VB.2016.00195

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00195

24. August 2016Deutsch23 min

(URT.2016.18308)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A hat per 1. April 2015 in X eine 3,5-Zimmerwohnung

gemietet. Am 30. Juni 2015 meldete er sich nach entsprechender

Aufforderung bei der Einwohnerkontrolle der Gemeinde X an. Mit Schreiben

vom 30. Juli 2015 wurde A aufgefordert, den Heimatschein bei der Einwohnerkontrolle

abzugeben. Am 10. August 2015 liess A der Einwohnerkontrolle der Gemeinde X

mitteilen, dass er in X keine Niederlassung begründet, sondern Aufenthalt genommen

habe. Seinen Heimatschein habe er bei der Schweizer Botschaft in der Hauptstadt

von H hinterlegt, weil er mit seinem Lebenspartner in dessen Liegenschaft in D

(Ort in H) lebe. Nach weiteren Schriftenwechseln verfügte der Sicherheitsvorsteher

der Gemeinde X am 19. Oktober 2015, dass sich die Niederlassung von A

in X ZH befinde (Dispositiv-Ziff. 1), dass die Anmeldung in X rückwirkend

per 1. April 2015 erfolge (Dispositiv-Ziff. 2) sowie, dass die

Einwohnerkontrolle auf Kosten von A einen zweiten Heimatschein beim Zivilstandsamt

G BE bestellen werde (Dispositiv-Ziff. 3).

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am

25.

November 2015 beim Bezirksrat I und beantragte die Aufhebung der

Verfügung des Sicherheitsvorstehers vom 19. Oktober 2015, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde X.

Mit Beschluss vom 16. März 2016

wies der Bezirksrat I den Rekurs ab. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

Parteientschädigungen wurden keine entrichtet.

III.

Mit Beschwerde vom 18. April 2016

liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, der angefochtene Beschluss und die

Verfügung der Gemeinde X vom 19. Oktober

2015.

seien aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Beschwerdegegnerin.

Während sich die Gemeinde X nicht vernehmen liess, verzichtete der Bezirksrat I am

17.

Mai 2016 unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen

Beschlusses auf eine Vernehmlassung. Der Beschwerdeführer verzichtete am

31.

Mai 2016 eine freigestellte Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1

Die

Schweizer Gemeinden haben ein Einwohnerregister zu führen, welches von jeder Person,

die sich niedergelassen hat oder aufhält, mindestens die Daten zu den in

Art. 6 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung

der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister

(Registerharmonisierungsgesetz, RHG; SR 431.02) genannten Identifikatoren und

Merkmalen enthalten muss. Nach Art. 11 RHG erlassen die Kantone die notwendigen

Vorschriften, damit natürliche Personen sich innerhalb von 14 Tagen nach

dem Umzug bei der für die Führung des Einwohnerregisters zuständigen Amtsstelle

melden (lit. a) sowie die Meldepflichtigen wahrheitsgetreu Auskunft über

die Daten nach Art. 6 RHG erteilen und, wenn erforderlich, ihre Angaben

dokumentieren (lit. b). In Art. 3 RHG werden erstmals

gesamtschweizerisch die Begriffe Niederlassungsgemeinde (lit. b) und

Aufenthaltsgemeinde (lit. c) definiert (vgl. BBl 1997 III 1225, 1229). Diese

für die ganze Schweiz geltende Einheitsdefinition für Niederlassung und

Aufenthalt stützt sich laut Botschaft (vom 23. November 2005 zur

Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427 ff., 457, auch zum

Folgenden) auf die Begriffsbestimmung des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom

10.

Dezember 1907 (ZGB) sowie auf die Praxis der Kantone und Gemeinden. Im

Sinn von Art. 23 ZGB befindet sich der Wohnsitz einer Person an dem Ort,

wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Diese Be-griffsdefinition

wird indes in der Rechtspraxis differenzierter ausgelegt: Die Niederlassung

wird einerseits durch den Willen, sich an einem Ort dauerhaft niederzulassen,

und andererseits durch den Ausdruck dieses Willens mit der effektiven Wohnsitznahme

an diesem Ort definiert. Der Begriff Aufenthalt (lit. c) bezieht sich auf

eine minimale Anwesenheitsdauer zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht

dauernden Verbleibens und für eine begrenzte Dauer (z. B. als Wochenaufenthalter). Im Fall des

Aufenthalts verfügen die betroffenen Personen weiterhin über einen anderen

Niederlassungsort. Zudem begründen gemäss Art. 26 ZGB der Aufenthalt an einem

Ort zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt und die Unterbringung einer Person

in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt keinen Wohnsitz.

2.2

Umsetzung des RHG wurden im Kanton Zürich die Bestimmungen des dritten Titels

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) im Jahr 2011 revidiert. Sodann

wurden die Bestimmungen über das Melde- und Einwohnerregisterwesen im dritten

Teil des Gemeindegesetzes in einen Spezialerlass, das Gesetz über das

Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1),

überführt, der am 1. Januar 2016 in Kraft trat (OS 70, 415).

§ 1 MERG definiert die Begriffe

"Niederlassung" und "Aufenthalt" im Einklang mit

Art. 3 lit. b und c RHG. Niederlassung bedeutet nach § 1

lit. a MERG, dass sich eine Person in der Absicht

des dauernden Verbleibens in einer Gemeinde aufhält, um dort den für Dritte

erkennbaren Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen; von Aufenthalt ist laut

§ 1 lit. b MERG auszugehen, wenn sich eine Person zu einem bestimmten

Zweck ohne Absicht des dauernden Verbleibens mindestens während dreier

aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres in einer

Gemeinde aufhält. Gemäss § 3 MERG ist persönlich meldepflichtig bei der

politischen Gemeinde, wer sich dort niederlässt (lit. a) oder dort

Aufenthalt begründet (lit. b). Wer sich zum Aufenthalt anmeldet, ist bei

Erwerbstätigkeit jährlich meldepflichtig (§ 4 lit. a MERG). Wer sich

in einer anderen als der Heimatgemeinde anmeldet, hat bei der Niederlassung den

Heimatschein (lit. a), beim Aufenthalt den Aufenthaltsausweis (lit. b) vorzuweisen (§ 5 Abs. 1 MERG). Der Aufenthaltsausweis

wird von der Niederlassungsgemeinde ausgestellt (§ 2 Abs. 2 MERG).

Die Begriffe "Niederlassung"

und "Aufenthalt" wurden im bis 31. Dezember 2015 geltenden Recht

identisch definiert (vgl. § 32 Abs. 1 lit. a aGG; § 32

Abs. 1 lit. b aGG; Antrag des Regierungsrats vom 22. Oktober

2014, Amtsblatt des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2014, Nr. 44,

5135, Weisung II.1.A. § 1). Gestrichen wurde der Satz, dass eine Person in

derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet wird, in der sie das

erforderliche Dokument hinterlegt hat (§ 32 Abs. 2 Satz 2 aGG).

Die Hinterlegung von Dokumenten bildet bei der Prüfung, wo jemand

niedergelassen ist, keinen wesentlichen Aspekt mehr (vgl. aber Art. 3

lit. b RHG). Die Meldepflicht i. S. v.

§ 3 Abs. 1 MERG entspricht der bisherigen Regelung in § 32

Abs. 1 lit. a aGG. Schon nach § 34 Abs. 2 aGG konnte die

Gemeindevorsteherschaft verlangen, dass die Anmeldung zum Aufenthalt jährlich

wiederholt wurde, was in der Praxis für erwerbstätige Personen mehrheitlich der

Fall zu sein schien (Antrag des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014,

Amtsblatt des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2014, Nr. 44, 5135,

Weisung II.1.A. § 4). Gemäss § 36 aGG musste ein Heimatschein bzw.

ein Heimatausweis (neu "Aufenthaltsausweis") hinterlegt werden.

Nunmehr ist es den Gemeinden freigestellt, sich bei der Anmeldung mit dem

Vorweisen zu begnügen oder aber weiterhin die Hinterlegung zu verlangen

(§ 5 Abs. 2 MERG). Jedenfalls haben die Gemeinden nach wie vor

regelmässig zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den Aufenthalt erfüllt sind,

d. h. ob die betreffende Person andernorts tatsächlich niedergelassen

ist. Da die Gesetzesänderungen in den Jahren 2011 und 2016 in diesem

Zusammenhang lediglich geringe, vor allem formale Änderungen mit sich brachten,

ist die unter §§ 32–39 aGG entwickelte Praxis weiterhin massgebend.

