VB.2016.00254

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00254

20. Dezember 2016Deutsch13 min

(URT.2016.18617)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 23. September 2015 erteilte die

Bausektion der Stadt Zürich der A AG unter Nebenbestimmungen die baurechtliche

Bewilligung für den teilweisen Abbruch und Neubau des ersten Dachgeschosses

sowie die Umnutzung von Büro zu Wohnen im Gebäude an der C-Strasse auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 in Zürich. Unter Dispositivziffer II.1. lit. c

in Verbindung mit Erwägung C lit. b wurde verlangt, dass für die

hofseitige Grenzabstandunterschreitung entweder ein Näherbaurecht beizubringen

oder das Projekt entsprechend zu ändern sei.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG mit Eingabe vom 22. Oktober

2015.

Rekurs ans Baurekursgericht und beantragte, die Auflage gemäss Dispositivziffer II.1

lit. c des angefochtenen Bauentscheids insoweit aufzuheben, als sie sich

auf Erwägung C lit. b beziehe sowie eine Parteientschädigung. Mit

Entscheid vom 8. April 2016 wurde der Rekurs abgewiesen.

III.

Dagegen gelangte die A AG mit Beschwerde vom 11. Mai

2016.

an das Verwaltungsgericht und beantragte, das Verfahren bis am 30. September

2016.

zu sistieren, den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. April 2016

aufzuheben und die Auflage gemäss Dispositivziffer II.1 lit. c des

Bauentscheids vom 23. September 2015 insoweit ersatzlos zu streichen, als

sie sich auf Erwägung C lit. b beziehe sowie eine Parteientschädigung.

Am 23. Mai 2016 teilte die Bausektion der Stadt Zürich dem

Verwaltungsgericht mit, dass sie mit einer Sistierung einverstanden sei. Mit

Präsidialverfügung vom 24. Mai 2016 wurde das Verfahren bis einstweilen am

30.

September 2016 sisitiert.

Am 11. Juli ersuchte die A AG um Wiederaufnahme des

Verfahrens. Die Sistierung des Verfahrens wurde mit Präsidialverfügung vom 13. Juli

2016.

aufgehoben. Mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2016 beantragte

die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde

sowie eine Parteientschädigung. In ihrer Vernehmlassung vom 27. September

2016.

hielt die A AG an ihren Anträgen fest. Die Bausektion der Stadt Zürich

liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die übrigen Voraussetzungen sind

ebenfalls erfüllt.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, im konkreten Fall sei der umstrittene Mehrhöhenzuschlag

gemäss der kantonalen Bestimmung § 270 Abs. 2 PBG – zusätzlich

zum minimalen Grenzabstand von 3,5 m – nicht zu beachten. Die

Beschwerdegegnerin mache zwar geltend, es müsse bei einer Überschreitung der

maximalen Bautiefe von 12 m und einer Gebäudehöhe ab 12 m über dem

gewachsenen Boden der minimale Grenzabstand um das Mass der Mehrhöhe

vergrössert werden (minimaler Grundgrenzabstand 3,5 m + Mehrhöhe 4,5;

insgesamt 8 m). Die kommunale Bestimmung Art. 24g Abs. 5 lit. a

BZO erkläre jedoch die kantonalen Abstandsvorschriften gemäss § 270

Abs. 2 PBG nur für das Gebiet a für anwendbar. In der direkt auf

diese Litera folgenden Bestimmung, in welcher derselbe Tatbestand für die

Gebiete b, c und d geregelt werde, fehle ein solcher Hinweis. Im Rahmen

einer Teilrevision der BZO habe der städtische Gesetzgeber diese Vorschrift überprüft;

aber auch nach dieser Prüfung bleibe es dabei, dass die kantonalen Abstandsvorschriften

nur für das Gebiet a zur Anwendung gelangen würden.

2.2

Das

streitbetroffene, mit einem Wohn- und Geschäftshaus überstellte Baugrundstück

gehört zu einer vierteiligen Mehrfamilienhauszeile innerhalb einer

geschlossenen Blockrandbebauung mit Hofgebäuden. Es ist nach der geltenden Bau-

und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) der Quartiererhaltungszone Ql5c

zugeschieden. Geplant sind der teilweise Abbruch und Neubau des ersten

Dachgeschosses unter Anhebung der hofseitigen Traufe. Weiter soll das bis anhin

als Büro genutzte Geschoss mit dem vierten Obergeschoss zu einer

Maisonette-Wohnung zusammengefasst werden. Die Baubehörde bewilligte das

Vorhaben unter der Auflage, wonach hofseitig entweder ein Grenzabstand von 8 m

einzuhalten oder ein Näherbaurecht der angrenzenden Grundstücke Kat.-Nrn. 03

und 04 beizubringen sei.

2.3

konkreten Fall sind verschiedene kantonale und kommunale Bestimmungen einschlägig.

Kantonalrechtlich steht § 270 PBG im Zentrum, dessen

Anwendung vorliegend gerade umstritten ist. Gemäss § 270 Abs. 1 PBG

gilt als Mindestmass ein Grenzabstand von 3,5 m. Mehr als 20 m hinter

der Verkehrsbaulinie oder der sie ersetzenden Baubegrenzungslinie und in allen

Fällen auch rückwärtig ist zusätzlich zum Minimalabstand ein Mehrhöhenzuschlag

zu beachten (§ 270 Abs. 2 PBG). Ab 12 m über dem gewachsenen

Boden ist die Fassade um das Mass der Mehrhöhe zurückzuversetzen. Der

Grenzabstand ist jedoch auf maximal 16,5 m beschränkt (vgl. auch Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,

Band 2, Zürich 2011, S. 842 f.).

Kommunalrechtlich ist insbesondere Art. 24g BZO zu

beachten. Auf der Grundlage von § 50a Abs. 2 i.V.m. § 50

Abs. 3 PBG kann die kommunale Bau- und Zonenordnung bei den

Quartiererhaltungszonen, unter Vorbehalt der Bestimmung über die

höchstzulässige Gebäudehöhe, Abweichungen von den kantonalrechtlichen

Vorschriften über die Grenz- und Gebäudeabstände vorsehen. Art. 24g

Abs. 5 lit. b BZO bestimmt für Randgebäude im Gebiet b (welchem

die Bauparzelle zugeschieden ist), dass hofseitig bis auf die in 12 m Abstand

verlaufende Parallele zur strassenseitig vorherrschenden Bauflucht bzw. zu

einer weiter zurückliegenden Baulinie gebaut werden darf. Bestehende

Randgebäude (Stichtag 1. Januar 1999), welche die hofseitig

vorgeschriebene Baubegrenzung überschreiten, dürfen über die kantonal geregelte

Bestandesgarantie hinaus unter Beibehaltung der bisherigen Gebäudegrundfläche

und Geschossigkeit sowie des bisherigen Gebäudekubus ersetzt werden. Dabei sind

die Grundmasse gemäss Abs. 2 und ein minimaler Grenzabstand von 3,5 m

einzuhalten (Art. 24g Abs. 5 lit. c BZO).

2.4

Am 18. September

2013.

verabschiedete der Stadtrat von Zürich eine umfangreiche Teilrevision der

BZO. Am 29. Oktober 2014 beschloss der Stadtrat eine überarbeitete Teilrevision

der BZO und überwies diese zur Beratung und Festsetzung an den Gemeinderat. Am

30.

November 2016 hat der Gemeinderat einer – noch einmal – überarbeiteten

Revisionsvorlage in seiner Schlussabstimmung zugestimmt. Die Bekanntgabe dieses

Gemeinderatsbeschlusses und die Ansetzung der Referendumsfrist erfolgt mit

separater Publikation (§ 92 Abs. 1 Ziffer 2 des Gemeindegesetzes

vom 6. Juni 1926).

Von der Teilrevision sind unter anderem die Vorschriften

über die erweiterte Besitzstandsgarantie in der Quartiererhaltungszone I

erfasst; dies aufgrund Erfahrungen in der Vergangenheit, welche zeigten, dass

die Ausschöpfung der vollen Grundmasse gemäss Bauordnung bei gleichzeitiger

Nichtbeachtung der hofseitigen Baubegrenzung zu städtebaulich unerwünschten Resultaten

führte (Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV vom 1. Oktober 2014,

S. 80). Nach der revidierten Bestimmung von Art. 24g Abs. 5 lit. c

dürfen daher entsprechende Randgebäude über die kantonal geregelte

Bestandesgarantie hinaus nur noch unter Beibehaltung der bisherigen

Gebäudegrundfläche und Geschossigkeit sowie des bisherigen Gebäudekubus

umgebaut oder ersetzt werden. Der Text der streitbetroffenen, revidierten Bestimmung

Art. 24g Abs. 5 lit. c E-BZO liest sich wie folgt:

"Bestehende

Randgebäude (Stichtag 1. Januar 1999), welche die hofseitig vorgeschriebene

Baubegrenzung überschreiten, dürfen über die kantonal geregelte Bestandesgarantie

hinaus unter Beibehaltung der bisherigen Gebäudegrundfläche und Geschossigkeit

sowie des bisherigen Gebäudekubus ersetzt werden. Dabei sind die Grundmasse

gemäss Abs. 2 und ein minimaler Grenzabstand von 3,5 m einzuhalten.

Nur unter der Voraussetzung, dass das neu erstellte Randgebäude die Baubegrenzung

einhält und den bisherigen Gebäudekubus aufgibt, dürfen bisher nicht ausgeschöpfte

Grundmasse gemäss Abs. 2 beansprucht werden."

Die vom Gemeinderat festgesetzte BZO-Teilrevision ist bei

der Prüfung von Baugesuchen im Sinne der negativen Voranwendung und in

Anwendung von § 234 PBG zu berücksichtigen. Dies wird vorliegend von

keiner Partei bestritten.

2.5

Bei den

bezüglich Grenz- und Gebäudeabständen streitigen Bestimmungen der Quartiererhaltungszonen

der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (Art. 24b ff. BZO) handelt

es sich mithin um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht. Den zuständigen

Behörden kommt bei der Auslegung von kommunalem Recht ein erheblicher

Beurteilungsspielraum zu, welchen das Verwaltungsgericht, dem gemäss § 50

Abs. 1 und 2 VRG nur eine Kontrolle von Rechtsverletzungen zukommt, zu

respektieren hat.

2.6

Nach voran

Gesagtem erweist sich die Beschwerde hinsichtlich der zweifelhaften Anwendung

von § 270 Abs. 2 PBG als unbegründet.

Die Beschwerdegegnerin führt aus, dass aus dem von der

Beschwerdeführerin genannten Art. 24g Abs. 5 lit. a BZO nicht

der Schluss gezogen werden dürfe, der kommunale Gesetzgeber habe im Anwendungsbereich

von Art. 24g Abs. 5 lit. c BZO die Anwendbarkeit des

Mehrhöhenzuschlags im Sinn von § 270 Abs. 2 PBG bewusst ausschliessen

wollen. Art. 24g Abs. 5 lit. c BZO enthalte anstelle eines

Verweises auf die kantonalen Abstandsvorschriften lediglich das

Mindestgrenzabstandsmass von 3,5 m. Es liege im Auslegungsermessen der

Bausektion, aus der Formulierung auf die Anwendbarkeit des Mehrhöhenzuschlags

von § 270 PBG zu schliessen. So habe beispielsweise das Verwaltungsgericht

die kantonalen Abstandsbestimmungen im seitlichen Bereich der

Quartiererhaltungszone I zu einem früheren Zeitpunkt für anwendbar erklärt,

obwohl die BZO damals nicht explizit auf die kantonale Regelung hinwies (VGr,

19.

Mai 2010, VB.2009.00630). Im BZO-Revisionsentwurf werde nun ausdrücklich

der erforderliche seitliche Grenzabstand festgelegt. Da der kantonale

Mehrhöhenzuschlag im seitlichen Bereich erst nach 20 m greift, erübrige

sich bei der Normierung der Grundmasse dessen explizite Erwähnung.

Die Argumentation der Beschwerdegegnerin erscheint

nachvollziehbar. Die Formulierung in Art. 24g Abs. 5 lit. a BZO

bezieht sich auf die allgemeine Geltung der "kantonalen Vorschriften"

im Gebiet a, während eine solche Formulierung in Art. 24g Abs. 5

lit. b BZO für die Gebiete b, c und d fehlt. Aus diesem Umstand kann

nicht per se geschlossen werden, dass in den Gebieten b, c und d keinerlei

kantonale Vorschriften gelten. Nur weil der kommunale Gesetzgeber Art. 24g

BZO den Mehrhöhenzuschlag von § 270 PBG nicht explizit erwähnt, ergibt

sich hieraus nicht, dass er die Anwendung von § 270 PBG bewusst habe

ausschliessen wollen. Im Gegenteil ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass

der kommunale Gesetzgeber diesen in § 270 Abs. 2 PBG verankerten

Mehrhöhenzuschlag für Fassadenteile ausschliessen wollte, welche die 12-m-Linie

überschreiten und damit der gewünschten Grundordnung widersprechen. Zum einen

erübrigt sich, wie die Beschwerdegegnerin einleuchtend darlegt, bei der

Normierung der Grundmasse eine explizite Erwähnung, da der kantonale Mehrhöhenzuschlag

im seitlichen Bereich erst nach 20 m greift. Wie die Beschwerdegegnerin

und die Vorinstanz des Weiteren zu Recht festhalten, verlangt darüber hinaus

auch der Sinngehalt der kommunalen und kantonalen Normen die Anwendung des

Mehrhöhenzuschlags im konkreten Fall. Nachbarliche Interessen wie auch

allgemeine gesundheitspolizeiliche, wohnhygienische und ortsplanerische

Postulate erfordern ausreichende Zwischenräume zwischen den Bauten.

Überschreitungen der in Quartiererhaltungszonen vorgeschriebenen Baubegrenzungslinien

benachteiligen Anstösser, indem sich die wohnhygienischen Bedingungen

verschlechtern, Wohnimmissionen steigen und das feuertechnische Gefahrenpotenzial

wächst.

Die Vermeidung dieser Nachteile soll § 270 Abs. 2

PBG sicherstellen. Angesichts dieser – in der Stadt Zürich seit rund 150

Jahren geltenden – gesetzlichen Regelung darf nicht leichthin darauf geschlossen

werden, in der Quartiererhaltungszone I, welche laut § 50a Abs. 1

PBG gerade die Erhaltung und Erweiterung der Nutzungsstruktur und baulichen

Gliederung der betreffenden Gebiete mit hoher Siedlungsqualität zum Ziel hat,

gälte der Mehrhöhenzuschlag nicht mehr und könnten damit Hauptbauten (Randgebäude)

– vorbehältlich feuerpolizeilicher Bestimmungen – mit jedem

beliebigen Abstand zum Nachbargrundstück erstellt werden (vgl. ähnlich im Bezug

auf die damals in der BZO noch nicht verankerten Abstandsvorschriften VGr, 19. Mai

2010, VB.2009.00630, E. 4.3).

Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegnerin nicht

vorgeworfen werden, ihre Auslegung von Art. 24g BZO sei nicht vertretbar

und rechtsverletzend (auch wenn eine klarere Formulierung des Gesetzestexts

wünschenswert erschiene). Die Würdigung der Beschwerdegegnerin, wonach neben

dem Mindestgrenzabstand von 3,5 m auch ein Mehrhöhenzuschlag nach § 270

Abs. 2 PBG zu berücksichtigen ist, erging deshalb noch innerhalb ihres

kommunalen Beurteilungsspielraumes, in welchen das Verwaltungsgericht nicht

eingreift.

3.

3.1

Zur

Diskussion stellt die Beschwerdeführerin des Weiteren § 357 Abs. 1

PBG (welcher von der Vorinstanz nicht geprüft wurde). Gemäss § 357

Abs. 1 PBG dürfen bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften

widersprechen, umgebaut, erweitert und anderen Nutzungen zugeführt werden,

sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignen, wenn keine überwiegenden

öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Für neue oder

weitergehende Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen

vorbehalten. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass das streitbetroffene

Gebäude die gemäss BZO vorgesehene Gebäudetiefe um 1,5 m zwar überschreite

und eine neue Gebäudehöhe von 16,7 m entstehe. Dabei handle es sich jedoch

nicht um eine neu oder weitergehende Abweichung, sei doch in dieser Zone eine

Gebäudehöhe von 18 m zulässig; des Weiteren stünden auch keine

überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegen. Gestützt auf § 357

PBG erweise sich der geplante Bau somit als zulässig.

Die Beschwerdegegnerin bringt dagegen vor, durch die vom

Gemeinderat im Jahr 2016 erneut vorgenommene Änderung an der Entwurfsbestimmung

(Art. 24g Abs. 5 lit. c) sei für Umbauten von die hofseitige

Baubegrenzungslinie überstellenden und insofern baurechtswidrigen Gebäuden § 357

Abs. 1 PBG zu beachten. Die Anwendung dieser Bestimmung ändere allerdings

nichts am Ergebnis und an der Richtigkeit des vorinstanzlichen Entscheids. Ohne

Zustimmung des Nachbarn bzw. ohne das Vorliegen von überwiegenden Interessen

bzw. Ausnahmegründen sei die Erhöhung der hofseitigen Fassade nicht zulässig,

wenn von den Abstandsvorschriften abgewichen werde, was vorliegend wie gezeigt

bezüglich des Mehrhöhenzuschlags der Fall sei. Die Regel von § 270

Abs. 2 PBG sei auch hier zu beachten und wie dargelegt nicht eingehalten.

Selbst wenn § 357 Abs. 1 Satz 1 PBG hier anwendbar

wäre, würden keine überwiegenden Interessen zugunsten der Beschwerdeführerin

bestehen: Auch wenn nur eine relativ geringfügige Erhöhung der hofseitigen

Fassade geplant ist, so stünden einer solchen Erhöhung doch überwiegende

nachbarliche Interessen insbesondere bezüglich Aussicht und Belichtung entgegen.

Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin sind im Ergebnis nicht zu beanstanden –

die Beschwerdeführerin vermag auch aus § 357 Abs. 1 PBG nichts

Entscheidendes für die Rechtmässigkeit ihres Projekts abzuleiten.

3.2

Insgesamt

ergibt sich somit, dass die Beschwerde abzuweisen ist.

4.

Ausgangsgemäss sind damit die Kosten der Beschwerdeverfahren

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang steht der Beschwerdeführerin

keine Parteientschädigung zu.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschwerdegegnerin

stehe als Gemeinwesen keine Parteientschädigung zu. Gemäss ständiger

Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen eine Parteientschädigung nur

in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die

Entschädigungsberechtigung entfällt in der Regel, weil die Führung von

Rechtsmittelprozessen für das Gemeinwesen im Allgemeinen weder mit besonderem

Aufwand verbunden ist noch den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigt.

Grösseren Gemeinwesen wird dabei nur selten eine Parteientschädigung zugesprochen,

während kleinere Gemeinden häufiger als entschädigungsberechtigt eingestuft

werden (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014, § 17

N. 50 ff.). Im vorliegenden Fall sind besondere Aufwendungen der

Beschwerdegegnerin (als grosses Gemeinwesen) nicht ersichtlich. Es ist ihr

somit keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 4'180.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …