VB.2016.00192

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00192

27. Juli 2016Deutsch9 min

(URT.2016.18256)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügungen vom 19. Dezember 2013 legte das Amt

für Jugend und Berufsberatung (AJB) die Kantonsbeiträge für das Jahr 2012 für

die von A geführten Jugendheime C, D sowie E fest. Die von A beantragten

Kostenanteile wurden im Betrag von insgesamt Fr. 87'809.- gekürzt, weil

jene zu Unrecht einen "Kapitalzinsaufwand intern" geltend gemacht

habe.

Erwägungen

II.

Die Bildungsdirektion wies den dagegen

erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 24. Februar 2016 ab.

III.

A liess am 14. April 2016

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und seien

die Kantonsbeiträge für das Jahr 2012 ohne den Abzug für den

internen Kapitalzinsaufwand festzusetzen, eventualiter sei die Angelegenheit an das

AJB zurückzuweisen, damit dieses den Kantonsbeitrag ohne einen Abzug für

internen Kapitalzinsaufwand festsetze. Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung

vom 12./13. und das AJB mit Beschwerdeantwort vom 18./19. Mai 2016

schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A nahm hierzu am 30. Mai 2016

Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit

Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der Streitwert

beträgt Fr. 87'809.-, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der

Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c

e contrario VRG).

2.

2.1

Strittig

ist zunächst, ob Kapitalzinsen, welche die Beschwerdeführerin als Trägerin

ihren Jugendheimen intern verrechnet, zum staatsbeitragsberechtigten Aufwand

zählen.

Nach § 8 Abs. 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom

1.

April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) zählen Abgaben, Bau- und

Kapitalzinsen nur zum anrechenbaren Aufwand, wenn die Gesetzgebung dies

bestimmt. Gemäss § 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Jugendheime und die

Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz, JugendheimeG [LS 852.2])

werden an Jugendheime Beiträge gewährt für die Errichtung, Erweiterung oder

Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen

(lit. a), die Besoldungen der Leitenden der Jugendheime und ihrer

Mitarbeitenden in Erziehung und Berufsbildung sowie die Arbeitgebendenleistungen

an die Einrichtungen der Alters-, Invaliden- und Hinterlassenenfürsorge (lit. b)

und die Ausbildung und Weiterbildung von Leitenden und Erziehenden

(lit. c). Die Trägerschaft hat dem AJB bis spätestens Ende September das

Budget für das Folgejahr einzureichen, welches den Personal-, Liegenschaften-

und Sachaufwand, die Fremdkapitalkosten und die anrechenbaren Erträge und Aufwandsminderungen

enthalten muss (§ 16 Abs. 1 der Verordnung über die Jugendheime vom

4.

Oktober 1962 [Jugendheimeverordnung, JugendheimeV {LS 852.21}]).

Damit fehlt in den Rechtsnormen betreffend Staatsbeiträge für Jugendheime eine

Bestimmung, wonach interne Kapitalzinsen beitragsberechtigt wären.

Daran vermag auch der Hinweis der Beschwerdeführerin,

gemäss Ziff. 3.1 der IVSE-Richtlinie zur Leistungsabgeltung und zur

Kostenrechnung vom 1. Dezember 2005 (siehe unter www.sodk.ch/ueber-die-sodk/ivse/regelwerk-der-ivse)

seien Kapitalzinsen als anrechenbarer Aufwand zu qualifizieren, nichts zu

ändern. Es trifft zwar zu, dass § 19a Abs. 1 Satz 2 JugendheimeV

bezüglich Rechnungslegung auf diese Richtlinie verweist. Aus dem Umstand, dass

die Rechnungslegung sich nach dieser Richtlinie zu richten hat, lässt sich

indes nicht ableiten, dass sich auch der anrechenbare Aufwand danach bestimmt;

die Anrechenbarkeit von Aufwendungen ist vielmehr abschliessend durch das

Jugendheimegesetz und die Jugendheimeverordnung geregelt. Im Übrigen bleibt

unklar, ob der in der Richtlinie verwendete Begriff der Kapitalzinsen sich

überhaupt auf interne Kapitalzinsen bezieht.

Interne Kapitalzinsen zählen somit nicht zum anrechenbaren

Aufwand.

2.2

Die

Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, aus Sicht der von ihr betriebenen

Institutionen handle es sich nicht um Zinsen auf dem Eigenkapital, sondern um

Fremdkapitalzinsen, welche die Institutionen im Rahmen eines

Kontokorrentverhältnisses mit der Trägerin schuldeten. Diese Argumentation

vermag nicht zu überzeugen. Staatsbeitragsberechtigt ist nach § 7

Abs. 2 JugendheimeG nicht die einzelne Institution, sondern deren Trägerschaft.

Zwar werden die Staatsbeiträge für jede einzelne Institution gewährt; deren

Höhe bemisst sich jedoch nicht nach dem isoliert betrachteten Rechnungsergebnis

der Institution, sondern nach dem bei der Trägerschaft für die Institution

anfallenden anrechenbaren Aufwand abzüglich der anrechenbaren Erträge. Den

Institutionen belastete Aufwände, welchen Erträge in gleicher Grösse bei der

Trägerschaft gegenüberstehen, heben sich deshalb gegenseitig auf und können

nicht zu einem höheren Staatsbeitrag führen. Folgte man der Auffassung der

Beschwerdeführerin, führte dies dazu, dass der Kanton ihr im Ergebnis Zinsen

für das bei den Institutionen eingesetzte Kapital, also Eigenkapitalzinsen

zahlen müsste; dies sehen die einschlägigen Bestimmungen nach dem vorstehend

Ausgeführten indes gerade nicht vor.

2.3

Die

Beschwerdeführerin macht sodann geltend, das AJB habe eine unzulässige Praxisänderung

vorgenommen. Bis zur vorübergehenden Umstellung auf ein System mit Tagespauschalen

während der Jahre 2008 bis 2011 (vgl. §§ 18 ff. JugendheimeV in der

vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2011 gültigen Fassung [OS 62,

547.

ff.]) seien die Kapitalzinsen als anrechenbarer Aufwand betrachtet

worden; es bestehe kein sachlicher Grund, dies nicht auch weiterhin so zu

halten.

Wie es sich mit der Praxis vor der

vorübergehenden Umstellung auf Tagespauschalen verhielt, braucht hier nicht

näher geprüft zu werden: Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche

Gründe stützen können, die – vor allem im Hinblick auf

das Gebot der Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein

müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte

Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt

sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des

Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten

Rechtsanschauungen entspricht (BGE 141 II 297 E. 5.5.1 mit

Hinweisen). Angezeigt ist eine Praxisänderung in der Regel,

wenn sich erweist, dass das Recht bisher unrichtig angewandt worden ist oder

eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen

besser entspricht (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1660, mit zahlreichen

Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 23 Rz. 15).

Ein solcher Fall liegt hier vor, weil

eine allfällige frühere Praxis, interne Kapitalzinsen

als anrechenbaren Aufwand zu berücksichtigen, rechtswidrig gewesen wäre.

Es ist sodann nicht ersichtlich, weshalb eine Praxisänderung hier gegen den

Grundsatz von Treu und Glauben verstossen sollte: Es geht einzig darum, dass

die Trägerschaft sich das den einzelnen Institutionen zur Verfügung gestellte

Kapital nicht mehr verzinsen lassen kann; inwiefern dadurch nachteilige

Dispositionen betroffen sein sollen, welche sich nicht mehr leicht rückgängig

machen lassen, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan. Schliesslich

ist in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass ein untypischer Fall

einer Praxisänderung vorliegt, weil die Staatsbeiträge für Jugendheime

zwischenzeitlich nach einer anderen Methode berechnet worden waren. Die

Praxisänderung wurde mit der Rückkehr zum alten System vorgenommen; in diesem

Zeitpunkt konnte die Beschwerdeführerin nicht damit rechnen, die alte Praxis

werde unbesehen weitergeführt.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin macht weiter sinngemäss geltend, mit dem den Institutionen

verrechneten Kapitalzins überwälze sie eigene Fremdkapitalkosten. Wie sich aus

§ 16 Abs. 1 Satz 2 JugendheimeV ergibt, zählen Fremdkapitalkosten

grundsätzlich zum anrechenbaren Aufwand. Allein der Umstand, dass die

Trägerschaft eines Jugendheims Fremdkapitalzinsen bezahlen muss, führt indes

noch nicht zu deren Anrechenbarkeit. Nach § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG

werden Aufwendungen nur angerechnet, soweit sie für die wirksame,

wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den

Aufwand des Staates für gleichwertige Leistungen nicht übersteigen. Entscheidend

ist demnach, ob die Fremdkapitalaufnahme für die gemäss § 8 Abs. 1

JugendheimeG staatsbeitragsberechtigten Aufwendungen im Sinn von § 8

Abs. 1 StaatsbeitragsG notwendig war.

3.2

Die

Beschwerdeführerin verweist auf zwei Darlehensverträge mit der Gemeinde F über

einen Gesamtbetrag von Fr. 26'000'000.- sowie ein Kontokorrentverhältnis.

Sie macht geltend, ihre flüssigen Mittel seien gemäss Finanz- und Investitionsplan

"bereits im Jahr 2019 aufgebraucht"; sie müsse deshalb ab dem Jahr

2019.

"regelmässig [auf die Darlehen] zurückgreifen". Damit legt sie

indes nicht dar, inwiefern die Darlehensaufnahme für den Betrieb im Jahr 2012

notwendig gewesen sein sollte. Die Beschwerdeführerin wies Ende 2011 ein

Umlaufvermögen von Fr. 51'077'160.43 auf; davon entfielen

Fr. 23'420'067.58 auf flüssige Mittel und Fr. 10'097'846.- auf

Wertschriften. Bis Ende 2012 erhöhte sich das Umlaufvermögen – trotz Darlehensrückzahlung

im Betrag von insgesamt Fr. 1'040'000.- – auf Fr. 56'048'819.74;

davon entfielen neu Fr. 29'536'858.93 auf flüssige Mittel. Angesichts

dieser Finanzlage ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführerin

für den Betrieb ihrer Jugendheime auf Fremdkapital angewiesen sein sollte. Dass

die flüssigen Mittel ab dem Jahr 2019 knapp werden könnten, vermag den geltend

gemachten Fremdkapitalbedarf für das Jahr 2012 jedenfalls nicht zu begründen.

Schliesslich legt die Beschwerdeführerin überhaupt nicht dar, inwiefern die

Fremdkapitalaufnahme gerade für diejenigen Institutionen notwendig war, deren

Jahresabrechnungen hier im Streit liegen. Weil die Notwendigkeit einer Fremdkapitalaufnahme

damit nicht rechtsgenügend dargetan wurde, besteht kein Anspruch auf Ersatz der

dafür aufgewendeten Zinsen.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und

§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen

Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.

Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,

kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur

die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 5'640.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…