2.3

Die Frage

der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden

sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil,

der politische Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz und andere mit eigenständigen

Anknüpfungspunkten (BGr, 23. August 2012,2C_173/2012, E. 3.2 mit

weiteren Hinweisen.; Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht

bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, 337 ff.). Der Entscheid

über das polizeiliche Domizil bedeutet nur, dass der Niederlassung kein

administratives Hindernis entgegensteht, und die Bejahung der Niederlassung

präjudiziert die Frage nach der Bestimmung der (Spezial-)Wohnsitze nicht

(Spühler, 341). Wenn sich eine Person regelmässig an mehreren Orten aufhält, so

bestimmt sich der Ort ihrer Niederlassung jedoch in der Regel nach denselben

Merkmalen wie der zivilrechtliche Wohnsitz; massgebendes Kriterium ist

grundsätzlich in beiden Fällen die Absicht des dauernden Verbleibens bzw. der

Mittelpunkt der Lebensbeziehungen (Art. 3 RHG; Art. 23 ZGB; § 1

MERG; § 32 Abs. 1 aGG). Wenn Arbeitsort und Wohnort auseinanderfallen,

gilt der Wohnort als Niederlassung, wenn eine Person mehr oder weniger

regelmässig dahin zurückkehrt, jedenfalls bei täglicher, aber auch bei

wöchentlicher Rückkehr. Der Arbeitsort hat Vorrang bei stärkerer persönlicher

Bindung, z. B. wenn

sich dort die persönlichen Effekten befinden oder die Freizeit mehrheitlich

dort verbracht wird (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

3.

A., Wädenswil 2000 [Kommentar GG], § 32 N. 1.2, 1.4 und 1.4.2 f.;

VGr, 20. Mai 2010, VB.2010.00150, E. 4.1). Die Anmeldung hat somit am

Ort zu erfolgen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen, wofür objektive

Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort ausschlaggebend

sind. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der

Lebensmittelpunkt einer Person müssen sich durch feststellbare Sachverhalte

erhärten lassen (VGr, 22. September 2011, VB.2011.00362, E. 2.2).

Massgebend ist der Ort, an dem sich der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen befindet

(vgl. BGE 125 III 100 E. 3).

In der Regel erlauben somit der

zivilrechtliche Wohnsitz und die anderen Spezialwohnsitze Rückschlüsse darauf

zu ziehen, ob sich jemand in einer Gemeinde i. S. v.

Art. 3 lit. b oder c RHG niedergelassen oder Aufenthalt begründet

hat, aber nicht umgekehrt (BGr, 23. August 2012,2C_173/2012, E. 3.2).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die verschiedenen Gesetze unterschiedliche

Ziele verfolgen.

2.4

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Wohnsitz, die vorliegend

ebenfalls herangezogen werden kann, da sich dieser seinerseits aus Art. 23

ZGB ableitet, befindet sich der Wohnsitz einer unselbständig erwerbenden Person

am Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Wenn sich

eine Person abwechslungsweise an zwei Orten aufhält, ist darauf abzustellen, zu

welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält. Bei unselbständig

erwerbenden Steuerpflichtigen besteht eine natürliche Vermutung dafür, dass

dies der Ort ist, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen,

um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen. Bei verheirateten

Personen mit Beziehungen zu mehreren Orten werden dagegen die persönlichen und

familiären Kontakte zum Ort, wo sich ihre Familie aufhält, als stärker erachtet

als diejenigen zum Arbeitsort, wenn sie in nicht leitender Stellung

unselbständig erwerbstätig sind und täglich oder an den Wochenenden regelmässig

an den Familienort zurückkehren (BGr, 1. April 2016,2C_403/2015,

E. 2.2; BGE 132 I 29 E. 4.2 f.). Jeder Ehegatte und auch jeder

Partner einer eingetragenen Partnerschaft kann indessen auch einen eigenen

Wohnsitz begründen, z. B. im Fall freiwilliger

nicht regelmässiger Rückkehr oder aufgrund dauernder Trennung von Arbeits- und

Familienort (BGE 132 I 29 E. 4.2; BGE 121 I 14 E. 4a; vgl. zur

"regelmässigen Rückkehr" in internationalen Verhältnisse BGr, 29. August

2013,2C_250/2013, E. 2.2). Im internationalen

Verhältnis gilt zudem, dass der einmal begründete Wohnsitz in der Schweiz

grundsätzlich bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes im Ausland bestehen bleibt

(sog. "rémanence du domicile"; BGE 138 II 300

E. 3.3; BGr, 1. Juli 2013,2C_1267/2012, E. 3.3).

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwog, für Schweizer Staatsangehörige entspreche das Meldeverhältnis

des Hauptwohnsitzes der Niederlassungsgemeinde, in welcher die Person den Heimatschein

hinterlegt habe. Das Meldeverhältnis des Nebenwohnsitzes entspreche der Aufenthaltsgemeinde,

in der ein durch die Niederlassungsgemeinde ausgestellter Heimatausweis zu

hinterlegen sei. Ein möglicher Wohnsitz im Ausland sei für die

Einwohnerregister in der Schweiz nicht relevant. Schweizer, die einen

Aufenthalt begründen möchten, müssten einen Aufenthaltsausweis bei der

Gemeinde, bei der sie sich zum Aufenthalt anmelden möchten, vorweisen. Einen

solchen erhielten sie bei der Niederlassungsgemeinde. Ausländische Behörden

könnten keinen Aufenthaltsausweis ausstellen. Die Niederlassungsgemeinde stelle

denn auch einen solchen Aufenthaltsausweis lediglich an Personen aus, die in

einer anderen Gemeinde (als der Niederlassungsgemeinde) Aufenthalt nehmen.

Daraus könne geschlossen werden, dass das Gesetz nicht vorgesehen habe, dass

Schweizer in der Schweiz lediglich Aufenthalt, nicht aber eine Niederlassung

begründeten. Seit seiner Abmeldung nach H im Februar 2012 sei der

Beschwerdeführer bei der Einwohnerkontrolle der Stadt E nicht mehr angemeldet

gewesen, auch nicht zum Aufenthalt.

3.2

Der

Beschwerdeführer macht geltend, er habe im Februar 2012 der

Einwohnerkontrolle der Stadt E gemeldet, dass er seinen Wohnsitz nach H

verlege. Die gemietete Wohnung in E sowie seine Zweidrittelsbeschäftigung bei

der Firma F als … habe er beibehalten. Infolge der Wohnsitzverlegung habe

er sich bei der Schweizerischen Botschaft in der Hauptstadt von H angemeldet

und dort den Heimatschein hinterlegt. Seither lebe er als Auslandschweizer in H,

wo er in D zusammen mit seinem eingetragenen Lebenspartner eine ihm gehörende

(nicht, wie die Vorinstanz aktenwidrigerweise geschrieben habe, seinem Lebenspartner

gehörende) kleine Feriensiedlung betreibe. Bei jeder nicht durch Arbeitseinsätze

für die Firma F gebotenen Abwesenheit wohne er in D. Per Ende März 2015

habe er seine in der Stadt E gemietete Wohnung aufgegeben und in X, in besserer

Erreichbarkeit zur Firma F, eine neue Wohnung gemietet. Damit habe er

keine Wohnsitzverlegung vorgenommen, sondern lediglich die Wohnung gewechselt,

die ihm für seine Aufenthalte in der Schweiz diene. Die Aktennotiz vom

24.

Februar 2016, die ihm nie zur Stellungnahme zugestellt worden sei, sei

rechtlich unrichtig. Denn jedermann, der in einer Zürcher Gemeinde eine Wohnung

miete, habe kraft dieses Mietverhältnisses irgendeinen Aufenthaltsstatus.

Sollte die Stadt E den Beschwerdeführer nicht als Aufenthalter geführt

haben, läge ein Versäumnis der Stadt E vor. Auch ein Schweizer mit

Wohnsitz im Ausland könne eine Wohnung in der Schweiz (zwecks Aufenthalts)

mieten, ohne dass er dadurch seinen Wohnsitz vom Ausland in die Schweiz verlege.

Das Gesetz befasse sich mit dieser Konstellation gar nicht. Dass ein möglicher

Wohnsitz im Ausland für die Einwohnerregister in der Schweiz nicht relevant

sei, wie sich der Homepage des Bundesamts für Statistik entnehmen lasse, sei

unrichtig und widerspreche der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach eine

Person auch in internationalen Verhältnissen nur einen Wohnsitz haben könne.

Das MERG (§ 1 lit. a MERG) definiere den Begriff der Niederlassung –

anders als das GG – sehr explizit im Sinn des Wohnsitzbegriffs des ZGB. Es

liege auf der Hand, dass der Beschwerdeführer seinen für jedermann erkennbaren

Mittelpunkt des Lebens nicht von H in die Schweiz verlegt habe. Die Vorinstanz

habe es nicht für nötig befunden, sich mit dem vom Beschwerdeführer angerufenen

Bundesgerichtsentscheid (2C_1107/2014 vom 14. September 2015) auseinanderzusetzen.

Ferner sei das Ansinnen der Gemeinde X, auf seine Kosten einen zweiten

Heimatschein anzufordern, rechtswidrig, weil ein zweiter Heimatschein ohnehin

nur dann ausgestellt werden könne, wenn der ursprüngliche abhanden gekommen

sei.

4.

4.1

Weder die

Gemeinde X noch die Vorinstanz haben geprüft, ob beim Beschwerdeführer in X

die Voraussetzungen einer Niederlassung oder aber eines Aufenthalts gemäss

Art. 3 RHG bzw. § 1 MERG erfüllt sind, weil sie sich auf den

Standpunkt stellen, dass immer eine Niederlassung begründe, wer als Schweizer

keinen anderen "Wohnsitz" in der Schweiz habe bzw. in keiner anderen

Schweizer Gemeinde angemeldet sei. Strittig und zu prüfen ist, unter welchen Voraussetzungen

die Gemeinde X vom Beschwerdeführer einen Heimatschein verlangen darf

(E. 4.2 f.) und ob es nach dem RHG und MERG überhaupt möglich ist,

dass ein schweizerischer Staatsangehöriger im Ausland Wohnsitz nimmt und in der

Schweiz lediglich Aufenthalt begründet (E. 4.3).

4.2

4.2.1

Unter Berufung auf ein nicht publiziertes Bundesgerichtsurteil vom

21.

November 1989 wird in der älteren Lehre (Spühler, 344; Thalmann, Kommentar

GG, § 32 N. 1.4.8) ausgeführt, dass sich das Problem von Haupt- und

Nebenniederlassung im internationalen Verhältnis solange nicht stelle, als der

ausländische Wohnort mit nur einem schweizerischen konkurriere, da der

Heimatschein sowieso in der Schweiz bleiben müsse. Ob der Ort, wo der Heimatschein

hinterlegt sei, als Niederlassung oder Aufenthalt bezeichnet werde, sei

unwesentlich. Halte sich jemand – wenn auch mit Unterbrüchen – dauernd in einer

zürcherischen Gemeinde auf, so entbinde ihn auch die Immatrikulation bei einer

schweizerischen Auslandvertretung nicht von der Meldepflicht.

Die Verordnung über den Heimatschein vom

22.

Dezember 1980 (SR 143.12) wurde per 1. Juli 2004 aufgehoben,

womit der Heimatschein seine ursprüngliche Bedeutung verlor (RRB

Nr. 715/2013). Nach wie vor gilt jedoch der

Grundsatz, dass für eine das Schweizer Bürgerrecht besitzende Person jeweils

nur ein Heimatschein ausgestellt wird; verändert sich das Bürgerrecht, der

Personen- oder Familienstand, so stellt das für den Heimatort zuständige

Zivilstandsamt auf Bestellung einen neuen Heimatschein aus. Wird ein neuer

Heimatschein nicht wegen einer Standes- oder Bürgerrechtsänderung, sondern

wegen Verlusts des früher ausgestellten Dokumentes angefordert, empfiehlt das

Eidgenössische Amt für Zivilstandswesen (EAZW), die Bestellerin oder den Besteller schriftlich erklären zu lassen, dass sie oder er keinen

vom Zivilstandsamt dieser oder einer anderen Heimatgemeinde ausgestellten

Heimatschein mehr besitzt (Kreisschreiben EAZW vom 15. April 2003,

Ziff. 2 und 4). Es ist somit keine aufwendige Kraftloserklärung mehr nötig.

Der Heimatschein wird von Schweizer

Bürgern bei der für die inländische Wohnsitzgemeinde zuständigen Amtsstelle

hinterlegt. Neu (d. h. ab Juli 2004)

kann er aber auch der ins Ausland wegziehenden Person

im Hinblick auf ihre Anmeldung bei der konsularischen Vertretung der Schweiz mitgegeben

werden (Kreisschreiben EAZW vom 25. Juni 2004, Ziff. 5). Für die

Anmeldung in H ist der Heimatschein indessen nicht

zwingend notwendig (vgl. https://www. eda.admin.ch/countries/france/de/home/dienstleistungen/immatrikulation-adressaenderung/ anmeldung.html, besucht am 1. August

2016; so auch Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom

26.

September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland

[Auslandschweizergesetz, ASG; SR 195.1]).

4.2.2

Aus dem Gesagten folgt, dass der Beschwerdeführer seinen Heimatschein im

Fall einer Verlegung des Wohnsitzes nach H mitnehmen durfte, wenn auch nicht

musste. Weiter liegt auch kein Fall im Sinn des Kreisschreibens EAZW vom

15.

April 2003 vor, in dem ein weiterer Heimatschein auszustellen wäre. Insofern

findet die Verfügung des Sicherheitsvorstehers der Gemeinde X vom

19.

Oktober 2015 (Dispositiv-Ziff. 3), wonach die Einwohnerkontrolle

beim Zivilstandsamt G BE auf Kosten des Beschwerdeführers einen zweiten

Heimatschein bestellen werde, keine Grundlage in einem Gesetz oder einem

Kreisschreiben.

4.3

Die

Gemeinde X kann jedoch vom Beschwerdeführer laut § 5 Abs. 1

lit. a MERG einen Heimatschein (d. h. den Heimatschein, den der Beschwerdeführer

bei seiner Ausreise nach H mitgenommen hat) verlangen, wenn sich der

Beschwerdeführer in X niedergelassen hat (E. 2.2).

4.3.1

In diesem Zusammenhang ist den Ausführungen der Vorinstanz, dass das Gesetz

nicht vorgesehen habe, dass Schweizer in der Schweiz lediglich Aufenthalt,

nicht aber eine Niederlassung begründeten, zwar insofern beizupflichten, als

diese Konstellation – nicht nur im RHG bzw. MERG – nicht (ausdrücklich)

geregelt wird. Aber daraus kann nicht abgeleitet werden, dass ein Schweizer mit

Aufenthalt in der Schweiz an diesem Ort (wenn auch nur registertechnisch) stets

einen (Haupt-)"Wohnsitz" bzw. eine Niederlassung begründen würde.

Dies widerspräche zum einen der Definition in den einschlägigen Gesetzen

(Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG), die sich auf die

zivilrechtliche Definition abstützt (vgl. E. 2.1). Zum anderen bestünde

die Gefahr, dass sich dies auf andere Gebiete oder Beziehungen auswirkt. Selbst

wenn das polizeiliche Domizil in anderen Rechtsgebieten nicht als entscheidend

erachtet wird, so dürfte ihm angesichts der neuen, weitgehend mit dem zivilrechtlichen

Wohnsitz übereinstimmenden Definition im RHG und MERG wohl eine grössere

Bedeutung zukommen. Denn auch in anderen Rechtsgebieten wird oft auf die

zivilrechtliche Definition zurückgegriffen, so beispielsweise im Bundesgesetz

vom 26. September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im

Ausland (Auslandschweizergesetz, ASG). Nach Art. 3 lit. a ASG gelten

als Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer "Schweizerinnen und

Schweizer, die in der Schweiz keinen Wohnsitz haben und im Auslandschweizerregister

eingetragen sind". Dabei wird unter dem Wohnsitz (ebenfalls) der

zivilrechtliche Wohnsitzbegriff verstanden (BBl 2013 1915 ff., 1927).

Würden nun Schweizer Staatsangehörige mit Wohnsitz im Ausland und Aufenthalt in

der Schweiz stets eine Niederlassung i. S. v.

Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG und damit

grundsätzlich auch zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz begründen, wären

sie per definitionem keine Auslandschweizer i. S. v.

Art. 3 lit. a ASG mehr, weil sämtliche Bestimmungen auf den

zivilrechtlichen Wohnsitz abstellen.

4.3.2

Dass solche Personen zwei (Haupt-)Wohnsitze bzw. Niederlassungen

begründen, wird von Art. 3 lit. b RHG, wonach jede Person "nur

eine Niederlassungsgemeinde haben" kann, ausgeschlossen (vgl. auch Art. 23

Abs. 2 ZGB; Art. 20 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom

18.

Dezember 1987 über das Internationale Privatrecht [IPRG; SR 291]).

Dies muss aus den soeben genannten Gründen auch für Auslandschweizer i. S. v. Art. 3 lit. a ASG mit Aufenthalt

in der Schweiz gelten.

4.3.3

Laut Art. 6 lit. o und p RHG muss im Einwohnerregister

festgehalten werden, ob sich die Person in der Gemeinde niedergelassen hat oder

aufhält. Das Bundesamt für Statistik hat gestützt auf Art. 4 Abs. 4

RHG einen sog. amtlichen Katalog der Merkmale (Stand 2014) veröffentlicht, der

die Identifikatoren und Merkmale gemäss Art. 6 RHG umschreibt. Zu

Art. 6 lit. o RHG wird unter "Meldeverhältnis"

(Ziff. 52) zwischen Hauptwohnsitz (Niederlassung) und Nebenwohnsitz

(Aufenthalt) unterschieden. Festgehalten ist ausserdem, dass Personen, die

einen Nebenwohnsitz, aber keinen Hauptwohnsitz in der Schweiz haben, "mit

dem Meldeverhältnis 3 registriert werden" müssen. Die Codierung

"Meldeverhältnis 3" wird wie folgt definiert: "Die Person

ist in der Gemeinde gemeldet, hat aber keinen Hauptwohnsitz in der

Schweiz." Dass dieser Meldestatus nur für ausländische Staatsangehörige

möglich wäre, geht aus der Formulierung im amtlichen Katalog der Merkmale nicht

hervor, spricht er doch lediglich von "Personen" und nicht von

ausländischen Staatsangehörigen.

Laut der Vernehmlassungsvorlage vom

11.

Dezember 2013 zum MERG (§ 1 Abs. 1; S. 8) wurde darauf

verzichtet, ausdrücklich festzuhalten, dass der Aufenthalt grundsätzlich die

Niederlassung in einer anderen Schweizer Gemeinde voraussetze, weil diese

Praxis bereits nach geltendem Recht keine entsprechende ausdrückliche Regelung

vorgesehen habe und damit nicht ausgeschlossen werden könne, dass im Ausland

wohnhafte ("niedergelassene") Personen aufgrund überkantonalem

(Staatsvertrags-)Recht in der Schweiz statt eine Niederlassung nur einen

Aufenthalt begründeten.

4.3.4

Aus dem Gesagten folgt, dass auch Schweizer mit Beziehungen zu zwei Staaten

nur einen (Haupt-)Wohnsitz bzw. eine Niederlassung im Sinn von Art. 3

lit. b RHG und § 1 lit. a MERG haben und es somit möglich ist,

dass ein Schweizer mit Wohnsitz bzw. Niederlassung im Ausland einen Aufenthalt

in der Schweiz begründet. Zumindest in den Materialien und

Ausführungshilfsmitteln wurde diese Konstellation bedacht (vgl. E. 4.3.3).

Zur Hinterlegung (oder zum Vorweisen) des Heimatscheins ist nur verpflichtet,

wer sich auch tatsächlich niedergelassen hat, ist die Hinterlegungspflicht doch

die Folge der Begründung eines polizeilichen Domizils (BGr, 3. August

2007,2P.49/2007, E. 2.4). Der Umstand, dass ausländische Behörden keinen

Aufenthaltsausweis (Heimatausweis) ausstellen, was für die Registrierung in X

als "Aufenthaltsgemeinde" aber erforderlich wäre, berechtigt die

Gemeinde X nicht, vom Beschwerdeführer die Hinterlegung des Heimatscheins

zu verlangen.

4.4

Folglich

stellt sich die Frage, wo sich der (Haupt-)Wohnsitz bzw. die Niederlassung des

Beschwerdeführers i. S. v. Art. 3

lit. b RHG und § 1 lit. a MERG befindet. Die Gemeinde X hat

diese Frage wie schon die Vorinstanz nicht geprüft.

4.4.1

Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den

Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von

Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und

Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Als Verfahrensmaxime

besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die Verwaltungsbehörden im Rahmen des

Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die Beschaffung des die Urteilsgrundlage

bildenden Tatsachenmaterials verantwortlich sind. Dies bedeutet, dass der

rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig zu

ermitteln ist. Im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime muss die amtliche

Untersuchung den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären.

Weil aber vielfach absolute Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so

hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben.

§ 7 Abs. 2 lit. a VRG auferlegt den Verfahrensbeteiligten eine

Mitwirkungspflicht, soweit sie ein Begehren gestellt haben.

4.4.2

Die dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten sind zur Beurteilung des (Haupt-)

Wohnsitzes bzw. der Niederlassung des Beschwerdeführers i. S. v. Art. 3 lit. b RHG und

§ 1 lit. a MERG unzureichend, beschränken sie sich doch im

Wesentlichen auf die Auskünfte, Angaben und Behauptungen des Beschwerdeführers.

So existieren etwa keine Belege für die (in H) registrierte Lebensgemeinschaft,

zumal der Beschwerdeführer laut Aktennotiz vom 25. September 2015 in

seiner Heimatgemeinde G noch als "ledig" eingetragen sein soll, oder

für das Wohneigentum in H. Ungeklärt ist sodann auch, wie lange sich der

Beschwerdeführer durchschnittlich wo zu welchem Zweck aufhält.

Mangels Spruchreife ist die Beschwerde deshalb gutzuheissen und die Sache zur

weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid an die Gemeinde X zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Würde das Verwaltungsgericht die nötigen Abklärungen selber

treffen, den Sachverhalt ergänzen und einen Neuentscheid fällen, so ginge dem

Beschwerdeführer der ganze Instanzenzug verloren. Deshalb ist es sachgerecht,

die Sache im Sinn einer Sprungrückweisung an die

Gemeinde X zur Untersuchung zurückzuweisen (Marco

Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 64 N. 4; VGr, 20. August 2009, VB.2009.00160, E. 9.2). Die Gemeinde X wird zu klären haben,

wo sich der (Haupt-) Wohnsitz bzw. die Niederlassung des Beschwerdeführers i. S. v.

Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG befindet (vgl.

E. 2.3 und 2.4). Kommt sie zum Schluss, er liege in X,

ist sie nach obigen Ausführungen berechtigt, den Heimatschein zu verlangen.

Führen die Abklärungen jedoch zur Schlussfolgerung, dass der Beschwerdeführer

i. S. v. Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG (Haupt-)Wohnsitz

bzw. Niederlassung in H und lediglich Aufenthalt in der Schweiz hat, so hat die

Gemeinde X zu klären, wie sie dieses

Meldeverhältnis registertechnisch umzusetzen hat.

5.

Nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts gilt eine Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf

die Kosten- und Entschädigungsregelung als Obsiegen der rechtsmittelführenden

Partei – und zwar unabhängig davon, welche Anträge diese gestellt hat (BGr,

28.

April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.). Die Kosten des

Beschwerdeverfahrens sind folglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Zudem hat

der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für

das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu entrichten (§ 17 Abs. 2

und 3 VRG). Dem Beschwerdegegner ist angesichts seines Unterliegens keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Da im vorinstanzlichen Verfahren keine Verfahrenskosten

erhoben wurden, erübrigt sich deren Neuverlegung.

6.

Der vorliegende Rückweisungsentscheid

stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche

Zwischenentscheide sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Sicherheitsvorstehers der Gemeinde X

vom 19. Oktober 2015 und der Beschluss des Bezirksrats I vom 16. März

2016.

werden aufgehoben, und die Sache wird zur weiteren Untersuchung und zum

Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Gemeinde X zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 3'100.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …