30. Juli 2015 keine

neuen materiellen Erwägungen, sondern lediglich einen Verweis auf die Begründung

des angefochtenen Beschlusses enthielt. Ausserdem hätte die Beschwerdeführerin

im Beschwerdeverfahren Gelegenheit gehabt, zur fraglichen Vernehmlassung

Stellung zu nehmen. Vor diesem Hintergrund und insbesondere da eine Rückweisung

unter den gegebenen Umständen aller Voraussicht nach zu einem formalistischen

Leerlauf führen würde, wäre selbst bei einer Verletzung des Replikrechts von

einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen (VGr, 17. Dezember

2013, VB.2013.00762, E. 2.3; 7. Mai 2013, VB.2013.00121, E. 2.2,

je mit weiteren Hinweisen).

3.

3.1

Gemäss

§ 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt

und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen

Mitteln aufkommen kann. Die wirtschaftliche Hilfe soll das soziale

Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch

individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage für die

Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe bilden gemäss § 17 Abs. 1 der

Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die

Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien),

wobei begründete Ab­weichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben. Die Sicherheitsdirektion

ist befugt, Weisungen über die Anwendung der SKOS-Richtlinien zu erlassen

(§ 17 Abs. 3 SHV). Von dieser Kompetenz hat sie Gebrauch gemacht und

mit der Weisung vom 29. März 2005 (mit Änderung vom 18. Dezember

2014) bzw. vom 19. November 2015 (abrufbar unter: http://www.sozialamt.zh.ch/internet/sicherheitsdirektion/sozialamt/de/aktuell/mitteilungen.html)

insbesondere das in den SKOS-Richtlinien vorgesehene Anreizsystem zur sozialen

und beruflichen Integration konkretisiert.

3.2

Nach

§ 3b SHG können die Gemeinden von den unterstützten Personen Gegenleistungen

zur Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit der Integration der

betreffenden Person in die Gesellschaft dienen (Abs. 1). Das Erbringen

solcher Arbeits- und weiterer Gegenleistungen wird bei der Bemessung und

Ausgestaltung der Sozialhilfe angemessen berücksichtigt (Abs. 3). Die

SKOS-Richtlinien sehen verschiedene Anreizelemente vor, welche entsprechende

Gegenleistungen der Sozialhilfebeziehenden fördern bzw. honorieren sollen. Dazu gehört neben dem Einkommensfreibetrag

für Sozialhilfebeziehende, welche im ersten Arbeitsmarkt ein Einkommen erwirtschaften, insbesondere die Integrationszulage

für Nicht-Erwerbstätige (IZU). Mit ihr werden Leistungen anerkannt, welche die

Chancen auf eine erfolgreiche berufliche und/oder soziale Integration

erhöhen oder erhalten. Die Integrationszulage beträgt je nach erbrachter

(individueller) Leistung und deren Bedeutung in der Regel zwischen Fr. 100.- und Fr. 300.- pro Monat (SKOS-Richtlinien Kap. C.2; Kantonales Sozialamt Zürich,

Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 8.2.01, 12. Februar 2016). Dabei

liegt der Entscheid über die Ausrichtung und Bemessung einer Integrationszulage

weitgehend im Ermessen der Sozialhilfebehörde (VGr, 27. April 2012,

VB.2012.00146, E. 3.2; 17. Juni 2008,

VB.2008.00145, E. 4.1).

3.3

Bei der Jobkarte handelt es sich um ein niederschwelliges

Integrationsprogramm für Sozialhilfebeziehende der Stadt Zürich, welches Leistungen

im Umfang von maximal fünfzig Stunden pro Monat mit einer Integrationszulage

anerkennt. Sozial desintegrierte Menschen können daran im Rahmen ihrer

Möglichkeiten teilnehmen, ihren Alltag auf diese Weise strukturieren, sich

stabilisieren und auf ein weiterführendes Angebot vorbereiten. Die Jobkarte richtet

sich an Erwachsene, die von der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt

werden, nicht mehr arbeitsmarkt- oder teillohnfähig sind oder auf einen Platz

in einem Angebot der Arbeitsintegration warten. Je nach individueller Zielsetzung

erfolgt die Teilnahme in einem von vier Profilen ("Standard": für

soziale Integration und Stabilisierung; "Gegenleistung": für die

Chance, einen Ausgleich zu schaffen; "Überbrückung": für die

Überbrückung von Wartezeiten; "Vorbereitung Basisbeschäftigung": für

ein Kompetenztraining; siehe dazu die Broschüre der Stadt Zürich "Die

Jobkarte – Informationen für zuweisende Stellen"; abrufbar unter: https://www.stadt-zuerich.ch/jobkarte).

3.4

Das

Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von

Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessens­missbrauch,

Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit

der angefochtenen Anordnung kann es grundsätzlich nicht überprüfen.

4.

4.1

Die

Beschwerdegegnerin führte in ihrem Beschluss vom 11. Juni 2015 aus, dass

der Regierungsrat (recte: die Sicherheitsdirektion) des Kantons Zürich mit

Änderung der Weisung zur Anwendung der SKOS-Richtlinien vom 18. Dezember

2014.

unter anderem den monatlichen Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- bei

einem Arbeitspensum von 100 Pro­zent auf Fr. 400.- gesenkt habe.

Diese Änderung sei per 1. Januar 2015 in Kraft getreten, wobei den

Gemeinden eine Übergangsfrist von vier Monaten gewährt worden sei. Zur

Umsetzung der neuen Vorgaben habe die Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt

Zürich am 1. Mai 2015 Handlungsanweisungen betreffend die Ausrichtung des

Einkommensfreibetrags, der Integrationszulage und der minimalen

Integrationszulage erlassen. Dabei habe die Stadt Zürich insbesondere darauf

geachtet, dass das gesamte Zulagensystem der Sozial­hilfe in sich schlüssig

bleibe. Damit Personen im ersten Arbeitsmarkt, welche einen Einkommensfreibetrag erhalten, nicht schlechter gestellt

würden als Personen, welche an einem Integrationsprogramm teilnehmen, sei auch die Höhe der Integrationszulage angepasst sowie die

Altersgrenze für die Bezugsberechtigung bei jungen Erwachsenen von 19 auf

24.

Jahre angehoben worden. Ausserdem sei die Höhe des

Einkommensfreibetrags und der Integrationszulage entsprechend dem

Beschäftigungsgrad abgestuft worden. Die genannten Änderungen bei der

Integrationszulage hätten dazu geführt, dass der Stundenansatz für die Jobkarte

auf Fr. 4.- (bei maximal fünfzig Stunden pro Monat) reduziert worden sei.

Die der Beschwerdeführerin am 10. April 2015 eröffnete Anpassung ihrer

Unterstützungsleistungen sei entsprechend den Vorgaben der kantonalen

Sicherheitsdirektion und in Übereinstimmung mit der Handlungsanweisung der

Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom 1. Mai 2015 zur

Ausrichtung der Integrationszulage (Ziff. 5.2 "IZU bei

Jobkarte") erfolgt und daher nicht zu beanstanden.

4.2

Die

Vorinstanz erwog, dass es Sozialhilfeempfangenden gestützt auf die Handlungsanweisung

der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom 1. Mai 2015

möglich sei, mit der Jobkarte eine Integrationszulage von maximal

Fr. 200.- pro Monat zu erwirtschaften. Damit halte die städtische

Handlungsanweisung sowohl die Weisung der Sicherheitsdirektion als auch die

Vorgaben der SKOS-Richtlinien ein. Im Übrigen liege die Festsetzung und

Ausrichtung einer Integrationszulage im Ermessen der zuständigen Fürsorgebehörde.

Es sei folglich nicht zu beanstanden, wenn die Sozialbehörde der Stadt Zürich

aufgrund der von der kantonalen Sicherheitsdirektion angeordneten Senkung des

Einkommensfreibetrags ihrerseits die Integrationszulagen senke, um das in ihrer

Kompetenz liegende Zulagensystem gerecht auszugestalten. Der Beschwerdeführerin

sei der von der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich festgesetzte

Stundenansatz bei der Jobkarte von Fr. 4.- gewährt worden. Schon aus Gründen

der rechtsgleichen Behandlung könne der Beschwerdeführerin kein höherer

Stundenansatz als anderen Sozialhilfeempfangenden eingeräumt werden.

4.3

Die

Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, dass sie mit einer Reduktion ihres

Stundenlohns bei der Jobkarte von Fr. 6.- auf Fr. 4.- nicht

einverstanden sei. Sie könne nicht erkennen, dass diese Kürzung eine Ersparnis

für die Sozialhilfeorgane bedeuten würde.

5.

5.1

Strittig ist die – von der

Vorinstanz bestätigte – Anordnung der Beschwerdegegnerin vom 10. April

2015, worin der Stundenansatz für die Integrationsleistung der Beschwerdeführerin

im Rahmen des Jobkartenangebots der Stadt Zürich per 1. Mai 2015 von

Fr. 6.- auf Fr. 4.- gesenkt wird. Diese Anordnung stützt sich im

Wesentlichen auf die Handlungsanweisung der Direktorin der Sozialen Dienste der

Stadt Zürich betreffend Ausrichtung der Integrationszulage, welche seit dem

1.

Mai 2015 in Kraft ist.

Bei der genannten Handlungsanweisung handelt es sich um eine (vollzugslenkende) Verwal­tungsverordnung (zur

Qualifikation von Unterstützungsrichtlinien im Bereich der Sozial­hilfe als

Verwaltungsverordnungen vgl. BGr, 5. Juli 2006,2P.108/2005, E. 1.3; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 376 und Rz. 468;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 90). Verwaltungsverordnungen sind generelle

Dienstanweisungen einer Behörde an ihre untergeordneten Behörden oder

Funktionäre. Sie sollen eine einheitliche, rechtsgleiche und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherstellen (VGr, 6. November 2013, VB.2013.00638, E. 6.2;

18.

September 2013, VB.2013.00138, E. 5.1; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 81 ff.). Verwaltungsverordnungen können

– da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber

erlassen werden – keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen

vorsehen; sie müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse

abstützen können (VGr, 18. September 2013, VB.2013.00138,

E. 5.1; 7. Dezember 2011, VB.2011.00379, E. 5.2.1; Wiederkehr/Richli,

Rz. 460 und Rz. 489). Anders als die

verwaltungsinternen Behörden sind Gerichte nicht an Verwaltungsverordnungen

gebunden. Prüfmassstab bildet für sie allein das in der Sache anwendbare Gesetz

(VGr, 2. Oktober 2013, VB.2013.00472, E. 5.3.4; Wiederkehr/Richli,

Rz. 498 mit weiteren Hinweisen). Das bedeutet allerdings nicht, dass Verwaltungsverordnungen

für die Gerichte unbeachtlich sind. Vielmehr soll das Gericht bei seiner

Entscheidfindung Verwaltungsverordnungen mitberücksichtigen, sofern diese eine

dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren

gesetzlichen Bestimmungen zulassen (VGr, 2. Dezember 2015, SB.2015.00086,

E. 2.2.4; Wiederkehr/Richli, Rz. 499 f.; Felix Uhlmann/Iris

Binder, Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung:

Gedanken über Pechmarie, LeGes 2009/2, S. 151 ff., 157,

je mit Hinweisen).

Die Überprüfung der Bemessung der Integrationszulage richtet

sich demgemäss in erster Linie nach den SKOS-Richtlinien, denen im Kanton

Zürich kraft der Verweisung in § 17 Abs. 1 SHV normativer Charakter

zukommt (vorne E. 3.1; siehe auch VGr, 13. Juli 2006, VB.2006.00209,

E. 4.3). Dabei geben die SKOS-Richtlinien für die Höhe der Integrationszulage eine Bandbreite von

Fr. 100.- bis Fr. 300.- pro Monat vor (Kap. C.2). Innerhalb dieses

verbindlichen Handlungsrahmens bleibt es dem Ermessen der zuständigen Sozialhilfe­behörde

belassen, die Integrationszulage so festzulegen, dass sie unter

Berücksichtigung der erbrachten Leistung der unterstützten Person als angemessen

erscheint (VGr, 22. Dezember 2006, VB.2006.00453, E. 5.4; vgl. zudem

vorne E. 3.2).

5.2

Mit der

Jobkarte hat die Stadt Zürich für eine besondere Gruppe von Sozialhilfebeziehenden,

namentlich sozial desintegrierte Menschen, ein Programm zur Erwirtschaftung

einer Integrationszulage institutionalisiert. Dabei war es den

Jobkarteninhabenden bis zum Frühjahr 2015 möglich, für eine Gegenleistung

von fünfzig Stunden pro Monat das gemäss § 17 Abs. 1 SHV in

Verbindung mit Kap. C.2 der SKOS-Richtlinien für die Integrationszulage

vorgesehene Maximum von Fr. 300.- zu erzielen. Gestützt auf die

Handlungsanweisung der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom

1.

Mai 2015 änderte die Beschwerdegegnerin diese Praxis und reduzierte den

Stundenansatz der Beschwerdeführerin von Fr. 6.- auf Fr. 4.-, sodass

diese selbst bei fünfzig anerkannten Arbeitsstunden im Rahmen des

Jobkartenprogramms nur noch eine monatliche Integrationszulage von maximal

Fr. 200.- erreichen kann.

Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der

Rechtssicherheit verlangen, dass an einer bestehenden Praxis in der Regel

festgehalten wird. Den Behörden ist es aber nicht verwehrt, eine bisher geübte

Praxis zu ändern, wenn sie zur Einsicht gelangen, dass eine andere

Rechtsanwendung oder Ermessensbetätigung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten

Verhältnissen besser entspricht. Eine solche Praxisänderung muss sich jedoch auf ernsthafte

sachliche Gründe stützen können, muss grundsätzlich erfolgen und darf keinen

Verstoss gegen Treu und Glauben darstellen (VGr, 8. Januar 2014,

VB.2013.00499, E. 4.2; 7. Dezember 2011, VB.2011.00379,

E. 5.2.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 589 ff., je mit weiteren

Hinweisen). Wie nachfolgend zu zeigen ist, hält die Senkung des Stundenansatzes

bei der Jobkarte der Beschwerdeführerin diesen Voraussetzungen nicht stand.

Zwar macht die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht

geltend, dass die in den SKOS-Richtlinien festgelegten Massnahmen

zur Förderung von Gegenleistungen in sich schlüssig auszugestalten sind. Soweit

die Beschwerdegegnerin die Reduktion der Integrationszulage im Rahmen

des Jobkartenprogramms indessen einzig damit begründet, dass die kantonale

Sicherheitsdirektion mit Änderung der Weisung zur Anwendung der

SKOS-Richtlinien vom 18. Dezember 2014 den maximalen monatlichen Einkommensfreibetrag

von Fr. 600.- auf Fr. 400.- gesenkt habe (vgl. vorne E. 4.1),

verkennt sie, dass zwischen diesen beiden Anreizinstrumenten wesentliche Unterschiede bestehen, welche einem solchen direkten Vergleich entgegenstehen. So wird der Einkommensfreibetrag

unterstützten Personen gewährt, die im ersten Arbeitsmarkt ein Einkommen

erwirtschaften. Damit wird hauptsächlich das Ziel verfolgt, die Erwerbsaufnahme

oder die Erhöhung des Arbeitspensums zu erleichtern. Mit dem

Einkommensfreibetrag soll ein Anreiz zur möglichst umfassenden und

einträglichen Erwerbstätigkeit geschaffen werden (vgl. SKOS-Richtlinien

Kap. E.1.2; Kantonales Sozialamt Zürich, Sozialhilfe-Behördenhandbuch,

Kap. 9.1.02, 16. Januar 2016). Dagegen richtet sich die Jobkarte –

wie im vorliegenden Fall – insbesondere an unterstützte Personen, die keiner

Arbeit im ersten Markt nachgehen können oder überhaupt nicht mehr

arbeitsmarktfähig sind. Namentlich das Standardprofil dieses Beschäftigungsprogramms

ist darauf ausgelegt, die betroffenen Personen überhaupt an einen geregelten Tagesablauf

oder an das Erbringen einer Gegenleistung für erhaltene wirtschaftliche

Unterstützung heranzuführen (vgl. vorne E. 3.3). Der Adressatenkreis

dieser speziellen, institutionalisierten Form der Integrationszulage

unterscheidet sich mithin erheblich von demjenigen des Einkommensfreibetrags.

Es geht um Personen, deren Integration weit stärker gefährdet ist als bei

unterstützten Personen, die im ersten Arbeitsmarkt tätig sind. Unter diesen Umständen

lässt sich die Reduktion des Stundenansatzes bei der Jobkarte nicht mit dem

Hinweis auf die geänderten Rahmenbedingungen des Einkommensfreibetrags

rechtfertigen.

5.3

In ihrer

bisherigen Praxis anerkannte die Beschwerdegegnerin die von der Beschwerdeführerin

zur sozialen Integration und Stabilisierung erbrachten generalisierten An­strengungen

im Jobkartenprogramm mit einer Integrationszulage von Fr. 6.- pro Stunde.

Damit brachte sie zum Ausdruck, dass diese Zielgruppe des Jobkartenangebots

bei einer ent­sprechenden Gegenleistung von fünfzig anerkannten Arbeitsstunden

die Voraussetzungen für die höchstmögliche monatliche Integrationszulage von Fr. 300.-

erfüllt. Allerdings besteht kein Anspruch von unterstützten Personen auf eine

monatliche garantierte Arbeitsmöglichkeit für fünfzig Stunden im Programm der

Jobkarte, da die Anzahl der möglichen zu leistenden Stunden unter anderem auch

vom vorhandenen Arbeitsangebot abhängt. Sollte sich aber die Möglichkeit

ergeben, fünfzig Stunden pro Monat im Rahmen der Jobkarte zu arbeiten, sollte

damit mindestens nach der ursprünglichen Absicht der Beschwerdegegnerin das

Maximum der Integrationszulage von Fr. 300.- erreicht werden können. Dies

umso mehr, als unterstützten Personen im Jobkartenprogramm die Erzielung einer

vollen Inte­grationszulage auf andere Weise als mit der Jobkarte in aller Regel

nicht möglich sein wird, handelt es sich dabei doch – wenigstens im Profil "Standard"

(vorne E. 3.3) – um Personen, deren soziale Integration gefährdet ist oder

nur in Teilen noch aufrecht erhalten werden kann und die sich kaum ohne

Weiteres etwa in eine Zusatzausbildung verpflichten lassen, welche ihre Chancen

für die berufliche Integration erhöhen könnte. Im Unterschied zu ergänzend

unterstützten Personen im ersten Arbeitsmarkt, denen ein Einkommensfreibetrag

gewährt wird und die die Möglichkeit haben, zusätzlich dazu eine weitere besondere,

individuelle Integrationsleistung

mit entsprechender

Integrationszulage zu erbringen (etwa durch eine zusätzliche Ausbildung; vgl.

Kantonales Sozialamt Zürich, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 8.2.01,

Ziff. 3.2, 12. Februar 2016 sowie Kap. 9.1.02, Ziff. 3.4,

16.

Januar 2016), dürfte solches den Nutzern der Jobkarte in der Realität

verwehrt bleiben. Insofern greift das Vorgehen der Beschwerdegegnerin zu kurz,

welche einzig die Höhe des Einkommensfreibetrags mit derjenigen der maximalen

Integrationszulage vergleicht.

Umso mehr hätte es der Beschwerdegegnerin oblegen, ihre Anordnung

vom 10. April 2015 mit einer ausreichenden Begründung für eine Abweichung

von ihrer bisherigen Praxis zu

versehen. Die Beschwerdegegnerin legte darin jedoch – wie gezeigt – keine genügenden sachlichen Gründe dar, welche die pauschale Senkung des Stundenansatzes der Beschwerdeführerin

auf Fr. 4.- und somit eine Reduktion der im Rahmen des Jobkartenprogramms

maximal erzielbaren Integrationszulage rechtfertigten würden.

5.4

Die

Beschwerde ist folglich teilweise gutzuheissen. Die Verfügung der Sozialen Dienste

der Stadt Zürich vom 10. April 2015, der Entscheid der SEK vom

11.

Juni 2015 sowie der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom

3.

Dezember 2015 sind aufzuheben, soweit der Stundenansatz der

Beschwerdeführerin im Rahmen des Jobkartenprogramms der Stadt Zürich per

1.

Mai 2015 auf Fr. 4.- gesenkt wurde. Der Beschwerdeführerin ist für

ihre Integrationsleistung im Zusammenhang mit der Jobkarte weiterhin ein

Stundenansatz von Fr. 6.- zu gewähren.

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die

Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Das Gesuch

der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist folglich

als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Parteientschädigungen wurden

keine beantragt.

7.

(…)

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Entsprechend

werden die Verfügung vom 10. April 2015 der Sozialen Dienste der Stadt Zürich,

der Entscheid der SEK vom 11. Juni 2015 sowie der Beschluss des

Bezirksrats Zürich vom 3. Dezember 2015 aufgehoben, soweit der

Stundenansatz bei der Jobkarte von Fr. 6.- auf Fr. 4.- gesenkt wurde.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3.

Das

Begehren der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

für das Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

4.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …