VB.2015.00799

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00799

24. Februar 2016Deutsch20 min

(URT.2016.17904)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 1. September 2015 lud der

Zweckverband Spital Affoltern zu einer

ausserordentlichen Delegiertenversammlung auf den 24. September 2015 ein.

Als Traktanden kündigte er neben der Beschlussfassung über den Antrag "Rettungsdienst

Spital Affoltern" die Abnahme der

Verbandsrechnungen 2012 bis 2014 und die Durchführung von "Ersatzwahlen

Betriebskommission für die Amtsperiode 2014 bis 2018" an.

In der Folge wurden mit Beschluss der Delegiertenversammlung vom 24. September

2015 unter anderem die Verbandsrechnungen 2012 bis 2014 abgenommen und die

Kommissionssitze zweier ausgeschiedener Mitglieder der Betriebskommission des

Zweckverbands neu besetzt sowie gleichzeitig dieser und der Delegiertenversammlung

ein neuer Vizepräsident bestellt. Am 29. September 2015 erfolgte die

Publikation des Beschlusses im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde Affoltern, dem Anzeiger aus dem Bezirk Affoltern.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob A am 30. September/2.

Oktober 2015 "Beschwerde […] bzw. Rekurs in Stimmrechtssachen und gestützt

auf § 151 vom Gemeindegesetz" beim Bezirksrat Affoltern und beantragte neben der Veröffentlichung eines Gutachtens die

Organtätigkeit der Betriebskommission betreffend (Antrag 1), der Rückforderung einzelner vom Zweckverband ausgerichteter

Honorare (Antrag 2) und der Sistierung der

Abnahme der Rechnungen 2012 bis 2014 (Antrag 3)

die Wiederholung der Wahl des Vizepräsidenten der Betriebskommission und der

Delegiertenversammlung (Antrag 4) sowie dass der

Präsidentin der Betriebskommission zu verbieten sei, jeweils vor den

Delegiertenversammlungen Zusammenkünfte mit den

Delegierten abzuhalten (Antrag 5).

Die Anträge 1 und 2 als Rekurs im Sinn

von § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1)

und die Anträge 3, 4 und 5 als Stimmrechtsrekurs gemäss § 151a GG sowie

Aufsichtsbeschwerde entgegennehmend, trat der Bezirksrat mit Beschluss vom 15.

Dezember 2015 auf das Rechtsmittel von A nicht ein (Dispositiv-Ziff. I und II), gab seiner Aufsichtsbeschwerde

keine Folge (Dispositiv-Ziff. III) und auferlegte ihm in Dispositiv-Ziff. IV die Verfahrenskosten zu einem Drittel.

III.

Am 22./23. Dezember 2015 reichte A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht ein mit den folgenden Anträgen:

"Antrag

1.

punkto Vizepräsidentenwahl

Die Wahl des

Vizepräsidenten sei als nicht rechtmässig zustande gekommen zu erklären und

demzufolge zu sistieren und zu wiederholen.

[…]

Antrag 2

punkto Vorversammlungen der Delegierten vor der

eigentlichen DV

Die als Vorbesprechung

deklarierten Zusammenkünfte vor den Delegiertenversammlungen,

an denen nachweislich die Mehrheitsverhältnisse für Entscheide ausgetestet

werden und anhand der Traktanden verhandelt wird, seien zu unterlassen, oder

das Publikum sei auch an diese Zusammenkünfte zuzulassen, wie das die Statuten

vom Zweckverband vorschreiben.

[…]

Antrag 3

Die Kosten für diese Verfahren sind dem Rekurrenten zu

erlassen."

Am 7. Januar

2016.

verzichtete der Bezirksrat Affoltern unter Verweis auf die Begründung

seines Beschlusses vom 15. Dezember 2015 ausdrücklich

auf Vernehmlassung. Die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Spital Affoltern

liess mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2016

beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich Mehrwertsteuer)"

sei auf das Rechtsmittel nicht einzutreten, eventualiter sei

dieses abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in

Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c

sowie §§ 42–44 e contrario VRG und § 151a Abs. 1 GG ist es für

die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche

bezirksrätliche

Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.

Ebenfalls in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt die

zweitinstanzliche Behandlung von Gemeindebeschwerden nach § 151 GG und

Rekursen gemäss § 152 GG (§ 151 Abs. 2 und § 152 GG in

Verbindung mit §§ 41, 19 Abs. 1 lit. a und 19b Abs. 2 lit. c VRG).

