Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00009

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2016.00009

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. Mai 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin

Danielle Schneider.

In Sachen

Gemeinde A, vertreten

durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. C,

vertreten durch RA D,

2. E, vertreten durch RA F,

Beschwerdegegnerschaft,

und

1.1 G,

1.2 H,

2.1 I,

2.2 J,

Mitbeteiligte,

betreffend Quartierplan,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Am 22. Oktober 2013 setzte der Gemeinderat A den Quartierplan K

fest. Die dagegen erhobenen Rekurse von C und E hiess das Baurekursgericht am

2. Juli 2014 teilweise gut und lud den Gemeinderat A ein, den Quartierplan

in verschiedenen Punkten zu überarbeiten und neu festzusetzen.

B.

Mit Urteil vom 21. September 2015 (VB.2014.00480) hiess das

Verwaltungsgericht die gegen den Rekursentscheid ergriffene Beschwerde der Gemeinde A

teilweise gut und wies die Sache zur Vervollständigung des Sachverhalts und zu

neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurück

(Dispositiv-Ziffer 1). In den Erwägungen hielt das Verwaltungsgericht

insbesondere fest, dass für die Einschätzung der Verkehrs­sicherheitslage

Fachkenntnisse vonnöten seien, wozu es der Einholung eines Gutachtens eines

unabhängigen Sachverständigen bedürfe. Das Urteil blieb unangefochten.

Erwägungen

II.

A.

Das Baurekursgericht nahm mit Präsidialverfügung vom

30.

November 2015 von der Rückweisung der Akten durch das

Verwaltungsgericht Vormerk und teilte den Parteien mit, dass im Hinblick auf

die noch vorzunehmenden Abklärungen ein Fachbericht des Koreferenten eingeholt

werde.

B.

Am 7. Dezember 2015 gelangte die Gemeinde A an das Verwaltungsgericht

und ersuchte um Erläuterung und Ergänzung von Dispositiv-Ziffer 1 des

Urteils vom 21. Sep­tember 2015. Die Gemeinde A begründete ihr

Gesuch im Wesentlichen damit, dass das Baurekursgericht mit Präsidialverfügung

vom 30. November 2015 einen gerichtsinternen Fachbericht des Koreferenten

– und nicht ein Gutachten eines unabhängigen, externen Sachverständigen – angeordnet

habe. Dies entspreche nicht dem Auftrag des verwaltungsgerichtlichen

Rückweisungsentscheids vom 21. September 2015. Ausserdem rügte sie, dass

beim Koreferenten des Baurekursgerichts der Anschein der Befangenheit bestehe.

Mit Urteil vom 16. Dezember 2015 (EG.2015.00001) wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch der Gemeinde A ab, da es das infrage

stehende Dispositiv nicht als erläuterungsbedürftig erachtete.

C.

In der Folge setzte das Baurekursgericht die Rekursverfahren

betreffend Quartierplan mit Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 fort

(Dispositiv-Ziffer I) und hielt an seiner Absicht fest, für die im zweiten

Rechtsgang vorzunehmenden Abklärungen einen Fachbericht des Koreferenten

einzuholen (Dispositiv-Ziffer II). Den Parteien wurde Frist bis zum

27.

Januar 2016 eingeräumt, um Änderungs- oder Ergänzungsanträge zu den

Fachberichtsfragen zu stellen (Dispositiv-Ziffer III).

III.

A.

Dagegen erhob die Gemeinde A am 8. Januar

2016.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, Dispositiv-Ziffer II

der vorinstanzlichen Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 sei – unter

gleichzeitiger Abnahme der in Dispositiv-Ziffer III angesetzten Frist –

integral aufzuheben. Ferner sei das Baurekursgericht einzuladen, die mit Urteil

des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 aufgetragene

Vervollständigung des Sachverhalts einem unabhängigen, externen Sachverständigen

zur Begutachtung zu übertragen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Staatskasse.

B.

Am 10. Februar 2016 bzw. am 11. Februar 2016

verzichteten E und C auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort. Das

Baurekursgericht beantragte am 12. Februar 2016 die Abweisung der Beschwerde

unter den üblichen Kostenfolgen und verwies zur Begründung insbesondere auf die

Erwägungen der angefochtenen Verfügung. Die Parteien liessen sich zu dieser

Eingabe nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Es stellt

sich jedoch die Frage, ob die Präsidialverfügung der Vorinstanz vom

6.

Januar 2016 ein taugliches Anfechtungsobjekt der Beschwerde bildet.

1.2.1

Obwohl eine Rechtsmittelbelehrung fehlt, ist die vorinstanzliche

Präsidialverfügung als selbständig eröffneter Zwischenentscheid zu

qualifizieren. Als verfahrensleitende Verfügung schliesst sie das Verfahren nicht ab, sondern stellt einen – hoheitlich

angeordneten – Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung dar.

Formfehler führen grundsätzlich nicht zum Wegfall des Verfügungscharakters. Die

wesentlichen Elemente einer Verfügung sind vorliegend vorhanden. Auch deutet

nichts darauf hin, dass der Vorinstanz der Wille gefehlt haben könnte, einen

selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid zu fällen (vgl. Felix Uhlmann, in:

Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar zum

Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Basel 2011 [Basler Kommentar BGG],

Art. 92 N. 5; VGr, 19. Juni 2013, VB.2013.00292,

E. 4.2 f.).

1.2.2

Nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG

richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden

sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG). Gemäss Art. 92 BGG können selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide

über die

Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren im Anschluss an ihre Eröffnung

angefochten werden; eine spätere Beschwerde ist ausgeschlossen. Gegen andere

selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist nach Art. 93

Abs. 1 BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn sie entweder einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

1.2.3

Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das Verwaltungsgericht

grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93 BGG zu

beachten (VGr, 21. Novem­ber 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.1; 28. Februar

2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a

Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden allerdings

lediglich "sinngemäss" nach Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem

Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige

Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen

Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt. Deshalb

kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG unter

Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor Bundesgericht

nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten werden könnte (vgl. Alain Griffel, Rekurs, in: Alain Griffel/Tobias Jaag

[Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen

2010, S. 52 a. E.). Letzteres

drängt sich umso mehr auf, als das Verwaltungsgericht als oberstes kantonales

Gericht die Verantwortung dafür trägt, dass innert angemessener Frist ein

kantonaler Endentscheid erreicht werden kann, der überhaupt erst den Weiterzug

an das Bundesgericht ermöglicht (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055,

E. 1.3.2; 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2; Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 19a N. 8 ff.).

1.2.4

Anordnungen über Beweismassnahmen haben in der Regel keinen voraussichtlich

nicht behebbaren Nachteil zur Folge (Bertschi, § 19a

N. 48). Allerdings sind nach der Recht­sprechung des Bundesgerichts

Zwischenentscheide über den Ausstand eines Sachverständigen grundsätzlich

gemäss Art. 92 BGG anfechtbar, ohne dass ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil verlangt wird (BGE 138 V 271 E. 2.2.1; BGr, 12. Mai

2010,9C_304/2010, E. 2.1). Ob eine Streitigkeit nach Art. 92 BGG

vorliegt, beurteilt sich nach dem Gegenstand des angefochtenen Zwischenentscheids.

Ein Zwischenentscheid über den Ausstand ist gemäss Bundesgericht gegeben, wenn

es um formelle bzw. gesetzliche Ausstandsgründe geht (BGr, 4. Januar 2016,

8C_923/2015; 12. Mai 2010,9C_304/2010, E. 2.1; Bertschi, § 19a

N. 40 mit weiteren Hinweisen).

In der angefochtenen

Präsidialverfügung setzte sich die Vorinstanz ausführlich mit der Frage

auseinander, ob den Anforderungen des verwaltungsgerichtlichen Rückweisungs­entscheids

vom 21. September 2015, welcher die Einholung eines Gutachtens verlangte,

mit dem schriftlichen Fachbericht eines Mitglieds des Baurekursgerichts, das bereits

am teilweise aufgehobenen Rekursentscheid vom 2. Juli 2014 als

Richter beteiligt war, Genüge getan werde. Die Vorinstanz legte einerseits dar,

weshalb sich nach ihrer Ansicht für die Sachverhaltsabklärung der Beizug eines

Fachrichters statt eines externen Gutachters rechtfertigte. Andererseits

verneinte die Vorinstanz die Frage, ob durch die erneute Beschäftigung des

Koreferenten der Anschein der Befangenheit begründet werde. Damit bezieht sich

die angefochtene Präsidialverfügung zumindest in letzterer Hinsicht auf Fragen

des Ausstands, auch wenn die Vorinstanz – formell betrachtet – nicht nach Massgabe

von § 21 lit. b Ziff. 1 der Organisationsverordnung des Baurekursgerichts

vom 12. November 2010 (OV BRG), wonach die Abteilung über den Ausstand von

einzelnen Mitgliedern entscheidet, vorgegangen ist. Soweit in der

vorinstanzlichen Verfügung die Befangenheit des Koreferenten für die Erstellung

eines Fachberichts verneint wird, ist ein nach § 19a Abs. 2 VRG in

Verbindung mit Art. 92 BGG selbständig anfechtbarer Zwischenentscheid gegeben.

1.2.5

Indessen thematisieren sowohl die Vorinstanz als auch die

Beschwerdeführerin Fragen, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe

hinausgehen. Strittig ist im Wesent­lichen, ob das Verwaltungsgericht mit dem

Rückweisungsentscheid vom 21. September 2015 die Einholung eines externen

Sachverständigengutachtens anordnete und – falls ja – ob ein Fachbericht des

vorinstanzlichen Koreferenten einem solchen Auftrag entsprechen würde. Obwohl dieser

Punkt lediglich die Anordnung einer Beweismassnahme betrifft (vgl. vorne

E. 1.2.4), sind im vorliegenden Fall besondere Umstände gegeben, welche nahe­legen, dass ein Nichteintreten auf die

Überprüfung des angefochtenen Zwischenentscheids einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hätte. Um ein faires Verfahren innert

angemessener Frist zu gewährleisten, kann es ausnahmsweise geboten sein,

bereits auf einen Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich

unzumutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen

(vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2.1). Es ist zu berücksichtigen,

dass das rechtliche Gehör der Parteien (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV]) in erheblicher und kaum heilbarer Weise verletzt

würde, wenn sich die Vorinstanz über die verbindlichen Erwägungen des

Rückweisungsentscheids hinwegsetzen und gegebenenfalls anstelle eines

vorgeschriebenen externen Gutachtens einen Fachbericht einholen würde. Wie sich

aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 ergibt, sind

die mit dem Gutachten zu klärenden Verhältnisse betreffend die

Verkehrssicherheitslage für den Neuentscheid der Vorinstanz im

Quartierplanverfahren von wesentlicher Bedeutung. Somit bestünde ausserdem die

Gefahr einer erheblichen Verfahrensverzögerung, wenn erst im Rahmen einer

allfälligen Anfechtung des neuerlichen Endentscheids aus dem bereits zweiten

Rechtsgang beurteilt würde, ob der in der vorinstanzlichen Präsidialverfügung

angeordnete Fachbericht die Vorgaben des verwaltungsgerichtlichen Rückweisungsentscheids

erfüllt. Nicht von der Hand zu weisen wäre diesfalls das Risiko, dass – bei

einer nochmaligen Rückweisung der Streitsache in einem dritten Rechtsgang zur

Einholung eines externen Gutachtens statt eines Fachberichts – die gesamte

Verfahrensdauer einen Umfang annehmen würde, der rechtsstaatlich unzumutbar

bzw. mit Art. 29 Abs. 1 BV nicht mehr vereinbar wäre, was gemäss der

Rechtsprechung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von

Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen kann (VGr, 28. Februar

2013, VB.2012.00558, E. 1.2.5; BGE 136 II

165.

E. 1.2.1).

1.2.6

Gestützt auf § 19a Abs. 2 VRG ist daher in sinngemässer Anwendung

der Art. 92 f. BGG von einem zulässigen Anfechtungsobjekt auszugehen.

1.3

Wie das

Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 21. September 2015 festgehalten

hat, ist die Beschwerdeführerin in der Hauptsache zur Beschwerde legitimiert.

Dies gilt auch für die Anfechtung des vorliegenden Zwischenentscheids. Da die weiteren

Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die in § 7 VRG festgelegte Untersuchungsmaxime verpflichtet die Verwaltungs(justiz)­behörden,

den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln. Als Beweismittel

nennt § 7 Abs. 1 VRG unter anderem den Beizug von Sachverständigen.

Dabei erstatten Sachverständige aufgrund ihrer besonderen Fachkenntnisse im Rahmen

von Gutachten Bericht über die Sachverhaltsprüfung und -würdigung (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 66).

2.2

Die

Einholung eines (externen) Gutachtens kann sich dann erübrigen, wenn das Gericht

oder einzelne seiner Mitglieder selber über das erforderliche Fachwissen zur

Feststellung und/oder Würdigung bestimmter Aspekte des Sachverhalts verfügen

(vgl. Thomas Weibel, in: Thomas Sutter-Somm/Franz

Hasenböhler/Christoph Leuenberger [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung

[ZPO], 2. A., Zürich etc. 2013, Art. 183 N. 35 betreffend den

Zivilprozess). Für das Baurekursgericht sieht § 18 Abs. 2 OV

BRG die Möglichkeit vor, dass die Referentin oder der Referent bei Bedarf einen

schriftlichen Fachbericht erstattet (VGr, 21. November 2012, VB.2012.287,

E. 6.2.4; Plüss, § 7 N. 73).

2.3

An die

Unabhängigkeit von Sachverständigen werden die gleichen Anforderungen wie an

eine richterliche Behörde gestellt. Sowohl auf Richter als auch auf

Sachverständige sind die gesetzlichen Ausstandsbestimmungen gemäss § 5a

VRG anwendbar (VGr, 28. Sep­tember 2011, SB.2011.00010, E. 3.1;

Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 11). Befangenheit ist

anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die

Unparteilichkeit von Richtern bzw. Sachverständigen zu erwecken. Es braucht

nicht nachgewiesen zu werden, dass diese tatsächlich befangen sind. Vielmehr

genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und

die Gefahr der Voreingenommenheit objektiv zu begründen vermögen (statt vieler:

BGE 140 I 326 E. 5.1; Kiener, § 5a N. 15 mit

weiteren Hinweisen). Die Besorgnis der Voreingenommenheit kann immer dann

entstehen, wenn Richter oder Sachverständige bereits zu einem früheren Zeitpunkt

mit der konkreten Streitsache befasst waren. Trotz einer solchen Vorbefassung

liegt jedoch so lange keine Befangenheit vor, als das Verfahren in Bezug auf

den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen weiterhin

als offen und nicht vorbestimmt erscheint (VGr, 28. Mai 2015, VB.2014.00722,

E. 2.3; Kiener, § 5a N. 25 ff.).

3.

3.1

Die

Vorinstanz verwies in ihrer Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 auf den

Entscheid VB.2015.00231, in welchem es das Verwaltungsgericht als zulässig

erachtet hatte, dass das Baurekursgericht den fachkundigen Referenten des

ersten Rechtsgangs nach der Rückweisung der Streitsache mit der Erstellung

eines Fachberichts beauftragte. Das Verwaltungsgericht habe im damaligen

Verfahren den behaupteten Anschein einer Befangenheit verneint, da auch beim

Richter, der einen Fachbericht erstelle, ähnlich wie beim "normalen"

Richter davon ausgegangen werden könne, dass er nach einer Rückweisung der

Sache offen sei, seine Auffassung bei erneuter und vertiefter

Auseinandersetzung mit dem Prozessgegenstand zu hinterfragen und zu revidieren.

Die Parallelen zwischen dem damaligen und dem vorliegenden Verfahren seien

unübersehbar, sodass sich die in VB.2015.00231 getroffenen Feststellungen des

Verwaltungsgerichts ohne Weiteres auf die Problematik des gegenwärtigen

Verfahrens übertragen liessen. Da der Koreferent der Vorinstanz als

diplomierter Bauingenieur im vorliegenden Verfahren über die notwendige

Fachkompetenz verfüge, sei der Beizug eines externen Gutachters nicht

angezeigt. Für die nach dem Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom

21.

September 2015 noch vorzunehmenden Abklärungen genüge daher die Einholung

eines Fachberichts im Sinn von § 18 Abs. 2 OV BRG.

3.2

Die

Beschwerdeführerin stellt die einschlägige Fachkompetenz des baurekursgericht­lichen

Koreferenten nicht in Abrede. Sie macht jedoch geltend, dass zwischen dem von

der Vorinstanz zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2015.00231 und

der vorliegenden Streitsache – trotz gewisser Parallelen – substanzielle

Unterschiede bestünden, welche eine differenzierte Beurteilung verlangten und

im laufenden Verfahren den Beizug eines unabhängigen, externen Sachverständigen

erfordern würden. Dabei stützt sich die Beschwerdeführerin in erster Linie auf den

Wortlaut des Rückweisungsauftrags vom 21. September 2015. Das

Verwaltungsgericht habe darin – angesichts der ungenügenden Sachverhaltsabklärungen

der Vorinstanz – wörtlich vom Einholen eines Gutachtens von einem unabhängigen

Sachverständigen gesprochen. Dagegen habe das Verwaltungsgericht die dem Entscheid

VB.2015.00231 zugrunde liegende Streitsache wegen einer Kognitionsunterschreitung

an das Baurekursgericht zurückgewiesen und ausdrücklich erwähnt, dass auch ein

Fachbericht geeignet wäre, den Begründungsmangel zu beheben. Wie das

Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2015.00231 zum Ausdruck gebracht habe, könne

der Fachrichter am Baurekursgericht nicht ohne Weiteres mit einem unabhängigen

Sachverständigen gleichgesetzt werden. Der Fachbericht gemäss § 18 Abs. 2

OV BRG habe zwar Ähnlichkeiten mit einem Sachverständigengutachten, entspreche

aber vielmehr dem zivilprozessualen Fachvotum, bei welchem es sich formell

nicht um ein Gutachten handle. In der vorliegenden Angelegenheit sei der

Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts grammatikalisch klar formuliert

gewesen und habe zur Vervollständigung des Sachverhalts das Gutachten eines

Sachverständigen verlangt. Dieser Anweisung vermöge die Vorinstanz mit der Anordnung

eines Fachberichts nicht zu genügen.

Im Übrigen erachtet die Beschwerdeführerin eine unabhängige

Fachbegutachtung auch deshalb als geboten, weil die Vorinstanz in ihrem

teilweise kassierten Rekursentscheid vom 2. Juli 2014 hinsichtlich der zu

begutachtenden Verkehrssicherheitslage schon Stellung bezogen habe. Es

bestünden berechtigte Anhaltspunkte, dass sich die Vorinstanz in dieser Frage bereits

festgelegt habe, was den Anschein von Befangenheit erwecke.

4.

4.1

Strittig

und nachfolgend zu prüfen ist, ob die Anordnung der Vorinstanz, einen Fachbericht

im Sinn von § 18 Abs. 2 OV BRG einzuholen, den Vorgaben des verwaltungsgerichtlichen

Rückweisungsentscheids vom 21. September 2015, wie der Sachverhalt im

zweiten Rechtsgang zu ergänzen sei, genügt.

4.2

Gemäss

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer 1 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom

21. September 2015 wurden in teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde A

Dispositiv-Ziffer II Abs. 1–4, Dispositiv-Ziffer III sowie

Dispositiv-Ziffer IV des Entscheids des Baurekursgerichts vom 2. Juli

2014 aufgehoben. Die Sache wurde zudem "zur Vervollständigung des

Sachverhalts und zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen" an das Baurekursgericht

zurückgewiesen. In den entsprechenden Erwägungen legte das Verwaltungsgericht

unter anderem fest, welche weiteren Schritte die Vorinstanz zur Sachverhalts­abklärung

zu unternehmen habe: "Eine Besichtigung vor Ort und damit die Durchführung

eines Augenscheins im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG (…) erweist sich aber

vor allem deswegen nicht als zur Klärung der Verhältnisse geeignet, weil für

die Einschätzung der Verkehrssicherheitslage Fachkenntnisse vonnöten sind. Es

bedarf folglich eines Gutachtens, das von einem unabhängigen

Sachverständigen verfasst ist (vgl. § 7 Abs. 1 VRG). Ein solches

liegt bislang nicht vor". Weiter instruierte das Verwaltungsgericht die

Vorinstanz, "auf der Grundlage des von ihr einzuholenden Gutachtens betreffend

die Verkehrssicherheitslage im Einmündungsbereich der L-Strasse in den M-Weg

sowie betreffend die Tauglichkeit der im Quartierplan vorgesehenen Zufahrt über

den Servitutsweg auf dem nördlichen Teil der Parzelle Kat.-Nr. 01 zu urteilen".

4.3 Die

Beschwerdeführerin gibt die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu den

Rechtsinstituten des Sachverständigengutachtens und des Fachberichts zutreffend

wieder. Wie das Verwaltungsgericht in VB.2015.00231 ausgeführt hat, rückt ein

Richter des Baurekursgerichts, der einen Fachbericht erstellt, bis zu einem

gewissen Grad in die Nähe eines Sachverständigen. Es kommt ihm jedoch nicht die

formale Stellung eines Gutachters im Sinn von Art. 183 Abs. 1 der Schweizerischen

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) zu. Der Fachbericht gemäss

§ 18 Abs. 2 OV BRG lässt sich stattdessen mit dem zivilprozessualen

Fachvotum, wie es gestützt auf Art. 183 Abs. 3 ZPO zulässig ist,

vergleichen (VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00231, E. 4.2). Inhaltlich

und funktionell vermittelt das Fachvotum dem Gericht – wie ein Gutachten – das

für das Verständnis und die Beurteilung eines technischen,

naturwissenschaftlichen oder wirtschaftlichen Sachverhalts notwendige

Fachwissen. Formell wird das Fachvotum allerdings nicht als Gutachten, sondern

als Bestandteil der richterlichen Sachverhaltsfeststellung (bzw.

Beweiswürdigung) oder Rechtsanwendung betrachtet (Annette

Dolge, in: Karl Spühler/Luca Tenchio/Dominik Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar

zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2. A., Basel 2013,

Art. 183 N. 41 mit Hinweisen). Diese zivilprozessrechtlichen

Überlegungen lassen sich analog auf das Institut des Fachberichts am Baurekursgericht

übertragen. Dementsprechend wird ein Fachbericht durch den Referenten (bzw.

Koreferenten) in seiner Funktion als Gerichtsmitglied und nicht in der Funktion

eines beigezogenen Gutachters verfasst (VGr, 1. Oktober 2015,

VB.2015.00231, E. 4.2).

4.4 Vor diesem

Hintergrund geht die Beschwerdeführerin zu Recht davon aus, dass das

Verwaltungsgericht in seinem Rückweisungsentscheid vom 21. September 2015

die Einholung eines Gutachtens im formellen Sinn verlangte, das durch einen

externen Sachverständigen zu verfassen ist. Dies ergibt sich insbesondere aus

dem klaren Wortlaut des Rückweisungsauftrags. So forderte das

Verwaltungsgericht die Vorinstanz auf, ein Gutachten "einzuholen"

bzw. "in Auftrag zu geben", was den Beizug einer externen Person

impliziert. Auf diese spezifische Formulierung wies das Verwaltungsgericht auch

im Urteil vom 16. Dezember 2015 über das Erläuterungsbegehren der Beschwerdeführerin

hin. Ausserdem verwendete das Verwaltungsgericht in der Rückweisung den

Ausdruck des "Sachverständigengutachtens". Wie vorstehend dargelegt,

kommt diesem Begriff prozessrechtlich eine andere Bedeutung zu als dem Institut

des Fachberichts (vgl. vorne E. 4.3). Insofern ist es auch unbehelflich,

wenn die Vorinstanz ihr Vorgehen mit einem Hinweis auf den Entscheid

VB.2015.00231 begründet. Anders als in der vorliegenden Streitsache verlangte

das Verwaltungsgericht damals im Rahmen der Rückweisung nicht ausdrücklich ein

Sachverständigengutachten, sondern bemerkte sogar explizit, dass auch ein

Fachbericht zur Behebung des vorinstanzlichen Begründungsmangels geeignet sei.

Ebenso unterscheidet sich die vorliegende Angelegenheit

von der dem Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2000.00312 zugrunde liegenden

Konstellation. In jener Streitsache hatte das Verwaltungsgericht die Akten zur

weiteren Untersuchung und zur Neuentscheidung im Sinn der Erwägungen an die

Baurekurskommission II zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht hatte

gerügt, dass der Sachverhalt nicht genügend geklärt worden sei, und festgestellt,

dass die aufgeworfenen Fragen durch eine "Expertise" beantwortet

werden müssten. In der Folge hatte die Baurekurskommission II ihren

Referenten mit der Erstellung eines Fachberichts beauftragt. Dieses Vorgehen

wurde vom Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2000.00312 als zulässig

erachtet (VGr, 16. Februar 2001, VB.2000.00312, E. 1d). Der Auftrag,

noch offene Fragen durch eine Expertise zu klären, belässt der mit der Rückweisung

befassten Instanz ein gewisses Ermessen hinsichtlich der Art und Weise, wie das

nötige Fachwissen zur Abklärung des Sachverhalts beigezogen wird. Über einen solchen

Ermessensspielraum verfügte die Vorinstanz in der vorliegenden Angelegenheit angesichts

der klaren Anweisung im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. September

2015, ein Gutachten eines unabhängigen Sachverständigen einzuholen, jedoch

gerade nicht.

4.5 Die

Vorinstanz ist von Gesetzes wegen an die rechtliche Beurteilung eines verwaltungsgerichtlichen

Rückweisungsentscheids gebunden (§ 64 Abs. 2 VRG). Diese Bindungswirkung

erstreckt sich nicht nur auf das Urteilsdispositiv, sondern auch auf die Erwägungen,

auf welche sich das Dispositiv seinem rechtlichen Gehalt nach stützt (vgl.

BGer, 2. Dezember 2013,9C_472/2013, E. 4.3; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64

N. 14 f.). Zusammenfassend ergibt sich daher, dass die Vorinstanz aufgrund

des Rückweisungsentscheids des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015

für die noch vorzunehmenden Abklärungen das Gutachten eines externen

Sachverständigen hätte einholen müssen. Der in der vorinstanzlichen

Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 angeordnete Fachbericht des Koreferenten

genügt den Vorgaben des Rückweisungsauftrags hingegen nicht.

In ihrer Vernehmlassung vom 12. Februar 2016 äusserte

die Vorinstanz Bedenken, dass sich bei einem solchen Verfahrensausgang künftig

in zahlreichen Fällen, in denen die Sache zur Vervollständigung des

Sachverhalts an das Baurekursgericht zurückgewiesen wird, die Frage stellen

könnte, ob das beim Baurekursgericht vorhandene Fachwissen ausreiche oder ob

ein externes Gutachten eingeholt werden müsse, was mit dem Status des Baurekursgerichts

als Fachgericht kaum vereinbar wäre. Es ist der Klarheit halber hervorzuheben,

dass die Vorinstanz in der vorliegenden Angelegenheit aufgrund des konkreten

Wortlauts und der Bindungswirkung des unangefochten gebliebenen Rückweisungsentscheids

des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 zur Einholung eines

externen Gutachtens verpflichtet wurde. Dies bedeutet aber nicht, dass das

Baurekursgericht auch in Fällen, in denen eine solche Weisung fehlt, ein

externes Sachverständigengutachten in Auftrag geben muss, soweit es selber über

die zur Sachverhaltsabklärung erforderliche Kompetenz verfügt.

4.6 Ob die

Rüge der Beschwerdeführerin, beim Koreferenten der Vorinstanz bestehe für die

Begutachtung der Angelegenheit ein Anschein der Befangenheit, zutrifft, ist fraglich.

Der Umstand, dass nach erfolgter Rückweisung ein am ersten Rechtsgang

beteiligter Baurekursrichter mit einem Fachbericht befasst wird, würde für sich

allein jedenfalls noch nicht zu einer unzulässigen Vorbefassung führen (vgl.

VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00231, E. 4.2). Angesichts der

Tatsache, dass vorliegend das angeordnete Gutachten nicht vom Koreferenten der

Vorinstanz, sondern von einem externen Gutachter eingeholt werden muss,

erübrigen sich weitere Ausführungen dazu.

5.

5.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer II der Präsidialverfügung

der Vorinstanz vom 6. Januar 2016 ist aufzuheben und die Vorinstanz aufzufordern,

für die gemäss dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015

noch vorzunehmenden Abklärungen das Gutachten eines externen Sachverständigen

einzuholen. Die Vorinstanz wird auch eine neue Frist festsetzen müssen, innert

welcher Änderungs- oder Ergänzungsanträge zu den im Gutachten zu behandelnden

Fragen gestellt und allfällige Einwendungen gegen die Person des Gutachters

erhoben werden können (Dispositiv-Ziffer III der Präsidialverfügung vom

6. Januar 2016).

5.2 Mehrere

am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem

Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Erfolgt die Gutheissung einer Beschwerde – wie vorliegend –

wegen eines Verfahrensfehlers der Vorinstanz, auf den keine der Parteien einen

Einfluss hatte, rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten nicht einer der

Parteien, sondern der Vorinstanz zulasten der Staatskasse aufzuerlegen (VGr,

21. August 2014, VB.2014.00085, E. 3.2; 4. September 2013,

VB.2013.00052, E. 6; Plüss, § 13 N. 59).

5.3 Die Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung.

Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende

Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung, weil die

Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit gehört

(Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz

abzuweichen. Der seitens der Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht zu

leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist ihr

keine Parteientschädigung zuzusprechen.

6.

Beim vorliegenden Urteil handelt

es sich um einen Zwischenentscheid, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen

von Art. 92 f. BGG an das Bundesgericht weitergezogen werden kann

(vgl. vorstehend E. 1.2).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern II und III der

Präsidialverfügung des Baurekursgerichts vom 6. Januar 2016 werden

aufgehoben. Das Baurekurs­gericht wird aufgefordert, für die gemäss dem Urteil

des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 (VB.2014.00480) noch

vorzunehmenden Abklärungen das Gutachten eines externen Sachverständigen

einzuholen und den Parteien eine neue Frist anzusetzen, innert welcher

Änderungs- oder Ergänzungsanträge zu den im Gutachten zu behandelnden Fragen

gestellt und allfällige Einwendungen zur Person des Gutachters erhoben werden

können.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 250.-- Zustellkosten,

Fr. 2'250.-- Total der Kosten.

3. Die

Kosten werden dem Baurekursgericht auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …