VB.2016.00187

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00187

9. Februar 2017Deutsch13 min

(URT.2017.18716)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 7. Januar 2015 änderte der

Stadtrat von Zürich den mit Stadtratsbeschluss Nr. 01 vom 23. Mai

2007 festgesetzten Schutzumfang der Villa H und deren Umgebung auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 02 am H-Berg 03 in Zürich ab und befahl die

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes im Untergeschoss des Gebäudes.

Am 3. Februar 2015 verweigerte die Bausektion von

Zürich mit Beschluss Nr. 04 die nachträgliche Bewilligung für den

teilweisen Umbau und die Umnutzung der Villa H in ein Kultur- und

Kongresszentrum. Mit einem weiteren Beschluss Nr. 05 vom selben Datum

bewilligte die Baubehörde ein Alternativprojekt teilweise. Bezüglich der nicht

bewilligten baulichen Massnahmen ordnete sie in beiden Beschlüssen die

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an.

Erwägungen

II.

Mit Entscheid vom 26. Februar 2016 vereinigte das

Baurekursgericht die von A gegen die vorgenannten Beschlüsse erhobenen Rekurse

und wies sie ab, soweit es darauf eintrat.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob A am 14. April 2016

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte die

Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom 7. Januar 2015, des Beschlusses Nr. 06

der Bausektion sowie eventualiter des Rekursentscheids vom 26. Februar

2016, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen gemäss dem Ausgang des Verfahrens

und des Verfahrens vor der Vorinstanz.

Mit Eingabe vom 29. April 2016 beantragte das

Baurekursgericht des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde. Denselben

Antrag stellte der Stadtrat von Zürich am 17. Mai 2016, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Schliesslich stellte auch

die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich den Antrag, es sei die Beschwerde

abzuweisen, unter Zusprechung einer angemessenen Parteientschädigung an die

Stadt Zürich.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Dem

vorliegenden Verfahren liegt folgender aktenmässig erstellter Sachverhalt

zugrunde: Der Beschwerdeführer ist seit Januar 2005 Eigentümer der Fabrikantenvilla H

auf dem in der dreigeschossigen Wohnzone (W3/90 %) gelegenen Grundstück

Kat.-Nr. 02. Die zwischen 1897 und 1898 geplante und erstellte Villa,

welche von einer grosszügigen Gartenanlage umgeben ist, war Jahrzehnte lang

Wohnsitz der Familie I, welche die nahegelegene Brauerei betrieb.

Mit Beschluss vom 23. Mai

2007.

hatte der Stadtrat von Zürich die Villa H samt Teilen der Umgebung unter

Denkmalschutz gestellt. Die Unterschutzstellung wurde von der damaligen

Baurekurskommission I bestätigt; einzig die Räume 1.10 (Veranda) und

1.11

(Putzraum) wurden aus dem Schutzumfang entlassen und der Stadtrat

eingeladen, den Unterschutzstellungsbeschluss entsprechend zu ändern (BRKE I

Nrn. 0201-0203/2009 vom 7. August 2009). Die gegen diesen Entscheid

erhobenen Rechtsmittel wurden vom Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht

vollumfänglich abgewiesen (vgl. VGr, 13. August 2010, VB.2009.00528 sowie

BGr, 11. Februar 2011,1C_444/2010).

1.2

Gegenstand

des vorliegenden Verfahrens sind einerseits zwei Baugesuche des Beschwerdeführers.

Das erste Gesuch enthält die mit verschiedenen baulichen Massnahmen verbundene

geplante Umnutzung der Villa in ein Kultur- und Kongresszentrum mit temporären

Veranstaltungen im UG, wobei die teilweise bereits ausgeführten baulichen Änderungen

zu einem wesentlichen Teil gegen den Schutzumfang verstossen. Gegenstand des

zweiten Baugesuchs bildet ein gegenüber dem ersten Gesuch reduziertes

Alternativprojekt, bei welchem das Untergeschoss privaten Zwecken dient und die

Belegungszahlen der einzelnen Räume gegenüber dem ersten Projekt verringert

sind. Ebenfalls Gegenstand des Verfahrens ist anderseits die – teilweise durch

den Baurekurskommissionsentscheid vom 7. August 2009 und teilweise durch

verschiedene bereits ausgeführte bauliche Änderungen veranlasste – Änderung des

Schutzumfangs verbunden mit der Anordnung der Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustandes insbesondere im Zusammenhang mit dem Erscheinungsbild

der geschützten Fassaden.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer lässt im Wesentlichen geltend machen, der Beschwerdegegner

verunmögliche ihm seit rund 10 Jahren jegliche sinnvolle Nutzung der

Villa H. Es sei dem Beschwerdeführer bei Erwerb des Gebäudes bekannt

gewesen, dass die Villa im kommunalen Inventar der Denkmalpflege als

schützenswert aufgeführt sei. Während die früheren Eigentümer jedoch ungestört

hätten schalten und walten können, seien die Begehrlichkeiten der Denkmalpflege

erst beim Erwerb durch den Beschwerdeführer geweckt worden. Die schliesslich im

Mai 2007 erfolgte Unterschutzstellung weise ein Ausmass eines Schutzobjektes

von nationaler Bedeutung auf. Sämtliche Nutzungs- und Umbauvorhaben seien

verweigert worden. Insbesondere habe die Denkmalpflege festgestellt, die Villa

H sei als Wohnhaus ungeeignet, dies, nachdem das Gebäude der Familie I mehr als

ein halbes Jahrhundert als Wohnhaus gedient habe. Seit Dezember 2007 befinde

sich der Beschwerdeführer in einem Konflikt mit der Feuerpolizei, welche ihm

die Durchführung von Anlässen in der Villa verweigere, ohne ihm die Möglichkeit

einzuräumen, die Örtlichkeiten den feuerpolizeilichen Anforderungen anzupassen.

Zwischen 2009 und 2010 seien sämtliche Anfragen oder Anträge des

Beschwerdeführers beim Bauamt ignoriert bzw. nicht an Hand genommen worden. Im

Mai 2010 schliesslich habe der Beschwerdeführer die Villa brandschutztechnisch

optimal ausrüsten lassen (zertifizierte Brandmeldeanlage, Brandschutztüren,

Treppenverbreiterung, Brandschutzabschnitt und Fluchtwegerstellung) und den

Garten saniert bzw. neu gestaltet. Dies wiederum habe zu Verzeigungen und

Bussen geführt. Das seit 2011 erarbeitete Projekt KKZ (Kultur- und

Kongresszentrum mit Maisonettewohnung) habe zur Ausarbeitung eines

Vertragsentwurfs durch die Denkmalpflege geführt. Die Beschwerdegegner seien in

der Folge nicht bereit gewesen, über die seinerseits vorgeschlagenen Änderungen

am Vertragsentwurf zu verhandeln. Diese Weigerung stelle eine Verletzung des

Grundsatzes der Verhältnismässigkeit dar. Ausserdem habe die

Beschwerdegegnerschaft das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt,

indem sie zu den von ihm vorgeschlagenen Änderungen am Vertragsentwurf nicht

einmal Stellung genommen habe. Eine Verpflichtung zu ernsthaften Verhandlungen

über den Vertragsinhalt ergebe sich ausserdem aus dem Grundsatz von Treu und

Glauben.

Nachdem der Beschwerdeführer nicht bereit gewesen sei, den

Vertrag zu unterzeichnen, habe ihm die Beschwerdegegnerschaft mit Schreiben vom

10.

Januar 2014 eine Frist zur Vertragsunterzeichnung angesetzt verbunden

mit der Androhung, dass sein Baugesuch andernfalls auf der Grundlage der

rechtskräftigen Unterschutzstellung beurteilt würde. Aufgrund dieses

erpresserischen Vorgehens sei es dem Beschwerdeführer nicht vorzuwerfen, dass

er den Vertrag nicht unterzeichnet habe.

2.2

Unzutreffend

seien primär die Ausführungen der Vorinstanz, wonach Vertragsverhandlungen

immer auf Kompromissen der Beteiligten beruhten. Der dem Beschwerdeführer

vorgelegte Vertragsentwurf habe keinerlei Zugeständnisse der Stadt enthalten.

