Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00112

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2016.00112

Urteil

der 3. Kammer

vom 21. Juni 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter

Christian Mäder, Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde C, vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Nutzungsplanung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeindeversammlung C stimmte am 6. Juni

2011 der Initiative "D bleibt grün" zu. Damit wurde das gemäss Bau-

und Zonenordnung vom 6. April 2009 in der Reservezone gelegene Gebiet D-E,

das die Grundstücke Kat.-Nrn. 01–14 umfasste, der kommunalen Landwirtschaftszone

zugewiesen.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhoben drei Grundeigentümer

Rekurs und beantragten, dass der Gemeindeversammlungsbeschluss aufzuheben und

die betroffenen Parzellen in der Reservezone zu belassen seien.

Nach Durchführung des Schriftenwechsels sistierte das

Baurekursgericht die Verfahren am 24. April 2012, bis die

Gesamtüberprüfung der kantonalen Richtplanung abgeschlossen sei. Am 18. März

2014.

setzte der Kantonsrat den revidierten Richtplan fest, wozu der Bundesrat

am 29. April 2015 die Genehmigung erteilte. Daraufhin nahm das Baurekursgericht

die Verfahren am 10. Juni 2015 wieder auf. Am 6. Juli 2015 erstattete

die zuvor als Mitbeteiligte in das Rekursverfahren aufgenommene Baudirektion

einen Amtsbericht, zu dem sich die Parteien äussern konnten. In der Folge zogen

zwei Grundeigentümer ihre Rekurse zurück. Die dritte Anfechtende übertrug ihre

Parzelle an die Tochter A, die in das Verfahren eintrat.

Mit Entscheid vom 27. Januar 2016 vereinigte das

Baurekursgericht die drei Verfahren, schrieb deren zwei als durch Rückzug der

Rekurse erledigt ab und wies das Rechtsmittel von A ab.

III.

Mit Beschwerde vom 29. Februar 2016 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Disp.-Ziffer III sowie die

Disp.-Ziffern V und VI des angefochtenen Entscheids seien aufzuheben;

2.

der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 6. Juni

2011.

über die Zuteilung des Gebiets D in die Landwirtschaftszone sei

aufzuheben;

3.

eventuell seien die Akten an die Vorinstanz zum

Entscheid über den gestellten Eventualantrag (Umzonung der Parzelle

Kat.-Nr. 07 mit dem Rebberg zur Landwirtschaftszone) zurückzuweisen;

4.

subeventuell sei die Vorinstanz einzuladen, die

Gerichtsgebühr von Fr. 13'000.- auf höchstens Fr. 8'000.- zu

reduzieren;

5.

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Beschwerdegegnerschaft."

Daraufhin lud der

Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die Baudirektion mit Verfügung vom

2.

März 2016 ein, bezüglich der teilweisen Neufestsetzung der

Nutzungsplanung gemäss Gemeindeversammlungsbeschluss den Genehmigungsentscheid

zu treffen. Am 2. November 2016 genehmigte die Direktion die Teilrevision

der Nutzungsplanung.

In seiner Vernehmlassung vom 23. November 2016

schloss das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der

Beschwerde. Denselben Antrag stellte namens der Gemeinde C der Gemeinderat am

17.

November 2016. Ebenso beantragte die Baudirektion am 8. Dezember

2016.

unter Hinweis auf einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung vom

5.

Dezember 2016 die Abweisung der Beschwerde.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der gegen den Entscheid der Vorinstanz erhobenen Beschwerde zuständig. Als

Eigentümerin des von der Umzonung betroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 09 ist A

zur Beschwerde gegen den auf Abweisung lautenden Rekursentscheid legitimiert (§ 338a

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Auf das frist-

und formgerecht eingereichte Rechtsmittel ist daher einzutreten.

2.

Der Sachverhalt ist aus den

Akten hinreichend ersichtlich, weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins

zu verzichten ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79).

Ebenso wenig bedarf es sonstiger Untersuchungshandlungen des

Verwaltungsgerichts.

3.

3.1

Die am 28. Mai

2010.

eingereichte Initiative "D bleibt grün" lautete: "Die

heutige Reservezone D wird vollumfänglich der kommunalen Landwirtschaftszone

zugeteilt." Eine Gegeninitiative "D – ausgewogen gestalten"

forderte, eine Bautiefe entlang der F-Strasse der Bauzone W2/1.4 zuzuweisen.

Entsprechend der Empfehlung des Gemeinderats nahm die Gemeindeversammlung vom

6.

Juni 2011 die Initiative an und verwarf den Gegenvorschlag. Der

Erläuternde Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni

2000.

(RPV) hielt dazu fest, dass in C in den letzten 15 Jahren durchschnittlich

2,2 ha Wohn- und Mischzonen pro Jahr verbraucht worden seien. Ende 2009

habe die Gemeinde noch über rund 29,4 ha unüberbautes Land in Wohn- und

Mischzonen verfügt; hinzu kämen noch "stille Reserven" aufgrund der

im überbauten Gebiet möglichen Nachverdichtung. Damit sei ein angemessenes

Wachstum in den nächsten 15 Jahren gewährleistet und dränge sich keine

Einzonung von Reservezonenland auf. Das Gebiet D sei als wichtige

Landschaftskammer zu würdigen. Die besonderen Qualitäten der zusammenhängenden

Grünfläche als Erholungsraum sollten für die Bevölkerung langfristig erhalten

bleiben. Ferner diene das Gebiet zu grossen Teilen als Fruchtfolgefläche

zweiter Güte; kleinere Teile eigneten sich als getreidebetonte

Fruchtfolgefläche erster Güte sowie als futterbaubetonte Fruchtfolgeflächen.

Nach Einreichung der Initiative sei der Entwurf zur Änderung des kantonalen

Richtplans öffentlich aufgelegt worden. Darin finde sich der Antrag des

Gemeinderats, das Gebiet G als Siedlungsgebiet zu bezeichnen und im Gegenzug

jenes in der Reservezone D zu streichen.

3.2

Am

18.

März 2014 revidierte der Kantonsrat den kantonalen Richtplan

(https://are.zh.ch), wozu der Bundesrat am 29. April 2015 die Genehmigung

erteilte. Danach kam das Gebiet D-E in das Landwirtschaftsgebiet und ein

Landschaftsförderungsgebiet zu liegen, während das bisher der

Landwirtschaftszone zugewiesene Areal G dem Siedlungsgebiet zugewiesen wurde.

3.3

Im

Genehmigungsbeschluss vom 2. November 2016 hielt die Baudirektion fest,

dass nach Änderung der Richtplanung die Voraussetzungen für die Ausscheidung

einer Bauzone im Gebiet D-E dahingefallen seien. Die Festlegung einer

Landwirtschaftszone entspreche den neuen richtplanerischen Vorgaben.

4.

4.1

Laut

Art. 14 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; RPG)

vom 22. Juni 1979 ordnen Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens

(Abs. 1); sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen

(Abs. 2). Neben diesen Zonenarten (Art. 15–17 RPG) gestattet

Art. 18 RPG dem kantonalen Recht, weitere Nutzungszonen vorzusehen

(Abs. 1). Es kann Vorschriften enthalten über Gebiete, deren Nutzung noch

nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen

wird (Abs. 2). Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Zürich mit der

Reservezone Gebrauch gemacht. Gemäss § 65 Abs. 1 PBG umfasst diese

Flächen, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung

erst später zugelassen werden soll. Darin einzuteilen sind insbesondere die im

kantonalen Richtplan derzeit noch bezeichneten Bauentwicklungsgebiete, aber

auch sonst nicht innerhalb der nächsten 15 Jahre benötigten

Siedlungsflächen. Damit sind Reservezonen Instrumente der Baugebietsetappierung

(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,

5.

A., Zürich 2011, S. 133). Eigentümer von

Grundstücken in Reservezonen haben nach § 65 Abs. 4 PBG einen

Anspruch auf Überprüfung der Bauzonendimensionierung, der frühestens acht Jahre

nach der Festsetzung oder Revision des Zonenplans geltend gemacht werden kann.

4.2

Art. 15 RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012)

gibt die Kriterien vor, gemäss denen Land einer Bauzone zugeordnet werden kann

(Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander

Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zürich/Basel/Genf 2016 [zit. Praxiskommentar RPG], Art. 15 N. 44 und

86). Nach der ursprünglichen Fassung dieser Bestimmung vom 22. Juni 1979

umfassten Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend

überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt

und erschlossen wird (lit. b). Die Ausscheidung von Bauzonen hat sich

primär an Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

zu orientieren, wonach die Raumplanung der zweckmässigen und haushälterischen

Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes zu dienen hat.

Abs. 5 von Art. 15 RPG verpflichtet

Bund und Kantone zur Erarbeitung von technischen Richtlinien für die Zuweisung

von Land zu den Bauzonen, namentlich für die Berechnung des Bedarfs an

Bauzonen. Diese Richtlinien werden ergänzt durch Art. 30a RPV (eingefügt

am 2. April 2014, in Kraft seit 1. Mai 2014), der die wichtigsten

Eckwerte zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton konkretisiert

(Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 126). Damit soll im Verhältnis

zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der Methode zur

Bedarfsrechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimensionierung für die massgebliche

Planungsperiode erfolgen, was in vielen Fällen eine Abkehr von der bis anhin

weit verbreiteten Trendmethode in ihrer bisherigen Form zur Folge haben wird (vgl.

Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 51 und 119; https://www.are.admin.ch/rpg 1

[Technische Richtlinien Bauzonen]).

5.

5.1

Im Rekurs-

und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit

Rekurs können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich

Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung, b.

unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit

der angefochtenen Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können

hingegen grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a

und b VRG erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der

Unangemessenheit ist bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht

(§ 50 Abs. 2 VRG).

5.2

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die

Rekursbehörden grundsätzlich verpflichtet, ihre umfassende Überprüfungsbefugnis

nach § 20 Abs. 1 VRG voll auszuschöpfen und angefochtene Entscheide

demnach auch auf Unangemessenheit zu überprüfen (vgl. VGr, 21. September

2015, VB.2014.00480, E. 2.3). Demgegenüber ist es dem Verwaltungsgericht

verwehrt, das Ermessen der Vorinstanz zu hinterfragen. Mangels abweichender

spezialgesetzlicher Grundlage kann das Gericht den angefochtenen Entscheid nur

auf eigentliche Rechtsfehler, nicht aber auf Unangemessenheit überprüfen

(§ 50 Abs. 2 VRG). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus

Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, denn bereits das Rekursverfahren

gewährleistet die volle Überprüfung durch wenigstens eine Rechtsmittelinstanz

(vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,

Art. 33 N. 75).

6.

6.1

Die

Vorinstanz erwog, dass sich die Zuweisung des Gebiets D-E zur

Landwirtschaftszone unter dem Aspekt der Bedarfsberechnung als zutreffend

erweise. Die Gemeinde C weise Baulandreserven von 29,4 ha aus; der

durchschnittliche Flächenverbrauch in den letzten 15 Jahren belaufe sich

auf 2,2 ha/Jahr. Unter Mitberücksichtigung des Nachverdichtungspotenzials

sei daher ein angemessenes Wachstum der Gemeinde für die nächsten 15 Jahre

unabhängig davon gewährleistet, ob das Gebiet G je eingezont werde oder nicht.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin habe die erneute Bedarfsprüfung

aufgrund der Initiative "D bleibt grün" durchgeführt werden müssen,

ohne dass eine Änderung der bestehenden Verhältnisse vorausgesetzt gewesen sei.

Weil das streitbetroffene Gebiet schon heute grösstenteils landwirtschaftlich

genutzt werde, komme der Planbeständigkeit geringere Bedeutung zu. Die

Anpassung der Planung an die tatsächlich ausgeübte Nutzung sei zweckmässig.

Damit entspreche der kommunale Zonenplan auch dem revidierten kantonalen Richtplan,

denn nach § 47 PBG müssten Bauzonen, zu denen auch Reservezonen als

sogenannte etappierte Bauzonen zählten, innerhalb des im Richtplan festgelegten

Siedlungsgebiets ausgeschieden werden. Kraft § 19 Abs. 2 PBG sei der

Richtplan entsprechend dem Antrag der Beschwerdeführerin akzessorisch zu

überprüfen. Aufgrund seiner Lage stelle das schon heute landwirtschaftlich

genutzte Gebiet D-E einen wertvollen Naherholungsraum dar. Das Land eigne sich

grossenteils als uneingeschränkte Fruchtfolgefläche zweiter Güte, woran

bestehende Erschliessungsbauwerke nichts änderten. Die richtplanerisch erfolgte

Zuweisung des streitbetroffenen Areals zum Landwirtschaftsgebiet überzeuge

daher. Ebenso wenig lasse sich aufgrund der topografischen Verhältnisse die auf

Antrag der Gemeinde vorgenommene Umteilung des Gebiets G zum Siedlungsgebiet

beanstanden. Falls sich der kommunale Baulandbedarf wesentlich ändere, eigne

sich dieses Gebiet besser für die Überbauung als das Gebiet D-E.

6.2

Zur

Begründung ihres Rechtsmittels macht die Beschwerdeführerin zunächst geltend,

dass die Gemeinde C eine kommunale Landwirtschaftszone gar nicht hätte

festsetzen dürfen. Denn § 46 Abs. 3 PBG wolle einer Gemeinde nur dann

die Kompetenz zu einer solchen Anordnung übertragen, wenn der Kanton dies nicht

könne oder wolle, so etwa bei innenliegenden, von Bauzonen umgebenen

Landwirtschaftszonen. Beim peripher gelegenen Areal D gehe es indessen um die

grundsätzliche Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Auch nach der Aufhebung

des früheren § 37 PBG bestehe der Primat des Staates bei der

Landwirtschaftszone fort. Sodann billige die Vorinstanz der Gemeinde zu Unrecht

eine vertretbare Handhabung ihres planerischen Ermessens zu. Weil nicht eine

Einzonung des Gebiets D, sondern bloss die Beibehaltung der bisherigen

Reservezone im Streit liege, erübrige sich eine Bedarfsprognose nach Art. 15

RPG. Bei den Reserve­zonen handle es sich nicht um Bauzonen, weshalb vorgängig

der Gemeindeversammlung keine solche Prognose hätte erstellt werden müssen.

Indem die Vorinstanz ihrem Entscheid die Bedarfsprognose zugrunde gelegt habe,

sei sie bei der Interessenabwägung von einem sachfremden Gesichtspunkt

ausgegangen. Ebenso wenig treffe es zu, dass die Initiative "D bleibt

grün" Anlass zur erneuten Überprüfung der Baulandreserven gegeben habe.

Vielmehr dürfe dies laut Art. 21 Abs. 2 RPG nur bei einer

wesentlichen Änderung der Verhältnisse geschehen. Nachdem die Ortsplanung C

2005.

und 2009 samt der Reservezone D umfassend überprüft und beibehalten worden

sei, fehle es an einer solchen Änderung. Da die heutigen Verhältnisse auch mit

der Reservezone fortgeführt werden könnten, erweise sich die Festsetzung einer

Landwirtschaftszone als unnötig. Sodann widerspreche die Beibehaltung der

Reservezone als Nichtbauzone dem kantonalen Richtplan nicht. Weil die

Gemeindeversammlung den angefochtenen Beschluss am 6. Juni 2011 gefasst,

der Bundesrat den revidierten kantonalen Richtplan jedoch erst am 29. April

2015.

genehmigt habe, hätte die Vorinstanz diese Änderung nicht berücksichtigen

dürfen. Im vorliegenden Fall sei das Vertrauen der Grundeigentümerin in den

Fortbestand der bisherigen Reservezone höher zu gewichten als das öffentliche

Interesse an der sofortigen Umsetzung des geänderten Richtplans. Daher sei der

Rechtsstreit nach Massgabe des bisherigen kantonalen Rechts zu entscheiden. Im

Rahmen der akzessorischen Überprüfung des kantonalen Richtplans habe die

Vorinstanz die tatsächlichen Verhältnisse unrichtig gewürdigt. Ferner

argumentiere sie widersprüchlich, wenn sie mit Bezug auf den D den Bedarf nach

Bauland verneine, mit Bezug auf die G aber bejahe. Bei der Fläche zwischen der F-

bzw. H-Strasse und dem Weinberg handle es sich nicht um eine bedeutende

Landschaftskammer; diese beginne vielmehr erst oberhalb der Reben. Zu deren

Schutz sei im Rekurs der Eventualantrag auf Zuweisung nur des Rebhangs zur

Landwirtschaftszone gestellt worden. Die Vorinstanz sei auf diesen Antrag gar

nicht eingegangen. Das Gebiet D sei nur aufgrund des geänderten kantonalen

Richtplans zur Fruchtfolgefläche geworden und nicht umgekehrt, wie die

Vorinstanz annehme. Weil die Reservezone D vollumfänglich grob- und teilweise

auch feinerschlossen sei, dürfe die Option einer späteren Einzonung nicht durch

die Zuweisung zur Landwirtschaftszone zerstört werden. Entgegen der Auffassung der

Vorinstanz habe der "Abtausch" mit dem Gebiet G und deren Zuweisung

zum Siedlungsgebiet keineswegs nahegelegen. Dass sich letztere im Unterschied

zum D eher als Siedlungs- denn als Landwirtschaftsgebiet eigne, treffe nicht

zu. Die Vorinstanz verkenne, dass die Kulturlandinitiative die Absicht des

Gemeinderats verhindere, das Gebiet G in den nächsten 20–25 Jahren zu

erschliessen und zu überbauen. Die Änderung des kantonalen Richtplans erweise

sich daher als rechtswidrig und müsse im Rahmen von dessen akzessorischer

Überprüfung aufge­hoben werden. Einzig die Zuteilung des Rebbergs samt

Umgelände zur Landwirtschaftszone sei vertretbar, was eventuell beantragt

werde.

6.3

6.3.1

In der ursprünglichen Fassung vom 7. September 1975 regelten §§ 36

f. PBG unter dem Randtitel "kantonale und regionale Nutzungszonen"

neben der Forstwirtschaftszone die Landwirtschaftszone. Mit der

Gesetzesrevision vom 1. September 1991 wurde § 37 PBG aufgehoben.

Sodann wurde § 46 PBG betreffend den Hauptinhalt der von den Gemeinden zu

erlassenden Bau- und Zonenordnung wie folgt neu gefasst:

"1

Die Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und die Nutzweise der

Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder

kantonales Recht bestimmt sind.

2.

Zu diesem Zweck

wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasste

Gemeindebann rechtsverbindlich in Bauzonen, Erholungszonen, Freihaltezonen und

Reservezonen unterteilt.

3.

Ferner können

ergänzende Landwirtschaftszonen, namentlich im Siedlungs­gebiet, festgesetzt

werden."

Nach dem klaren Gesetzeswortlaut

ist die Gemeinde befugt, die vom Kanton festgesetzte Landwirtschaftszone mit

entsprechenden kommunalen Festlegungen zu ergänzen. Dass die Rechtslage unter

der Herrschaft von § 37 PBG eine andere gewesen sei, wie die

Beschwerdeführerin mit dem Hinweis auf einen Regierungsratsentscheid aus dem

Jahr 1987 dartut, spielt daher keine Rolle. Sinn und Zweck von § 46

Abs. 3 PBG ist, den Gemeinden einen Planungsspielraum zu belassen und

ihnen dort die Schaffung einer Landwirtschaftszone zu ermöglichen, wo – wie

hier – kommunale Interessen dies erfordern. Hinzu kommt, dass die Gemeinde im

konkreten Fall eher gewillt sein mag, das mit einer Aus- oder Rückzonung

verbundene Risiko zu tragen, hierfür aufgrund von Art. 5 Abs. 2 RPG

eine Entschädigung aus materieller Enteignung leisten zu müssen (Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a

nutshell, 3. A., Zürich 2017, S. 96 ff.).

Mithin können kommunale Landwirtschaftszonen auch am Bauzonenrand festgelegt

werden und war die Gemeinde C zur Festsetzung der kommunalen

Landwirtschaftszone D-E zuständig.

6.3.2

Die Vorinstanz hat ihrem Entscheid vom 27. Januar 2016 die zu jenem

Zeitpunkt geltende Sach- und Rechtslage zugrunde gelegt. Demgegenüber hält die

Beschwerdeführerin dafür, dass die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse

zur Zeit des angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 6. Juni

2011.

hätten berücksichtigt werden müssen. Die Vorinstanz hat ihre Auffassung

bereits in der – von der Beschwerdeführerin übrigens nicht angefochtenen –

Präsidialverfügung vom 24. April 2012 zum Ausdruck gebracht, womit das

Rekursverfahren "bis zum Abschluss der noch hängigen Gesamtüberprüfung der

kantonalen Richtplanung" sistiert worden ist. Nachdem der Kantonsrat den

revidierten Richtplan am 18. März 2014 festgesetzt und der Bundesrat am

29.

April 2015 seine Zustimmung hierzu erteilt hatte, wurde das Verfahren

mit Präsidialverfügung vom 10. Juni 2015 fortgesetzt.

Massgebenden Zeitpunkt in Bezug auf die Sachlage bildet

nach der Rechtsprechung stets der Sachverhalt im Zeitpunkt des Rekursentscheids

(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 4). Entscheidet das

Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz, so gilt zwar nach § 52

Abs. 2 VRG grundsätzlich das Verbot neuer tatsächlicher Behauptungen. Aus

prozessökonomischen Gründen lässt die Praxis aufgrund der reformatorischen

Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts aber Ausnahmen zu, wenn sich die

Sachlage seit dem Rekursentscheid wesentlich verändert hat (Donatsch, § 52

N. 24). Hinsichtlich einer Änderung der Rechtslage stellt die Lehre

grundsätzlich auf den Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung ab, wobei das

Kontinuitätsinteresse des Privaten einerseits und das Inter­esse des

Gemeinwesens an der Geltung des neuen Rechts anderseits gegenein­ander

abzuwägen seien und das Vertrauen des Privaten in die unveränderte

Weitergeltung des bisherigen Rechts grundsätzlich Vorrang habe. Anders verhalte

es sich jedoch dann, wenn zwingende Gründe für die Berücksichtigung des neuen

Rechts sprächen, insbesondere wenn die Vorschriften um der öffentlichen Ordnung

willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen

worden seien (Donatsch, § 20a N. 24 f. mit Hinweisen). Die

zürcherische Praxis stellt bei Dauersachverhalten nach ständiger Praxis des

Verwaltungsgerichts nicht nur im Rekurs-, sondern auch noch im

Beschwerdeverfahren auf das neue Recht ab (Donatsch, § 20a N. 29).

Dies hat das Gericht mit Bezug auf die Änderung von planungsrechtlichen

Festlegungen während des Rechtsmittelverfahrens ausdrücklich festgehalten (RB

1985.

Nr. 116).

Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz die im Lauf des

Rekursverfahrens eingetretenen Änderungen der planungsrechtlichen Verhältnisse,

insbesondere die Revision des kantonalen Richtplans, womit das Gebiet D-E dem

Landwirtschaftsgebiet zugewiesen worden ist, zu Recht berücksichtigt. Ebenso

hat das Verwaltungsgericht allfällige seither eingetretene Änderungen der

rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse zu beachten. Anzumerken bleibt, dass

die über drei Jahre dauernde Sistierung des Rekursverfahrens keinen Sinn

gemacht hätte, wenn nach Auffassung der Beschwerdeführerin im

Rechtsmittelverfahren auf die Verhältnisse von 2011 hätte abgestellt werden

müssen. Ferner besteht ein qualifiziertes öffentliches Interesse daran, dass

ein kommunaler Planungsakt mit den Vorgaben der übergeordneten kantonalen

Richtplanung übereinstimmt.

6.3.3

Nachdem der am 18. März 2014 revidierte und vom Bundesrat am 29. April

2015.

genehmigte kantonale Richtplan das Gebiet D-E dem Landwirtschaftsgebiet

zuweist, worauf nach dem eben Gesagten im Rechtsmittelverfahren abzustellen

ist, entspricht der angefochtene Gemeindeversammlungsbeschluss vom 6. Juni

2011.

der übergeordneten Richtplanung. Im Streit liegt und vom

Verwaltungsgericht zu überprüfen ist die Frage, ob die Zuweisung der

betroffenen Grundstücke in die kommunale Landwirtschaftszone rechtmässig

erfolgt ist. Ob die von der Beschwerdeführerin beantragte Beibehaltung der

Reservezone ebenfalls infrage käme, wäre nur dann zu klären, wenn sich der

Gemeindeversammlungsbeschluss als rechtswidrig erweisen sollte. Selbst wenn

auch die bisher bestehende Reservezone mit dem neuen Richtplan verträglich

wäre, spräche dies nicht gegen die von der Gemeinde vorgenommene Umzonung,

zumal der kantonale Richtplan das fragliche Gebiet ohnehin der

Landwirtschaftszone zuweist. Von Bundesrechts wegen steht – entgegen der

Auffassung der Vorinstanz – jedenfalls fest, dass es sich bei Reservezonen um

Nichtbauzonen handelt, weshalb sie nicht dazu dienen können, überdimensionierte

Bauzonen beizubehalten, um sie in mehrere Überbauungsetappen aufzuteilen

(Baugebiets­etappierung) und dadurch erforderliche Auszonungen zu vermeiden (Muggli, Praxiskommentar RPG, Art. 18 N. 37).

6.3.4

Laut Art. 21 Abs. 2 RPG sind die Nutzungspläne zu überprüfen und

nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.

Nach dem Gesagten kann dahingestellt bleiben, ob diese Voraussetzungen bereits

im Zeitpunkt der Gemeindeversammlung vom 6. Juni 2011 bestanden hatten, weil

die Nutzungsplanung der Gemeinde C zum letzten Mal erst im Jahr 2009 überprüft

worden war. Nachdem der Kantonsrat jedoch mit der Revision des kantonalen

Richtplans und der Zuweisung des Gebiets D-E zum Landwirtschaftsgebiet die

planungsrechtlichen Grundlagen wesentlich geändert hat, sind die

Voraussetzungen für eine Überprüfung der Nutzungsplanung inzwischen klarerweise

erfüllt. Die Umzonung verletzt somit den Grundsatz der Planbeständigkeit nicht.

6.3.5

Wie die Vorinstanz zutreffend und unwidersprochen ausgeführt hat, ist die

mit dem kantonalen Richtplan erfolgte Zuweisung des Gebiets D-E zum Landwirtschaftsgebiet

kraft § 19 Abs. 2 PBG akzessorisch auf ihre Rechtmässigkeit zu

überprüfen. Dabei ist der Vorinstanz beizupflichten, dass diese Geländekammer

ein wertvolles Naherholungsgebiet darstellt und sich für den Rebbau bzw. für

die landwirtschaftliche Nutzung bestens eignet. Soweit die Beschwerdeführerin

dies in Abrede stellt, ist auf die Erwägungen der Vorinstanz diesbezüglich zu

verweisen. Die Vorinstanz verfügt als Fachgericht über die notwendigen

Fachkenntnisse, um die tatsächlichen Verhältnisse sachkompetent beurteilen zu

können, umso mehr als sie einen Augenschein durchgeführt hat. Zu prüfen bleibt

einzig die Frage, ob die in der Gemeinde C zu erwartende bauliche Entwicklung

in den kommenden 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) die angefochtene

Rückzonung rechtfertige.

Nach Art. 15 RPG (in der

Fassung vom 15. Juni 2012) sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen

Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Überdimensionierte Bauzonen

sind zu reduzieren (Abs. 2). Wie diese Bestimmung verdeutlicht, braucht es

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin eine Bedarfsprognose. Sollte

diese nämlich aufzeigen, dass die in C vorhandenen Baulandreserven für die

nächsten 15 Jahre ausreichen, bestände kein Anlass, die Reservezone D-E

beizubehalten. Der erläuternde Bericht nach Art. 47 RPV vom 15. August

2011.

führt aus, dass sich der Verbrauch von Wohn- und Mischzonen in C in den

letzten 15 Jahren gemäss den statistischen Angaben des Kantons auf

durchschnittlich 2,2 ha/Jahr belaufen habe. Ende 2009 seien in C in den

betreffenden Zonen noch 29,4 ha unüberbaut gewesen. Zusammen mit den

"stillen Reserven durch das Nachverdichtungspotential" in den schon

genutzten Bauzonen verfüge die Gemeinde somit über genügend Baulandreserven für

ein angemessenes Wachstum in den nächsten 15 Jahren, weshalb sich keine

Einzonungen aufdrängten. Wie das Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2017.00432

vom 11. Januar 2018 (www.vgrzh.ch) erkannt hat, sind die inneren

Nutzungsreserven bei der Beurteilung eines Einzonungsbedarfs

mitzuberücksichtigen (E. 6.4.4). Gemäss den Angaben des Statistischen

Amtes des Kantons Zürich (www.statistik.zh.ch) beliefen sich die nicht

überbauten Bauzonen 2016 in C auf 29,7 ha und der geschätzte

15-Jahres-Verbrauch auf 28,7 ha. Daraus folgt, dass auch heute selbst ohne

Berücksichtigung der – gerichtsnotorisch als wesentlich einzustufenden –

inneren Aufstockung und des für die Einzonung vorgesehenen Gebiets G

ausreichende Baulandreserven zur Verfügung stehen, weshalb unter diesem

Gesichtswinkel kein Anlass für die Erhaltung der Reservezone D-E besteht.

6.3.6

Im Weiteren lässt sich nicht sagen, dass die Gemeindeversammlung C und

nachfolgend der Kantonsrat ihr Planungsermessen in rechtsverletzender Weise

gehandhabt hätten. Der Umstand, dass das Gebiet D-E grob- und teilweise sogar

feinerschlossen ist, mag für die Erhaltung der Option einer künftigen baulichen

Nutzung sprechen. Dem steht jedoch das gewichtigere öffentliche Interesse an

der Bewahrung eines nach Auffassung der Gemeinde wertvollen Naherholungsgebiets

und dessen Nutzung als Rebland und Fruchtfolgefläche entgegen (vgl. vorn

E. 6.3.5).

6.3.7

Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung der Eigentumsgarantie. Hierzu

ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass das RPG eine genügende gesetzliche

Grundlage für die Zuweisung des Gebiets D-E in die Landwirtschaftszone

darstellt (vorn E. 6.3.5), diese im öffentlichen Interesse liegt und

verhältnismässig ist (vorn E. 6.3.6). Insofern spricht auch die

Eigentumsgarantie nicht gegen die Umzonung.

6.3.8

Soweit die Beschwerdeführerin den "unsägliche(n) Abtausch mit dem

Gebiet G", den die Gemeinde dem Kantonsrat schmackhaft gemacht habe,

kritisiert, ist dieser Rüge entgegenzuhalten, dass die Umteilung des Gebiets G

vom Landwirtschafts- zum Siedlungsgebiet nicht Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens bildet. Zwar mag es zutreffen, dass der Kantonsrat deswegen Hand für

die Schaffung von Siedlungsgebiet im Gebiet G geboten hat, weil die Gemeinde C

vorgängig das Gebiet D-E der Landwirtschaftszone zugewiesen hat. Allerdings

wusste der Kantonsrat im Jahr 2014 nicht, ob die beiden Planungsakte im

Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren Bestand haben würden. Wie in E. 6.3.5

gesagt, erweist sich die streitbetroffene Schaffung einer kommunalen

Landwirtschaftszone im Gebiet D-E aber auch dann als rechtens, wenn das Gebiet

G nicht eingezont werden sollte. Nachdem die Umsetzung der Kulturland­initiative

gescheitert ist (Griffel, S. 14 f.), steht diese der Schaffung einer

Bauzone allerdings nicht mehr entgegen.

7.

Erweist sich die Zuweisung

des Gebiets D-E nach dem Gesagten insgesamt als rechtmässig, so besteht kein

Raum für den Eventualantrag, wonach lediglich der Rebberg samt Umgelände

(Kat.-Nr. 07) der Landwirtschaftszone zuzuteilen sei. Entsprechend bestand

für die Vorinstanz kein Anlass, den Eventualantrag der Beschwerdeführerin zu

behandeln. Eine Gehörsverletzung ist darin nicht zu sehen.

Diese Erwägungen führen zur

Abweisung der Beschwerde in der Hauptsache.

8.

Zur Begründung ihres

Subeventualantrags, wonach die Gerichtsgebühr der Vorinstanz auf Fr. 8'000.-

herabzusetzen sei, führt die Beschwerdeführerin aus, dass die auf Fr. 13'000.-

bemessene Gebühr das Aequivalenzprinzip verletze.

Die auch für die Vorinstanz

verbindliche Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August

2010.

sieht in § 3 Abs. 1 einen nach Streitwert abgestuften

Gebührenrahmen zwischen Fr. 500.- und Fr. 50'000.- vor. Beläuft sich

der Streitwert auf zwischen Fr. 250'000.- und Fr. 500'000.-, ist eine

Gebühr zwischen Fr. 10'000.- und Fr. 15'000.- vorgesehen. Bei der

Festsetzung der Verfahrenskosten innerhalb dieses gesetzlichen Gebührenrahmens

muss u. a. das Aequivalenzprinzip berücksichtigt werden, wobei

der Behörde in der Regel ein grosser Ermessensspielraum zusteht (VGr,

13.

Juli 2017, AN.2016.00001/VB.2016.00133, E. 4.2 mit Hinweis auf BGE

106.

Ia 249 E. 3a und Plüss, § 13 N. 24 f.; BGE 139 III 334

E. 3.2.4). Die Vorinstanz hat die Gebühr

von Fr. 13'000.- nur mit dem kurzen Hinweis auf das tatsächliche

Streitinteresse, die Schwierigkeit des Falles und den erforderlichen

Verfahrensaufwand begründet. Das der Beschwerde­führerin gehörende Grundstück

Kat.-Nr. 09 umfasst eine Fläche von 1'541 m² (https://maps.zh.ch).

Der Medianwert für Bauland in C liegt bei gut Fr. 1'200.-/m². Der Wert von

Reservezonenland lässt sich angesichts der gegenwärtig fehlenden baulichen

Nutzbarkeit schwer bestimmen. Unter Berücksichtigung der Chance, dass solches

Land in einer nachfolgenden Revision der Nutzungsplanung eingezont werden kann,

und weil vorliegend in Anbetracht der Lagequalität und des Baudrucks in der

Region I die Wahrscheinlichkeit der Erlangung von Baulandqualität hoch ist,

erscheint es angemessen, den Verkehrswert von Kat.-Nr. 09 im Fall der

Beibehaltung der Reservezone auf einen Viertel des Baulandwerts, also auf

Fr. 300.-/m² zu schätzen. Demgegenüber kommt diesem Grundstück nach der

Zuweisung zur Landwirtschaftszone – unter Berücksichtigung eines Liebhaberwerts

für die schöne Lage – maximal noch ein Wert von Fr. 50.-/m² zu. Der Interessenwert

ist somit auf mindestens (1'541 m² x Fr. 250.-/m² =) Fr. 385'250.-

zu veranschlagen. Angesichts dieses Interessenwerts verstösst die von der

Vorinstanz erhobene Gebühr nicht gegen das Aequivalenzprinzip und erweist sich insgesamt

als nicht rechtsverletzend.

9.

Bei diesem Prozessausgang

wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr von vornherein keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der Bemessung der

Gerichtsgebühr ist wie gesagt dem hohen Streitwert Rechnung zu tragen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 13'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellkosten,

Fr. 13'210.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …