Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00143

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2016.00143

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. Juli 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Danielle Schneider.

In Sachen

Gemeinde A, vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

C, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

betreffend

Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken

(Fahrbewilligung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die

Firma von C, die E AG, ist seit 2013 Eigentümerin des Grundstücks

Kat.-Nr. 01 in A, auf welchem sich ein 1972 rechtmässig erstelltes

einfaches Wochenendhaus befindet. Das Grundstück befindet sich ausserhalb des

Siedlungsgebiets und ist planungsrechtlich der Landwirtschaftszone zugewiesen,

soweit es nicht als Wald gilt. Die Zufahrtsstrasse zum Grundstück ist mit einem

Fahrverbot belegt. Der Hauptwohnsitz von C und seiner Ehefrau F befindet sich

an der G-Strasse 03 in H.

Auf Gesuch von C vom 21. Juni 2014 erteilte ihm der

Gemeinderat A eine Bewilligung zur Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 01, gültig

vom 14. Juli 2014 bis 14. Juli 2015, nach welcher "diverse

Fahrer" unter der Adresse "G-Strasse 03, H" berechtigt

waren, mit einem Fahrzeug über den mit einem Fahrverbot belegten Gebiet K

zum Grundstück Kat.-Nr. 01 zu fahren.

B. Am 23. Oktober

2014 stellte die Kantonspolizei bei einer Kontrolle der Liegenschaft auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 fest, dass das Wochenendhaus unter dem Namen "I"

als SM-Etablissement betrieben wurde und für die gewerbsmässige Prostitution

umgenutzt worden war. Am 24. November 2015 lehnte die Baudirektion des

Kantons Zürich die nachträgliche Bewilligung für die Umnutzung zum Zweck der

gewerbsmässigen Prostitution ab. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 7. März

2016 wurden C die baurechtlichen Entscheide eröffnet.

C. Am

1. Juni 2015 widerrief der Gemeinderat A die Fahrbewilligung, nachdem

festgestellt worden war, dass diese von C vervielfältigt und von diversen

Fahrzeughaltern benutzt worden war. Am 6. Juli 2015 erteilte ihm der Gemeinderat A eine neue Bewilligung zur Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 01, gültig vom

9. Juli 2015 bis 8. Juli 2016, nach welcher C und F, G-Strasse 03,

H berechtigt sind, mit dem Fahrzeug mit dem Kontrollschild 02 über das mit

einem Fahrverbot belegten Gebiet K zu ihrem Grundstück zu fahren.

Erwägungen

II.

Am 22. Juni 2015 erhob C beim Statthalteramt J Rekurs

gegen den Widerruf der Fahrbewilligung, gültig vom 14. Juli 2014 bis

14.

Juli 2015. Das Statthalteramt überwies den Rekurs am 13. Juli

2015.

an den Bezirksrat J. Sodann erhob C am 29. Juli 2015 auch gegen die

neue Fahrbewilligung, gültig vom 9. Juli 2015 bis 8. Juli 2016,

Rekurs. Der Bezirksrat J vereinigte die beiden Rekursverfahren und schrieb den

Rekurs vom 22. Juni 2015 gegen den Widerruf der nunmehr abgelaufenen

Fahrbewilligung ab. Den Rekurs vom 29. Juli 2015 gegen die Neuerteilung

der Bewilligung hiess der Bezirksrat am 10. Februar 2016 gut und wies den

Gemeinderat A an, C für die Zeit vom 14. Juli 2015 bis 14. Juli 2016

für das Befahren des Gebiets K eine Fahrbewilligung, lautend auf "diverse

Fahrer", die nicht auf bestimmte Fahrzeuge bzw. Kontrollschilder

beschränkt ist, zu erteilen. Die Fahrbewilligung sei mit der ausdrücklichen

Auflage zu verbinden, dass für das Befahren des Gebiets K vom jeweiligen

Fahrzeuglenker stets das Original mitzuführen sei.

III.

Hiergegen erhob die Gemeinde A am 10. März 2016

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekurs sei insofern aufzuheben,

als die Gemeinde A angewiesen werde, C für den Zeitraum vom 14. Juli 2015

bis 14. Juli 2016 eine Fahrbewilligung, die auf "Diverse Fahrer"

laute und nicht auf bestimmte Fahrzeuge bzw. Kontrollschilder beschränkt sei,

auszustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten von C.

C liess am 3. Mai 2016 auf die Beschwerde antworten.

Die Gemeinde A reichte ihre Replik am 23. Mai 2016 ein. Die Duplik des

Beschwerdegegners erfolgte am 3. Juni 2016, wozu die Beschwerdeführerin am

22.

Juni 2016 Stellung nahm. Am 6. Juli 2016 reichte der

Beschwerdegegner die Quadruplik ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin rügt die Verletzung ihrer Autonomie, sodass sie gemäss

§ 21 Abs. 2 lit. b. VRG beschwerdelegitimiert ist (Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, [Kommentar VRG], § 21 N. 118 ff., insbes. N. 121 und

123). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten. Streitgegen­stand bildet die am 8. Juli 2016

abgelaufene Fahrbewilligung. Indessen kann vom Erfordernis des aktuellen

Interesses abgesehen werden, da sich die aufgeworfenen Fragen für eine

Fahrbewilligung gültig ab Juli 2016 wieder stellen können (Bertschi, § 21

N. 25 mit Hinweisen).

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines

Augenscheins. Ein solcher wäre jedoch nur geboten, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten aufgrund

ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen

Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7

N. 79). Vorliegend ist der entscheidrelevante Sachverhalt aus den Akten hinreichend

ersichtlich, weshalb sich die Durchführung eines Augenscheins erübrigt.

3.

3.1

Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 des

Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) und § 39 des

Strassengesetzes vom 27. September 1981 ist es der Gemeinde A erlaubt, über

ihr Strassengebiet und seine Benutzung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften

zu erlassen. Gemäss Art. 20 der kommunalen Polizeiverordnung vom 6. Februar

2006.

macht der Gemeinderat die Benützung von Strassen, wenn deren Benützung

entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist, von einer Bewilligung

abhängig. Die Gemeinde ist in diesem ortspolizeilichen Bereich autonom und

geniesst eine erhebliche Entscheidungsfreiheit (Art. 50 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999; Art. 85 Abs. 1 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]; vgl. zum Ganzen

BGE 126 I 133 E. 2 mit Hinweisen).

3.2

Die Gemeinde A war demnach unbestritten befugt,

den sich in der Landwirtschaftszone in einem Naherholungsgebiet befindenden

Flurweg im Gebiet K mit einem allgemeinen Fahrverbot zu belegen. Das

Befahren des Gebiets K für nicht landwirtschaftliche Zwecke geht über

seinen bestimmungsgemässen Gebrauch hinaus und stellt gesteigerten Gemeingebrauch

dar, wofür eine Fahrbewilligung erforderlich ist. Dieses Vorgehen wird grundsätzlich

auch vom Beschwerdegegner als rechtmässig anerkannt. Uneinigkeit herrscht vorliegend

über die Verhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme.

4.

4.1

Der

Bezirksrat war – anders als das Verwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG) – grundsätzlich

auch zur Angemessenheitskontrolle im Sinn von § 20 Abs. 1 lit. c

VRG verpflichtet. Insoweit ist eine Überprüfung der infrage stehenden

Interessen, wie es die Vorinstanz getan hat, nicht zu beanstanden, sofern dadurch

nicht in Überschreitung der Prüfungsbefugnis die Gemeindeautonomie verletzt wird

(vgl. BGE 139 I 169 E. 6.1). Im Rekursentscheid wurde

mit keinem Wort auf die Gemeinde­autonomie

eingegangen, welche der Beschwerdeführerin in dieser Streitangelegenheit zukommt.

Schon deswegen liegt eine Rechtsverletzung im Sinn von § 20 Abs. 1

lit. a VRG vor, fällt doch die Nichtanwendung eines im konkreten Fall

massgebenden Rechtssatzes auch unter diese Bestimmung (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 20 N. 12 mit Hinweisen). Aus prozessökonomischen

Gründen ist indessen auf eine Rückweisung zwecks erneuter Beurteilung unter

Einbezug der Wahrung der Gemeindeautonomie zu verzichten, und es ist im

Folgenden unter Berücksichtigung des genannten Gesichtspunkts zu prüfen, ob der

angefochtene Rekursentscheid im Ergebnis einer Ermessensüberschreitung gleichkommt.

4.2

Wie

erwähnt, geniesst die Gemeinde einerseits im vorliegenden Bereich eine erhebliche

Gestaltungs- bzw. Entscheidungsfreiheit, was von der Rekursbehörde zu respektieren

ist. Die Rekursinstanz darf daher nicht ohne Weiteres eine eigene,

gleichermassen vertretbare Beurteilung der Streitangelegenheit vornehmen.

Andererseits kommt der Gemeindeautonomie aber auch kein allgemeiner Vorrang zu,

sondern es ist den im konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden Interessen

genügend Rechnung zu tragen (vgl. Donatsch, § 20 N. 59 und

N. 67, § 50 N. 37). Im Schnittbereich der Gewährung eines

effektiven Rechtsschutzes und der Wahrung der Gemeindeautonomie ist eine

wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche

Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen beeinträchtigten

privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht (VGr, 4. Dezember

2014, VB.2014.00124, E. 4.3 mit Hinweisen).

4.3

…

4.4

…

5.

…

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

…

2.

…

3.

…

4.

…

5.

…

6.

…

7.

Mitteilung an …