1.2

Neben

einer Überprüfung des vorinstanzlichen Kostenentscheids geht es dem nicht

anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht darum, die

"Punkte 4 und 5 meiner ursprünglichen Anträge […] nochmals einer

richterlichen Beurteilung vorzulegen". Sinngemäss wendet er sich damit

gegen den Entscheid der Vorinstanz, auf die von ihr als Stimmrechtsrekurs

behandelten Rekursanträge 4 und 5 nicht einzutreten.

Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die

Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so

ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem

Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern

zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der

Vorinstanz richtet, auf seinen Rekurs vom 30. September/2. Oktober

2015.

bzw. die vor Verwaltungsgericht explizit weiterverfolgten Rekursanträge 4

und 5 nicht einzutreten. Gleiches gilt hinsichtlich der Anfechtung des

vorinstanzlichen Entscheids, dem Beschwerdeführer diejenigen Kosten

aufzuerlegen, welche im Zusammenhang mit der Behandlung des Rekurses gemäss § 152

GG entstanden sind.

Insoweit demgegenüber von der

Vorinstanz der Rechtsvorkehr des Beschwerdeführers als Aufsichtsbeschwerde keine

Folge gegeben wurde (Dispositiv-Ziff. III), ist von vornherein keine

Beschwerde, sondern lediglich eine weitere Aufsichtsanzeige an die nächsthöhere

Aufsichtsinstanz möglich (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 85).

Das Verwaltungsgericht hat auch indirekt keine Aufsicht über die Vorinstanz.

Von einer Überweisung der Eingabe an eine allenfalls zuständige obere

Aufsichtsinstanz kann ebenfalls abgesehen werden, ist doch die Erhebung einer

Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden, weshalb die Pflicht zu deren Weiterleitung

nach § 5 Abs. 2 VRG entfällt (Plüss, § 5 N. 48).

1.3

Der

vorinstanzliche Entscheid ging dem Beschwerdeführer am 18. Dezember 2015

zu. Datierend vom 22. Dezember 2015 und mit Poststempel vom 23. Dezember

2013.

erhob er Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die fünftägige

Beschwerdefrist in Stimmrechtssachen nach § 53 Satz 2 in Verbindung

mit § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG, welche in der vorinstanzlichen

Rechtsmittelbelehrung angegeben ist, erwiese sich somit – entgegen den beschwerdegegnerischen Vorbringen – selbst dann als

gewahrt, wenn sie während der Gerichtsferien vom 18. Dezember 2015 bis

zum 2. Januar 2016 nicht gemäss § 71 VRG in Verbindung mit Art. 145

Abs. 1 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272)

stillgestanden wäre (vgl. VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496,

E. 1.3).

1.4

Da die

übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der

genannten Einschränkung einzutreten.

2.

In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf

die streitgegenständlichen Anträge des Beschwerdeführers zu Recht nicht

eingetreten ist.

2.1

Die beiden vor Verwaltungsgericht aufrechterhaltenen

Anträge des Beschwerdeführers betreffen der Sache nach das Vorgehen der

Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit der Ankündigung bzw. der Durchführung

der Versammlung vom 24. September 2015. So rügt der

Beschwerdeführer zum einen, dass die an diesem Datum beschlossene Wahl des

neuen Vizepräsidenten der Beschwerdegegnerin bzw. der Betriebskommission des

Zweckverbands im Vorfeld nicht gehörig traktandiert worden sei. Zudem habe kein

Beschluss Letzterer vorgelegen, "wonach ein Vizepräsident zu wählen und

wer als Kandidat zur Verfügung stehen würde", weshalb die Wahl zu

wiederholen sei (Rekursantrag 4). Zum anderen kritisierte er, dass der

Beschlussfassung "wiederum zwei Vorbesprechungen" unter Ausschluss

der Öffentlichkeit vorausgegangen seien. Derartige Zusammenkünfte, an denen

traktandierte Geschäfte vorbesprochen würden, seien zu verbieten

(Rekursantrag 5). Die Vorinstanz nahm beide Anträge als Stimmrechtsrekurs entgegen

und trat darauf mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht ein.

2.2

Nach § 19 Abs. 1 lit. c VRG

können Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung

oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, mit Rekurs angefochten werden

(Stimmrechtssachen; vgl. ferner § 151a Abs. 1 GG).

Gerügt werden kann insbesondere die Verletzung von Vorschriften über das Stimm-

sowie das aktive und passive Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und

Wahlen, das Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht, an

Gemeindeversammlungen teilzunehmen, sowie die freie Willensbildung und

unverfälschte Stimmabgabe (vgl. § 2 lit. a–d und § 6 des

Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR,

LS 161]; zum Ganzen Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute

[Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [im Folgenden: Ergänzungsband GG-Kommentar], § 151a

N. 3.1). Dabei können nicht nur Verfügungen, sondern auch Realakte

Anfechtungsobjekte sein. Nicht in den Anwendungsbereich des Rekurses in

Stimmrechtssachen fällt demgegenüber die Anfechtung einer durch die Behörde

selber vorgenommenen Wahl, es sei denn, es werde geltend gemacht, die

(behördeninterne) Wahl hätte durch die Stimmberechtigten erfolgen sollen (Ergänzungsband

GG-Kommentar, § 151a N. 2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19 N. 64). Denn nur dort, wo die Bürgerschaft direkt

am Entscheidungsverfahren beteiligt ist respektive beteiligt sein sollte, kann

überhaupt eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts vorkommen; wird bei indirekten

Wahlen gegen Vorschriften verstossen, so sind dadurch nicht die politischen

Rechte der Bürgerinnen und Bürger verletzt (Christoph

Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 182).

Dass sich der Beschwerdeführer vorliegend im

Zusammenhang mit dem beanstandeten Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 24.

September 2015 auf eine Verletzung seines Stimm- bzw. Wahlrechts berufen könnte, setzte demzufolge

voraus, dass dieses durch direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürgerschaft

an der Beschlussfassung hätte ausgeübt werden können.

2.2.1

Zweckverbände sind demokratisch zu organisieren (Art. 93

Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

[KV, LS 101]). Nach Art. 93 Abs. 2 KV gelten die

Volksrechte in der Gemeinde sinngemäss auch für die Zweckverbände und stehen

den Stimmberechtigten im gesamten Verbandsgebiet das Initiativ- und das Referendumsrecht

zu. Hiermit wird zwar die Zweckverbandsorganisation um ein zusätzliches

Verbandsorgan erweitert, welchem die genannten Teilnahmerechte zukommen. Der

Umfang der verfassungsmässigen Pflicht, demokratische Teilhaberechte

einzuführen, wird jedoch durch Art. 93 Abs. 2 KV nicht konkret

bestimmt. Bei der Umsetzung in den Statuten kommt den Zweckverbänden

somit ein grosser Gestaltungsspielraum zu. So hat es der

Verfassungsrat namentlich abgelehnt, eine Bestimmung zur Volkswahl der

Verbandsdelegierten in die Verfassung mit aufzunehmen, weshalb es den Verbänden

überlassen ist, die Wahl der Delegierten in den Verbandsstatuten zu regeln (zum

Ganzen Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 93 N. 10 ff.; vgl. Hans

Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil

2000, § 7 N. 4.9.5.2).

Gemäss Art. 21 der Statuten des

Zweckverbands Spital Affoltern vom September 2014 (Statuten, abrufbar unter

www.spitalaffoltern.ch > Über uns/Publikationen > Trägerschaft) konstituiert

sich die Delegiertenversammlung unter dem Vorsitz des amtierenden Präsidiums.

Sie wählt namentlich den Präsidenten und den Vizepräsidenten, welche diese

Funktionen auch in der Betriebskommission ausüben (Art. 21 lit. a

Statuten), und die übrigen Mitglieder der Betriebskommission (Art. 21 lit. b

Statuten). Die Wahlen erfolgen in der Regel offen und mit absolutem Mehr (Art. 22

Satz 1 Statuten), wobei die Delegiertenversammlung beschlussfähig ist,

wenn die Mehrheit der Delegierten der Verbandsgemeinden anwesend ist (Art. 27

Abs. 1 Satz 1 Statuten). Die Verhandlungen der Delegiertenversammlung

sind öffentlich (Art. 28 Statuten), auch bei der Durchführung von Wahlen

im Sinn von Art. 21 lit. a und b Statuten. Den Stimmberechtigten

des Zweckverbands kommt diesbezüglich jedoch kein demokratisches Mitbestimmungsrecht

zu. Selbst die Möglichkeit, ein fakultatives Referendum gegen Beschlüsse der

Delegiertenversammlung zu ergreifen (Art. 12 lit. b in Verbindung mit

Art. 16 Statuten), ist bei Wahlen nicht gegeben; sie können nicht der

Urnenabstimmung unterstellt werden (Art. 17 lit. a Statuten).

Der

Beschwerdeführer ist zwar in der (Verbands-)Gemeinde Affoltern stimmberechtigt

und damit gleichzeitig Stimmberechtigter des Zweckverbands Spital Affoltern (Art. 10

Statuten), bei der Bestellung

des Präsidiums der Beschwerdegegnerin durch sogenannte indirekte Wahl konnte

sein Stimm- bzw. Wahlrecht nach dem Gesagten jedoch nicht verletzt werden. Die

Anfechtung der Wahl des Vizepräsidenten der Beschwerdegegnerin bzw. der

Betriebskommission des Zweckverbands fällt somit nicht in

den Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen (vgl. bereits BGE 39 I

19.

S. 24, bestätigt in BGE 99 Ia 444 E. 1, 137 I 77

E. 1.1). Gleiches gilt für die Anfechtung der beiden der

Delegiertenversammlung vom 24. September 2015 angeblich vorangegangenen

Zusammenkünfte der Delegierten. Sollte es im Rahmen der beanstandeten

Vorbesprechungen tatsächlich zur Fassung eines eigentlichen

"Vorbeschlusses" gekommen sein, mit welchem die Meinung der

Delegierten quasi autoritativ festgelegt werden sollte, könnte dieser zwar

unter Umständen – trotz fehlender rechtlicher Verbindlichkeit – ähnlich einer

Konsultativabstimmung mit Stimmrechtsrekurs angefochten werden (vgl. BGE 104 Ia

226.

E. 1). Auch ein solcher "Vorbeschluss" der

Beschwerdegegnerin beträfe indes in der Sache nicht die politischen Rechte des

Beschwerdeführers, war er doch am Entscheidungsverfahren nicht direkt

beteiligt. Seine verfassungsmässig

bzw. statutarisch gewährleistete Mitwirkung an der Beschlussfassung der

Delegiertenversammlung besteht im Initiativ- und Referendumsrecht (Art. 13

ff. Statuten). Dass der Beschluss der Beschwerdegegnerin in der Sache

eines dieser Rechte verletzte, ist aber nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer

auch nicht geltend gemacht. Er beanstandet vielmehr einzig die fehlende Transparenz bei der Beschlussfassung durch

die Beschwerdegegnerin und macht

damit (sinngemäss) eine Unterwanderung des Öffentlichkeitsprinzips in Art. 28 Statuten geltend, das heisst

– wenn überhaupt – nur eine mittelbare Verletzung seiner politischen Rechte

(vgl. § 2 lit. a und lit. d GPR). So vermag die behauptete Verschleierung der

Willensbildung in der Delegiertenversammlung allenfalls das aktive Wahlrecht des Beschwerdeführers

insofern indirekt zu tangieren, als die politische Verantwortlichkeit der einzelnen

Delegierten ihm gegenüber als Wähler des Gemeinderats einer Verbandsgemeinde

und somit eines Vertreters in der Delegiertenversammlung nicht verwirklicht

werden könnte (vgl. Art. 18 lit. a Statuten in

Verbindung mit Art. 5 Ziff. 1 der Gemeindeordnung Affoltern am Albis

vom 22. September 2013 [www.affoltern-am-albis.ch > Verwaltung > Reglemente und Verordnungen]).

Sofern der

Beschwerdeführer mit seiner Rüge die angeblichen Vorbesprechungen der

Delegierten des Zweckverbands betreffend im Übrigen nicht nur die Kassation des

Beschlusses über die Wahl des Vizepräsidenten bzw. – wie noch vor Vorinstanz –

die Abnahme der Jahresrechnungen des Verbands anstrebt, sondern ein generelles

richterliches Verbot derartiger Zusammenkünfte der Delegierten für die Zukunft,

sei darauf hingewiesen, dass ein solches mit Stimmrechtsrekurs von vornherein

nicht erreicht werden könnte (vgl. § 27b VRG; Alain Griffel, Kommentar

VRG, § 27b N. 1 ff.).

2.2.2

Insoweit der Beschwerdeführer mit dem Rechtsmittel vom 29. September/2.

Oktober 2015 eine Verletzung der politischen Rechte durch den Beschluss der

Beschwerdegegnerin über die Wahl eines Vizepräsidenten und allfällige

Vorberatungen geltend zu machen suchte, ist die Vorinstanz somit im Ergebnis

darauf zu Recht nicht eingetreten. Dem Beschwerdeführer fehlt es an der

erforderlichen (direkten) Betroffenheit in seinen politischen Rechten.

Bei dieser Ausgangslage kann

die Frage offenbleiben, ob die fünftägige Rekursfrist in Stimmrechtssachen (§ 22

Abs. 1 Satz 2 VRG) mit Publikation des beanstandeten Beschlusses am

29.

September 2015 oder aber unmittelbar mit dessen Kenntnisnahme durch

den Beschwerdeführer anlässlich der öffentlichen Delegiertenversammlung vom 24.

September 2015 bzw. mit Kenntnisnahme der einzelnen "Vorbeschlüsse"

zu laufen begonnen habe und der am 2. Oktober 2015 der Post übergebene

Stimmrechtsrekurs daher verspätet erfolgt sei (vgl. zum Fristenlauf bei Unregelmässigkeiten

in der Vorbereitung von Abstimmungen und Wahlen Ergänzungsband GG-Kommentar, § 151a N. 5.4 und 6.2;

BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 18. Dezember 2013,

VB.2013.00731, E. 2.1, und 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2).

2.3

Es fragt

sich indessen, ob die Vorinstanz die besagten Rechtsbegehren unter dem Titel

einer Gemeindebeschwerde nach § 151 GG bzw. eines Rekurses im Sinn von § 152

GG hätte behandeln müssen.

2.3.1

Beschlüsse der Gemeinde sowie Beschlüsse des

Grossen Gemeinderats können gemäss § 151 Abs. 1 GG von

Stimmberechtigten und von denjenigen Personen, die gemäss § 21 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes dazu berechtigt sind, mit Gemeindebeschwerde

angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziff. 1)

oder wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich

eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie

Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziff. 2;

vgl. dazu Thalmann, § 151 N. 2 Ingress und

2.

; Ergänzungsband GG-Kommentar, § 151 N. 2). Gegen Anordnungen

und Erlasse anderer Gemeindebehörden und weiterer Träger öffentlicher Aufgaben

ist demgegenüber Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zu erheben (§ 152

GG). Im Unterschied zur Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GG sind zum Rekurs

gemäss § 152 GG nicht alle Stimmberechtigten legitimiert, sondern

beschränkt sich die Legitimation gemäss § 21 VRG auf Personen, die durch

eine Anordnung persönlich berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an

deren Änderung oder Aufhebung haben.

Der

Beschwerdeführer focht vor Vorinstanz einen Beschluss der Beschwerdegegnerin

an. Sinngemäss machte er eine Verletzung der statutarischen Bestimmungen über

die Einberufung der

Delegiertenversammlung zu einer Wahl

(Traktandierung sowie Beantragung durch Betriebskommission) und des Prinzips

der Öffentlichkeit der Delegiertenversammlungen geltend (Art. 26 Abs. 2, Art. 27 Abs. 2

und Art. 28 Statuten), das heisst einen Verstoss gegen die Gemeindeordnung

der Verbandsgemeinden ergänzendes bzw. diesem vorgehenden Organisationsrecht

(vgl. Jenni, Art. 92 N. 15).

Die

Delegiertenversammlung eines Zweckverbands hat eine mit dem Grossen Gemeinderat

vergleichbare Stellung; sie übt anstelle der Stimmberechtigten

die Aufsicht über die Verbandstätigkeit aus, trifft alle wichtigen

Entscheidungen für den laufenden Betrieb und muss nur in ausserordentlichen

Fällen an die Gemeinden gelangen (Thalmann, § 7 N. 4.9.2). Dies

spräche – insbesondere vor dem Hintergrund des demokratiepolitischen Anliegens,

dass die kommunalen Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten durch die

Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband nicht geschmälert werden sollen

(Jenni, Art. 93 N. 10) – für eine Erweiterung der

Anfechtungsobjekte der Gemeindebeschwerde

auf Beschlüsse der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands bzw. für eine

analoge Anwendung von § 151 GG bei der Anfechtung solcher Anordnungen

(siehe auch den Hinweis in Art. 49 Abs. 1 Statuten). Nachdem die

Volksrechte in der Gemeinde gemäss Art. 93 Abs. 2 Satz 1 KV für Zweckverbände sinngemäss Geltung haben, liesse

sich denn auch bezüglich der Anfechtbarkeit von Beschlüssen der

Delegiertenversammlung eine § 151 GG entsprechend weit gefasste

Legitimation der Stimmberechtigten im Verband begründen. Rechtsprechung und

Lehre scheinen sich jedoch gegen eine derartige Erweiterung des

Anwendungsbereichs der Gemeindebeschwerde auszusprechen und den von einem

Beschluss eines Zweckverbandsorgans Beschwerten lediglich die Möglichkeit

zuzugestehen, Rekurs nach § 152 GG zu erheben, das heisst ein Rechtsmittel,

bei dem ihre Stimmberechtigung im Verband allein nicht ausreicht, um eine

Berechtigung zur Rekurserhebung (Legitimation) zu begründen (Ergänzungsband

GG-Kommentar, § 152 N. 1.1; VGr, 4. November 2009,

VB.2009.00351, E. 1.3 mit Hinweisen). Wie sich sogleich zeigt, ist dieser Ansicht zu folgen.

2.3.2

Vor Inkrafttreten des Gesetzes über selbständige Gemeindeanstalten vom 25.

Oktober 2004 (OS 60, 71 ff.) sah § 152 GG (OS 48, 813) das

Rekursrecht nach den Regeln des Verwaltungsrechtspflegegesetzes lediglich gegen

Anordnungen und Erlasse "anderer Gemeindebehörden und Ämter" vor. Diese

Regelung war bereits unter der Herrschaft des früheren Rechts als lückenhaft

empfunden worden, weshalb die Lehre davon ausging, dass über den Wortlaut

hinaus etwa auch Beschlüsse von Zweckverbandsorgangen nach § 152 GG

anfechtbar sein müssten (vgl. Thalmann, § 152 N. 2.1). Aber auch im

Hinblick auf die Errichtung kommunaler und interkommunaler selbständiger Anstalten

war der Rechtsweg nicht geregelt. Dem versuchte der Gesetzgeber mit einer

Teilrevision des Gemeindegesetzes zu begegnen. Den Gesetzgebungsmaterialien

kann diesbezüglich entnommen werden, dass mittels Revision des § 152 GG

der Gemeinderekurs mit Bezug auf die mit Inkrafttreten des Gesetzes über

selbständige Gemeindeanstalten neu zu schaffenden Institute der kommunalen und

der interkommunalen Anstalten sowie die bestehenden Organisationsformen des

Zweckverbands gesetzlich verankert werden sollte (zum Ganzen Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2003,

ABl 2003, 2219 ff., 2238 f.). Beschlüsse von

Zweckverbandsorganen sind somit als "Anordnungen […] weiterer Träger

öffentlicher Aufgaben" nach § 152 GG anfechtbar; für Analogie

und richterliche Lückenfüllung bleibt kein Platz. Zwar liesse sich allenfalls

argumentieren, dass der Gesetzgeber dabei nicht den Zweckverband mit

erweiterter bzw. mehrstufiger Organisation vor Augen gehabt habe und insofern

lediglich Zweckverbände mit einem einzigen Organ (Vorstand oder Kommission),

bei denen gewisse Legislativkompetenzen den Organen der Verbandsgemeinden

vorbehalten sind, unter § 152 GG fielen. Die aktuellen Tendenzen in der Gesetzgebung

sprechen jedoch gegen eine Öffnung der Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GG.

Im Gegenteil ist diese in dem vom Kantonsrat am 20. April 2015 verabschiedeten

neuen Gemeindegesetz, wogegen kein fakultatives Referendum ergriffen worden

ist, überhaupt nicht mehr vorgesehen (vgl. dazu die

zugehörige Weisung in ABl 2013-19-4, insbesondere Ziff. III.6.2, auch

zum Folgenden; Prot. KR 2011–15, S. 14978 ff.; AB1 2015-24-7) und sollen

künftig in Übereinstimmung mit dem von der Verwaltungsrechtspflege

bezweckten Schutz von Individualrechten (vgl. § 21 VRG) nur noch Personen

Anordnungen und Erlasse anfechten können, die besonders betroffen sind und ein

schutzwürdiges Interesse haben. Popularbeschwerden hingegen werden auf den

aufsichtsrechtlichen Weg verwiesen.

Selbst bei

Beschlüssen von Zweckverbänden wie dem vorliegenden rechtfertigt sich daher

eine analoge Anwendung des § 151 GG nicht, weshalb der Beschwerdeführer

zur Geltendmachung seiner verfahrensrechtlichen Rügen betreffend die

Beschlussfassung vom 24. September 2015 auf den Rekurs nach § 152 GG zu verweisen ist.

2.4

Nachdem der Beschwerdeführer keinen eigenen,

persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung darzutun vermag,

scheitert der Rekurs nach § 152 GG jedoch bereits an den

Legitimationsvoraussetzungen nach § 152 GG in Verbindung mit § 21

VRG. Das allfällige tatsächliche oder

allgemeine öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Beschlussfassung,

das er als Stimmbürger einer Verbandsgemeinde vertritt, kann er nicht mit

Rekurs nach § 152 GG wahren (vgl. Bertschi, § 21

N. 15 f.).

2.5

Aus dem

Gesagten ergibt sich, dass die Vorinstanz damit im Ergebnis auf die Rekursanträge

4.

und 5 des Beschwerdeführers zu Recht nicht eintrat.

3.

Schliesslich rügt der

Beschwerdeführer sinngemäss, die Vorinstanz habe ihm zu Unrecht die

Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'310.- zu einem Drittel auferlegt.

3.1

Sind bei einem

Rekurs nach § 152 GG grundsätzlich der unterliegenden Verfahrenspartei die

Kosten aufzuerlegen (§ 152 GG in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG), werden in Stimmrechtssachen gemäss § 13 Abs. 4

VRG nur dann Verfahrenskosten erhoben, wenn das Rechtsmittel offensichtlich

aussichtslos ist, bzw. bei Aufsichtsbeschwerden nur

dann, wenn der Anzeiger damit persönliche Interessen verfolgt (Plüss, § 13

N. 23). Werden mit der Aufsichtsbeschwerde demgegenüber (auch) öffentliche

Interessen verfolgt, sind die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen oder

zumindest zu ermässigen (Bertschi, Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 84).

3.2

Diese Grundsätze berücksichtigend,

auferlegte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer diejenigen Kosten, welche "im Zusammenhang mit der Behandlung des

Rekurses gemäss § 152 i.V.m. § 19 Abs. 1 lit. a und b VRG

entstanden sind". Nachdem sie zwei der insgesamt fünf Rekursanträge

unter dem Titel eines Rekurses nach § 152 GG entgegennahm und die

restlichen drei als Stimmrechtsrekurs gemäss § 151a GG bzw.

Aufsichtsbeschwerde behandelte, überband sie dem vollumfänglich unterliegenden

Beschwerdeführer entsprechend einen Drittel der Verfahrenskosten. Die

vorinstanzliche Kostenregelung erweist sich damit als

rechtmässig.

4.

Die Beschwerde

ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

5.1

In der

Rechtsmittelbelehrung der Vorinstanz wurde der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer

bezüglich der Anfechtung der beiden streitgegenständlichen Anträge auf die in

Stimmrechtssachen geltende fünftägige Beschwerdefrist

nach § 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2

VRG hingewiesen. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, von der

Kostenverteilung nach Erfolgs- bzw. Verursacherprinzip (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) abzuweichen und die

Gerichtkosten unabhängig davon, dass es sich bei dem Rechtsmittel des Beschwerdeführers

nicht um grundsätzlich kostenfreie Stimmrechtsbeschwerde (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG) handelt, auf die Gerichtskasse zu

nehmen (vgl. Plüss, § 13 N. 64).

5.2

Die

obsiegende Beschwerdegegnerin verlangt die Zusprechung einer Parteientschädigung,

weil sie nicht nur zum wiederholten Mal in ein Rechtsmittelverfahren involviert

worden sei, welches von vornherein aussichtslos, aber für sie dennoch mit

erheblichem Aufwand verbunden gewesen sei, sondern der Beschwerdeführer darüber

hinaus bereits einen weiteren Stimmrechtsrekurs gegen einen ihrer Beschlüsse anhängig

gemacht habe.

Gestützt auf § 17

Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem

Grundsatz abzuweichen. Der seitens der Beschwerdegegnerin vor Verwaltungsgericht

zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Im Übrigen hätte sie

sich auf Darlegungen im Zusammenhang mit der Frage der Erfüllung der

Prozessvoraussetzungen beschränken können. Dementsprechend ist ihr keine Parteientschädigung

zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…