Zum Gegenstand des Rekursverfahrens habe die Frage gehört, ob die angefochtene

Verfügung an irgendwelchen rechtlichen Mängeln leide. Zu solchen Mängeln gehöre

auch, wenn eine Verfügung unter Verletzung rechtsstaatlicher

Verfahrensgarantien zustande komme. Die angefochtene Verfügung sei letztlich

das Resultat rechtsstaatlich unhaltbaren, nicht schützenswerten, treuwidrigen

Vorgehens, also eines im höchsten Grade unfairen Verfahrens, und sei daher

aufzuheben. Die Weigerung der Stadt zu Vertragsverhandlungen mit dem

Beschwerdeführer erfülle den Tatbestand einer klaren Rechtsverweigerung. Diese

Rüge hätte durch das Baurekursgericht beurteilt werden müssen.

Die angefochtene Verfügung gehe viel zu weit. Deren Inhalt

dürfe nämlich nicht weitergehen als der Inhalt des vorgelegten

Vertragsentwurfs. Damit könne den Anliegen des Denkmalschutzes offenbar in

ausreichendem Masse Rechnung getragen werden. Weitergehende Eigentumsbeschränkungen

seien aus diesem Grunde unverhältnismässig, da nicht erforderlich, und

verletzten die Eigentumsgarantie. Ausserdem sei das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers

erneut verletzt worden, indem er vor Erlass der angefochtenen Entscheide nicht

angehört worden sei. Schliesslich seien die Erweiterung des Schutzumfangs auf

der einen und die Bauverweigerung für das Projekt KKZ auf der anderen Seite

unverständlich und willkürlich.

3.

3.1

Zu prüfen ist vorab der Einwand, die

Vorinstanz habe das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt, indem sie

die geltend gemachte Rechtsverweigerung nicht beurteilt habe. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör leitet sich der

Anspruch der Verfahrensbeteiligten ab, dass sich die Rechtsmittelbehörde mit

den gestellten Anträgen und den relevanten Sachvorbringen auseinandersetzt.

Dies bedeutet dabei nicht, dass sie sich mit jeder tatsächlichen Behauptung,

mit jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel auseinandersetzen

muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen

Gesichtspunkte beschränken (Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 8 N. 33).

3.2

Der im

Rekursverfahren noch nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer beantragte im

Wesentlichen die Erarbeitung eines verwaltungsrechtlichen Vertrags anstelle der

"behördlichen Unterschutzstellung", die Beurteilung seines

Baugesuchs, den Verzicht auf den Rückbau gewisser bereits ausgeführter

baulicher Massnahmen sowie die Feststellung, dass die Nutzung der Villa im

Rahmen der Bauordnung und der feuerpolizeilichen Vorschriften dem Eigentümer

freigestellt sei. Ausserdem stellte er die Einreichung eines alternativen

Baugesuchs in Aussicht.

3.3

Das

Baurekursgericht verwies im angefochtenen Entscheid im Zusammenhang mit dem

rekurrentischen Antrag auf Erarbeitung eines verwaltungsrechtlichen Vertrages

vorab auf den Umstand, dass die Villa H bereits mit Stadtratsbeschluss vom 23. Mai

2007.

rechtskräftig unter Schutz gestellt worden sei. Die Einwände des

Beschwerdeführers gegen den Umfang der Unterschutzstellung seien im gegen den

Unterschutzstellungsbeschluss geführten Rechtsmittelverfahren von drei

Instanzen geprüft worden. Das Gericht wies darauf hin, dass der

Unterschutzstellungsentscheid nicht Gegenstand des Rekursverfahrens sei und

seiner Meinung nach keine Veranlassung bestehe, den Schutzumfang einer erneuten

Überprüfung zu unterziehen. Ausserdem beruhten Vertragsverhandlungen immer auf

Kompromissen aller Beteiligten. Während solcher Verhandlungen gemachte

Vorschläge und Zugeständnisse seien immer in diesem Licht zu sehen. Komme ein

Vertrag danach nicht zustande, seien die gemachten Angebote nicht mehr bindend.

Mit seiner Weigerung, den Vertrag zu unterzeichnen, habe sich der Rekurrent

selber zuzuschreiben, dass die Vorinstanz den Schutzumfang für die Villa H schliesslich

einseitig festgesetzt habe.

Mit diesen Ausführungen nahm das Baurekursgericht zu den

Vorbringen des Rekurrenten im Rekursverfahren ausreichend Stellung.

Insbesondere legte es dar, weshalb es den rechtskräftig festgesetzten

Schutzumfang nicht als Gegenstand des Rekursverfahrens betrachte und auf

allfällige Vorschläge zur Änderung desselben daher nicht eintrete. Ausserdem

legte es dar, weshalb seiner Meinung nach kein Anspruch des Beschwerdeführers

auf Ausarbeitung eines verwaltungsrechtlichen Vertrages bestehe. Eine

Gehörsverletzung ist nicht ersichtlich.

4.

4.1

Diese

Ausführungen des Baurekursgerichts sind auch inhaltlich nicht zu beanstanden.

Es besteht keine Veranlassung, den rechtskräftig festgesetzten Schutzumfang der

Villa H einer erneuten Beurteilung zu unterziehen. Ein Anspruch auf

erneute Überprüfung des Schutzumfangs käme dem Beschwerdeführer nach der

Rechtsprechung nur bei Vorliegen einer wesentlichen Veränderung der rechtlichen

oder tatsächlichen Verhältnisse zu, wobei die geänderten Verhältnisse glaubhaft

gemacht werden müssen und mit geeigneten Beweismitteln darzulegen ist, worin

die massgebliche Änderung besteht und weshalb ihretwegen die angefochtene

Anordnung zu ändern ist (vgl. zum Ganzen Martin

Bertschi in: Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d, N. 17).

Derartige wesentlich veränderte Verhältnisse werden nicht geltend gemacht und

sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere stellt der Umstand, dass der

Beschwerdeführer zwischenzeitlich ohne baurechtliche Bewilligung bauliche

Massnahmen in Abweichung vom Schutzumfang ausgeführt hat, keine wesentliche

Veränderung der Verhältnisse dar, welche nach der Rechtsprechung einen Anspruch

auf erneute Überprüfung des Umfangs der Unterschutzstellung zu begründen

vermöchten. Ebenfalls nicht zu beurteilen sind damit auch allfällige im Rahmen

der gescheiterten Vertragsverhandlungen ins Auge gefasste Änderungen des

rechtskräftigen Schutzumfangs, welche nun im Beschluss des Stadtrates vom 7. Januar

2015.

keine Berücksichtigung gefunden haben. Im Weiteren besteht unter diesen

Umständen auch kein Anspruch des Beschwerdeführers auf die erneute Aufnahme von

Verhandlungen hinsichtlich des Abschlusses eines verwaltungsrechtlichen Vertrages.

4.2

Der

Vorwurf an die Behörden, sie hätten sich treuwidrig verhalten, ist nicht

berechtigt. Insbesondere wurden beim Beschwerdeführer offenkundig keine

falschen Erwartungen über die Konsequenzen einer Nichtunterzeichnung des

Vertragsentwurfs erweckt. Vielmehr wurde der Beschwerdeführer ausdrücklich

darauf hingewiesen, dass sein Baugesuch auf der Grundlage der rechtskräftigen

Unterschutzstellung beurteilt würde, im Fall, dass der Vertragsabschluss nicht

zustande käme. Der Beschwerdeführer verkennt, dass die Behörden an die

Rechtskraft des Schutzumfangs ebenso gebunden sind wie der Grundeigentümer. Es

steht ihnen nicht zu, bei der Beurteilung einer baulichen Massnahme von einer

rechtskräftigen Unterschutzstellungsanordnung abzuweichen.

Der Beschwerdeführer hat beim Erwerb der Villa H

offensichtlich unterschätzt, was es bedeutet, ein Denkmalschutzobjekt dieser

Grössenordnung zu erwerben. Insbesondere erkannte er nicht, welche

nutzungsmässigen Einschränkungen mit dem konkreten Schutzumfang verbunden sein

könnten. Die integrale Unterschutzstellung, welche insbesondere auch die

konstruktive Tragkonstruktion sowie die Raumeinteilung im Gebäudeinnern umfasst,

verbunden mit dem Umstand, dass das Gebäude einer Wohnzone mit einem Wohnanteil

von 90 % zugewiesen ist, lassen erahnen, welche Herausforderung es

darstellt, die Villa H einer für den Grundeigentümer wirtschaftlich tragbaren

Nutzung zuzuführen. Dass sich der Beschwerdeführer durch die Behörden in diesem

schwierigen rechtlichen und tatsächlichen Umfeld nicht unterstützt fühlte,

erscheint nachvollziehbar. Die Akten erwecken den Eindruck, dass die Behörden

mit dem teilweise eigenmächtig handelnden Beschwerdeführer Mühe hatten. Auch

führte der grosse Koordinationsbedarf zwischen den verschiedenen involvierten

Amtsstellen zu einer zeitlich schwerfälligen Verfahrensführung. Zu

Verzögerungen führte aber immer wieder auch der Beschwerdeführer selber,

welcher die formellen und materiell-rechtlichen Anforderungen des

Unterschutzstellungs- und Baubewilligungsverfahrens zu negieren scheint, und

immer wieder bauliche Massnahmen ohne vorgängige Baubewilligung und in

Abweichung vom rechtskräftigen Schutzumfang ausführte.

4.3

Unbegründet

ist schliesslich auch der Einwand, die angefochtene Verfügung gehe weiter als

der vorgelegte Vertragsentwurf und verletze aus diesem Grunde den Grundsatz der

Verhältnismässigkeit, da nur der mildeste Eingriff in das Eigentum

verhältnismässig sei. Dem Erlass einer Unterschutzstellungsanordnung gehen

häufig Verhandlungen im Hinblick auf den Abschluss eines einvernehmlichen

Unterschutzstellungsvertrages voraus. Da die einseitige Anordnung von

Schutzmassnahmen zwangsläufig mit einer gewissen Starrheit verbunden ist, kann

den Interessen des Grundeigentümers häufig besser durch eine einvernehmliche

Regelung im Hinblick auf eine konkrete Nutzung eines Gebäudes Rechnung getragen

werden. Vorliegend wurden offenbar bereits vor Erlass der Unterschutzstellungsanordnung

vom 23. Mai 2007 Vertragsverhandlungen geführt, teilweise noch mit den

Rechtsvorgängern des Beschwerdeführers, welche offensichtlich scheiterten. Die

angefochtene Verfügung basiert auf der rechtskräftigen

Unterschutzstellungsanordnung vom 23. Mai 2007, welche im Rechtsmittelverfahren

überprüft wurde, insbesondere auch hinsichtlich der Verhältnismässigkeit des

Schutzumfangs. Auch in diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass keine

Veranlassung besteht, diese Frage einer erneuten Beurteilung zu unterziehen.

Der Umstand, dass die Behörden im Rahmen einer einvernehmlichen Lösung mit dem

Beschwerdeführer zur Beilegung des jahrelangen Rechtsstreits bereit gewesen

wären, den Schutzumfang hinsichtlich zweier bereits ausgeführter baulicher Massnahmen

an der Nordfassade des Gebäudes (Rampe mit Zugang zum Raum 0.07 sowie ein

Treppenabgang mit Zugang zum Keller) geringfügig zu lockern, stellt die Verhältnismässigkeit

der rechtskräftigen Schutzanordnung als solche nicht infrage.

5.

5.1

Die

Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. Diesem Ausgang

entsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen

(§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihm nicht zu.

5.2

Gemäss

ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen eine Parteientschädigung

nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die

Entschädigungsberechtigung entfällt in der Regel, weil die Führung von Rechtsmittelprozessen

für das Gemeinwesen im Allgemeinen weder mit besonderem Aufwand verbunden ist

noch den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigt. Grösseren Gemeinwesen wird

dabei nur selten eine Parteientschädigung zugesprochen, während kleinere Gemeinden

häufiger als entschädigungsberechtigt eingestuft werden (Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 17 N. 50 ff.). Im vorliegenden Fall sind

besondere Aufwendungen der Beschwerdegegnerin (als grosses Gemeinwesen) nicht

ersichtlich. Es ist ihr somit keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 270.-- Zustellkosten,

Fr. 4'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …