VB.2016.00154

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00154

27. Juli 2016Deutsch10 min

(URT.2016.18257)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Stimmberechtigten der Gemeinde

Erlenbach stimmten an einer Urnenabstimmung vom 17. Juni 2012 unter

anderem der Umwandlung des Zweckverbands Spital Männedorf in eine Aktiengesellschaft

per 1. Januar 2012 zu, genehmigten eine die

Umwandlung regelnde interkommunale Vereinbarung und ermächtigten den

Gemeinderat, der Spital Männedorf AG für den an der Urnenstabstimmung vom

17. Mai 2009 bewilligten Gemeindeanteil von brutto Fr. 3,79 Mio. für

die zweite Bauetappe der Teilerneuerung ein verzinsliches und rückzahlbares

Darlehen oder eine entsprechende Bürgschaft zu gewähren. Mit Vertrag vom

10. Juli/21. August 2012 gewährte die

Gemeinde Erlenbach der Spital Männedorf AG ein Darlehen im Betrag von maximal

Fr. 2,347 Mio. Dieses Darlehen führte sie in ihrer Bestandesrechnung für das Jahr 2013 als Anlage im Finanzvermögen.

Der Bezirksrat Meilen ersuchte das

Gemeindeamt des Kantons Zürich mit Schreiben vom 14. Januar 2015

darum, die Verbuchung des Darlehens in der Jahresrechnung

2013 zu überprüfen. Mit Verfügung vom 18. August 2015 verpflichtete das

Gemeindeamt die Gemeinde Erlenbach, das Darlehen in der Jahresrechnung 2015 im Verwaltungsvermögen zu verbuchen.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs wies die

Direktion der Justiz und des Innern mit Verfügung vom 12. Februar 2016 ab.

III.

Die Gemeinde Erlenbach führte am

16.

März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter

Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass

sie nicht verpflichtet sei, das der Spital Männedorf AG gewährte Darlehen dem

Verwaltungsvermögen zuzuordnen. Die Direktion der

Justiz und des Innern mit Vernehmlassung vom 27. und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort

vom 28. April 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren

Stellungnahmen der Gemeinde Erlenbach vom 23. Mai und 20. Juni 2016

sowie der Direktion der Justiz und des Innern und des Gemeindeamts vom

1.

Juni 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die

Rechnungsführung einer Gemeinde gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, es fehle einerseits an einer gesetzlichen

Grundlage für die Ausgangsverfügung und anderseits seien die Voraussetzungen

für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht erfüllt.

2.2

Die

Gemeinden stehen unter anderem unter der Aufsicht der Direktion der Justiz und

des Innern (§ 148 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG,

LS 131.1] in Verbindung mit § 38 Abs. 1 des Gesetzes über die

Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni

2005.

[OG RR, LS 172.1] sowie § 58 Abs. 1 und Anhang 1

lit. A Ziff. 5 der Verordnung über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR,

LS 172.11]); diese Aufsicht wird durch das Gemeindeamt des Kantons Zürich

wahrgenommen (§ 38 Abs. 4 OG RR in Verbindung mit Anhang 3

Ziff. 1.1 lit. e VOG RR). Dem Gemeindeamt stehen dabei die

gleichen Mittel zur Verfügung wie dem Bezirksrat (§ 148 Satz 2 GG);

es kann demnach mit allen zur Abhilfe geeigneten Mitteln einschreiten

(§ 142 Abs. 1 GG).

2.3

Aufsichtsrechtliche

Massnahmen bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Da jedoch eine

Vielzahl von Regelverstössen denkbar ist, auf die mit völlig unterschiedlichen Aufsichtsmitteln

reagiert werden muss, ist eine konkrete Regelung jedes einzelnen

Eingriffsmittels im Gesetz gar nicht möglich. Der Gesetzgeber darf sich

deshalb, zumindest bei leichten Eingriffen, damit begnügen, die Aufsichtsorgane

generell zur Ergreifung der notwendigen Massnahmen zu ermächtigen (ausführlich

hierzu Stefan Schulthess/René Wiederkehr, Aufsicht und Legalitätsprinzip,

ZBl 110/2009, S. 181 ff. [insbesondere S. 198 f.]). Ob

die streitgegenständliche Weisung des Beschwerdegegners – wie die Beschwerdeführerin

geltend macht – repressiven oder nicht vielmehr präventiven Charakter hat (vgl.

hierzu Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der Verbandsaufsicht, ZBl 111/2010,

S. 73 ff., 78; Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von

Grundrechtsverletzungen, Basel 2002, S. 104 f.), braucht hier nicht

näher geprüft zu werden. Die angeordnete Verbuchung des Darlehens im

Verwaltungsvermögen betrifft nur den Ort der Verbuchung und nur zukünftige

Jahresrechnungen und greift damit nicht stark in die Rechtsstellung der

Beschwerdeführerin ein. Ihr Hinweis, den Gemeinden komme mit Bezug auf ihren

Finanzhaushalt Autonomie zu, ändert daran nichts. Denn die

streitgegenständliche Anordnung betrifft nur die Rechnungslegung, welche

kantonal geregelt ist (dazu sogleich), und greift damit nicht in die

Haushaltsautonomie der Gemeinde ein. Die im Gemeindegesetz festgehaltene Generalermächtigung

genügt deshalb den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage.

3.

3.1

Vorliegend

ist strittig, ob ein Darlehen, welches die Beschwerdeführerin der Spital

Männedorf AG gewährte, dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen

sei.

3.2

Gemäss

§ 165 GG gelten für den Finanzhaushalt der Gemeinden bis zum Erlass einer

neuen gesetzlichen Regelung weiterhin ausgewählte Bestimmungen des

Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG; GS IV 193 ff.).

Die Bestandesrechnung

enthält die Vermögenswerte und die Verpflichtungen sowie das Eigenkapital oder

den Bilanzfehlbetrag (§ 10 FHG). Nach § 11 Abs. 1 FHG setzen sich die Aktiven

aus dem Finanz- und dem Verwaltungsvermögen, den Vorschüssen an Spezialfonds

sowie dem allfälligen Bilanzfehlbetrag zusammen. Das Finanzvermögen besteht aus

jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung einer öffentlichen

Aufgabenerfüllung veräussert werden können, wohingegen das Verwaltungsvermögen

diejenigen Vermögenswerte umfasst, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung

dienen (§ 11 Abs. 2 f. FHG). Die Verwendung

von Finanzvermögen zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gilt nach § 16

Abs. 2 FHG als Ausgabe.

Das

Finanzvermögen umfasst demnach diejenigen Vermögenswerte, welche das

Gemein-wesen ihres Geldwerts wegen besitzt und die es nicht unmittelbar zur

Erfüllung von Verwaltungsaufgaben benötigt (Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 12). Das Finanzvermögen wird durch zwei wesentliche Elemente definiert.

Einerseits dient es nur mittelbar, mit seinem Ertrag oder Wert, der Erfüllung

öffentlicher Aufgaben, und anderseits können die jeweiligen Vermögenswerte

veräussert, gepfändet und verpfändet werden, ohne dass dadurch die Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe direkt beeinträchtigt würde (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2204).

Zum

Verwaltungsvermögen gehören demgegenüber diejenigen Werte, die den Behörden

oder einem beschränkten Kreis privater Benutzer (als Betriebs- oder Anstaltsvermögen) durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung der

öffentlichen Aufgabe dienen (Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 48 Rz. 14; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2205).

3.3

Ob ein

Darlehen dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen ist, bestimmt sich

in diesem Sinn danach, ob für die Gemeinde das Anlageziel oder die Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht. Neben weiteren Indizien spielt

dabei insbesondere eine Rolle, ob der oder dem Begünstigten über die Gewährung

von Fremdkapital hinaus ein Vorteil zukommt, etwa durch einen unüblich tiefen

Zins, eine unüblich lange Vertragsdauer oder eine Kreditgewährung trotz grossem

Ausfallrisiko (vgl. hierzu VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00623,

E. 3.3). In jedem Fall ist jedoch immer anhand der Gesamtumstände zu

bestimmen, ob das Darlehen dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen

ist.

Hier ist in diesem Zusammenhang die Vorgeschichte zum

streitgegenständlichen Darlehensvertrag von besonderem Interesse: Am

17.

Mai 2009 genehmigten die Stimmberechtigten aller Verbandsgemeinden des

Zweckverbands Spital Männedorf die zweite Bauetappe der Teilerneuerung mit

Gesamtkosten im Umfang von Fr. 69,5 Mio.; der Kostenanteil der Gemeinde

Erlenbach betrug insgesamt Fr. 3,79 Mio. Aufgrund der Neuregelung der

Spitalfinanzierung im Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz vom 2. Mai

2011.

(SPFG, LS 813.20) musste die Teilerneuerung in der Folge nicht mehr

durch Investitionsanteile der Gemeinden finanziert werden; solche Kosten

sollten vielmehr über die Betriebserträge der Spitäler finanziert werden

(vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 19. Januar 2011,

ABl 2011, 291 ff., 336). Noch nicht in Anspruch genommene Investitionsanteile

verloren damit ihre Grundlage. Bei Inkrafttreten der neuen Spitalfinanzierung

hatte das Spital Männedorf Fr. 2,35 Mio. des Investitionsanteils der

Gemeinde Erlenbach noch nicht in Anspruch genommen. An der Urnenabstimmung vom

17.

Juni 2012 ermächtigten die Stimmberechtigten den Gemeinderat, in diesem

Rahmen der Spital Männedorf AG zur Überbrückungsfinanzierung ein Darlehen

zu gewähren. Dies entspricht dem Vorgehen, wie es § 30 Abs. 1

lit. b SPFG für Restbuchwerte von früheren Investitionsanteilen vorsieht,

sofern das Spital nicht im Rahmen eines Zweckverbands betrieben wird. Das

Darlehen substituiert in diesem Sinn den bereits von den Stimmberechtigten

bewilligten Investitionsanteil der Gemeinde Erlenbach und stellt die

Finanzierung der zweiten Bauetappe der Teilerneuerung des Spitals Männedorf

sicher. Damit dient das Darlehen nicht einem Anlageinteresse, sondern – wie der

zu einem früheren Zeitpunkt bewilligte Investitionsanteil, den es substituiert

– dem öffentlichen Interesse an einer Sicherstellung der regionalen Spitalversorgung.

Der Hinweis der Beschwerdeführerin, die Sicherstellung der notwendigen

Spitalversorgung sei nach § 3 Abs. 1 SPFG Sache des Kantons, ändert

nichts daran, dass die Sicherstellung der regionalen Spitalversorgung im

öffentlichen Interesse liegt. Mit der Zustimmung der Stimmberechtigten zur

Rechtsformumwandlung und zur Übernahme von Aktien der neu gegründeten

Aktiengesellschaft wurde sodann zugleich der Betrieb des Spitals Männedorf zu

einer öffentlichen Aufgabe der Gemeinde Erlenbach (vgl. hierzu BGE 138 I

378.

E. 8.3). Im Übrigen überzeugt der Hinweis der Beschwerdeführerin nicht,

sie sei nur Aktionärin und nicht Betreiberin der Spital Männedorf AG: Als Aktionärin

nimmt die Beschwerdeführerin – ebenso wie die übrigen Aktionärsgemeinden –

einen vergleichbaren Einfluss auf den Spitalbetrieb wahr, wie sie es zuvor

schon als Verbandsgemeinde des Zweckverbands tun konnte. Allein aus der

Umwandlung in eine Aktiengesellschaft lässt sich deshalb nicht schliessen, der

Betrieb des Spitals Männedorf sei nicht im öffentlichen Interesse der

Beschwerdeführerin. Da das Darlehen nach dem Gesagten der Erfüllung einer

öffentlichen Aufgabe dient, ist es – unabhängig davon, ob es zu marktüblichen

Konditionen gewährt wurde – dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen. Entsprechend

lässt sich der vorliegende Fall entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin

auch nicht mit demjenigen vergleichen, welcher dem verwaltungsgerichtlichen Urteil

VB.2015.00623 vom 25. Februar 2016 zugrunde lag.

Wie die Angelegenheit zu

beurteilen sein wird, wenn die Beschwerdeführerin der Spital Männedorf AG

nach Ablauf der Überbrückungsfinanzierung weiterhin ein Darlehen gewähren

möchte, ist nicht Verfahrensgegenstand und hier deshalb nicht zu prüfen.

Allerdings weisen die Antworten verschiedener Gemeinden auf die Anfrage, ob sie

das Darlehen verlängern möchten, ebenfalls darauf hin, dass dieses in jenen

Fällen nicht einem Anlageziel gedient hat. So führte etwa die Gemeinde Uetikon

am See aus, sie habe die Rückzahlung in ihrer Finanzplanung berücksichtigt und

benötige diese dringend für die Finanzierung anderer Investitionsvorhaben; es

sei ihr nur so möglich, "die gesetzten finanzpolitischen Ziele bezüglich

Nettoverschuldung einigermassen einzuhalten". Die Gemeinde Männedorf

führte aus, in Anbetracht der "angespannten finanziellen Lage" habe

man entschieden, auf eine Verlängerung des Darlehens zu verzichten. Aus diesen

Antworten folgt, dass die an der Spital Männedorf AG beteiligten Gemeinden die

jeweiligen Darlehen in erster Linie zur Sicherstellung der Überbrückungsfinanzierung

gewährten und nicht im Sinn einer Anlagestrategie. Dass die

Überbrückungsfinanzierung für einzelne Gemeinden mit hoher Liquidität zugleich

eine willkommene Anlagemöglichkeit bot, vermag an deren Charakter nichts zu ändern.

3.4

Weil die

Rechnungslegung der Beschwerdeführerin sich nach dem Gesagten als rechtsfehlerhaft

erweist, hat der Beschwerdegegner sie zu Recht angewiesen, das Darlehen zukünftig

im Verwaltungsvermögen zu führen. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 4'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…