VB.2016.00279

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00279

21. September 2016Deutsch12 min

(URT.2016.18366)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Kanton Zürich schloss am 3./6. Februar 2014 mit A

für die Periode vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2017 eine

Leistungsvereinbarung über die höhere Berufsbildung und Weiterbildung ab. Das

Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) kündigte namens des Kantons Zürich mit

Schreiben vom 2. Dezember 2015 die Leistungsvereinbarung in Bezug auf die

Finanzierung von Vorbereitungskursen für die eidgenössische Berufsprüfung sowie

höhere Fachprüfung und mit Schreiben vom 16. Dezember 2015 die

Leistungsvereinbarung in Bezug auf die Finanzierung von Angeboten der

allgemeinen Weiterbildung per 31. Dezember 2016. Der Regierungsrat

anerkannte A mit Beschluss vom 13. April 2016 als vom 1. Januar 2014

bis zum 31. Dezember 2016 für die vorstehenden Leistungen beitragsberechtigt.

Erwägungen

II.

A liess am 19. Mai 2016 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei

der Beschluss vom 13. April 2016 insofern abzuändern, als auf eine

Befristung zu verzichten und sie demnach ab dem

1.

Januar 2014 als beitragsberechtigt anzuerkennen sei; zudem sei der

Regierungsrat aufzufordern, seine Akten einzureichen,

und ihr anschliessend Frist anzusetzen, um ihre

Anträge bzw. Beschwerdebegründung gegebenenfalls zu ergänzen; schliesslich sei

vorsorglich festzustellen, dass die Beitragsberechtigung bis

31.

Dezember 2016 nicht Streitgegenstand des Verfahrens

bilde, und der Regierungsrat

anzuweisen, den Leistungsauftrag weiterhin zu erfüllen, eventualiter die

aufschiebende Wirkung zu entziehen. Namens des Regierungsrats schloss die

Bildungsdirektion mit Beschwerdeantwort vom 20./21. Juni 2016 auf

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Nachdem A Einsicht in die von der Bildungsdirektion eingereichten Akten erhalten

hatte, hielt sie mit Stellungnahme

vom 14. Juli 2016 an ihren Anträgen fest. Die Bildungsdirektion

verzichtete am 11. August 2016 auf eine weitere

Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Anordnungen des Regierungsrats

etwa betreffend Beitragsberechtigung für Angebote der Berufsbildung nach

§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a

sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Das Gesuch der Beschwerdeführerin um vorsorgliche

Massnahmen bzw. Entzug der aufschiebenden Wirkung wird mit dem heutigen

Endentscheid gegenstandslos.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin

rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz

den angefochtenen Beschluss ohne Akten gefällt habe, die Beschwerdeführerin

vorgängig dazu nicht angehört worden und ihr schliesslich während der Beschwerdefrist

keine Akteneinsicht gewährt worden sei.

3.2

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter

anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung

eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen

relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die Behörden

die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen

(Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit

Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2). Sodann haben zur

Erhebung eines Rechtsmittels legitimierte Parteien Anspruch auf Akteneinsicht

(§ 8 Abs. 1 Satz 1 VRG); die Behörden sind entsprechend zur

Aktenführung verpflichtet (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 5, § 26a N. 7).

3.3

3.3.1

Die Bildungsdirektion weist darauf hin, dass die "entscheidrelevanten"

Akten nach der Beschlussfassung an die zuständige Direktion bzw. das zuständige

Amt zurückgesandt würden. Dies ist wohl so zu verstehen, dass der Regierungsrat

tatsächlich auf der Grundlage der dem Verwaltungsgericht eingereichten Akten

entschieden habe.

3.3.2

Bezüglich des Akteneinsichtsgesuchs wird darauf hingewiesen, dass dem MBA,

bei dem sich die Akten befunden hätten, ein solches nicht bekannt sei. Das ist

indes nicht der Fehler der Beschwerdeführerin, sondern derjenige des

Beschwerdegegners, welcher nicht dafür besorgt war, das bei der Staatskanzlei

eingereichte Akteneinsichtsgesuch rechtzeitig an die intern zuständige Stelle

weiterzuleiten, damit die Beschwerdeführerin ihr Akteneinsichtsrecht noch vor

Ablauf der Beschwerdefrist hätte ausüben können. Der Vorwurf, der

Beschwerdegegner habe das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführerin verletzt,

ist damit begründet. Im Beschwerdeverfahren wurde dem dadurch Rechnung getragen,

dass der Beschwerdeführerin die Akten zugestellt und ihr die Möglichkeit eingeräumt

wurde, dazu Stellung zu nehmen.

3.3.3

Zur unterlassenen Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Entscheid über

deren Beitragsberechtigung führt der Beschwerdegegner aus, die Anerkennung der

Beitragsberechtigung sei eine formelle Voraussetzung für die Gewährung von

Staatsbeiträgen, begründe hingegen noch keinen entsprechenden Anspruch. Der

angefochtene Beschluss habe deshalb weder neue Rechte noch Pflichten der

Beschwerdeführerin zum Gegenstand, weshalb eine Anhörung habe unterbleiben

können. Diese Auffassung ist offenkundig unzutreffend. Wie der Beschwerdegegner

selber ausführt, ist die Anerkennung der Beitragsberechtigung eine formelle

Voraussetzung, um überhaupt in den Genuss von Staatsbeiträgen zu kommen. Der

angefochtene Beschluss betrifft damit sehr wohl die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin,

weshalb diese dazu vorgängig hätte angehört werden müssen. Indem der

Beschwerdegegner dies unterliess, verletzte er den Gehörsanspruch der

Beschwerdeführerin.

Die Beschwerdeführerin beantragt

ausdrücklich, das Verwaltungsgericht solle trotz eingeschränkter Kognition in

der Sache entscheiden und die Angelegenheit nicht an die Vorinstanz

zurückweisen. In diesem Sinn ist die Gehörsverletzung als im vorliegenden

Verfahren geheilt zu betrachten. Dem ist aber immerhin im Rahmen der

Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen, indem die Kosten nach dem

Verursacherprinzip teilweise der Vorinstanz auferlegt werden (§ 13

Abs. 2 Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014,1C_41/2014, E. 7.3

mit Hinweisen).

4.

4.1

Strittig

ist vorliegend, ob der Beschwerdegegner die Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin

bis 31. Dezember 2016 befristen durfte.

4.2

Gemäss

§ 4 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2)

beschliesst der Regierungsrat über die Beitragsberechtigung Privater für die

Dauer von längstens acht Jahren.

Der Kanton kann Dritte für Angebote der

berufsorientierten Weiterbildung mittels Leistungsvereinbarung finanziell

unterstützen, wenn daran ein besonderes öffentliches

Interesse besteht und die Kurse andernfalls nicht ausreichend angeboten würden

(§ 31 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die

Berufsbildung vom 14. Januar 2008 [EG BBG, LS 413.31]). Im gleichen

Sinn kann der Kanton nach § 32 Abs. 2 EG BBG Dritte auch für Angebote

der allgemeinen Weiterbildung finanziell unterstützen. In beiden Fällen besteht

indes kein Anspruch auf eine finanzielle Unterstützung; der Entscheid darüber

liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörden. Dieses Ermessen ist

pflichtgemäss, das heisst unter Beachtung des Willkürverbots, des

Gleichbehandlungsgebots und des Verhältnismässigkeitsprinzips sowie des Sinns und Zwecks der gesetzlichen Ordnung und der dort angelegten

öffentlichen Interessen auszuüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1, 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 26 Rz. 11; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409).

4.3

Die

Vorinstanz begründet die Befristung der Beitragsberechtigung für Vorbereitungskurse

betreffend eidgenössische Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen damit, dass

der Bund voraussichtlich auf den 1. Januar 2018 eine direkte Ausrichtung

von Beiträgen an die Absolventinnen und Absolventen einführe; Voraussetzung sei

dabei, dass die Prüfung nach dem 1. Januar 2018 absolviert werde, weshalb

auch Personen in den Genuss der Unterstützung kämen, die im Jahr 2017 einen

Vorbereitungskurs besuchten. Um eine Doppelfinanzierung zu verhindern, sei

deshalb die Unterstützung durch den Kanton per Ende 2016 einzustellen; in

diesem Sinn sei denn auch die Leistungsvereinbarung mit der Beschwerdeführerin

per Ende 2016 gekündigt worden.

Der Bundesrat unterbreitete der

Bundesversammlung mit Botschaft vom 24. Februar 2016 unter anderem eine

Änderung des (eidgenössischen) Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember

2002.

(BBG, SR 412.10), gemäss welcher der Bund Absolventinnen und

Absolventen neu Beiträge leisten kann, die höchstens 50 Prozent der

anrechenbaren Kursgebühren decken (nArt. 56a BGG; BBl 2016, 3365).

National- und Ständerat haben diese Gesetzesänderung

am 9. Juni bzw. 12. September 2016 angenommen (AB NR 2016, 962 bzw. www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=37861);

die Schlussabstimmung über die Gesamtvorlage steht noch aus. Gemäss einem

Informationsblatt des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation

vom 24. März 2016 soll die subjektorientierte Subventionierung der

vorbereitenden Kurse am 1. Januar 2018 einsetzen, wobei der Bund

Zahlungsbestätigungen für Kurse mit Beginn ab dem 1. Januar 2017 bzw.

allenfalls sogar früher berücksichtigen werde (www.sbfi.admin.ch/sbfi/de/home/themen/hbb/finanzierung/regelung-des-vollzugs.html).

Sollte die Gesetzesvorlage auch in

der Schlussabstimmung angenommen und tatsächlich am

1.

Januar 2018 mit den vorgesehenen Ausführungsbestimmungen in Kraft

treten, bestünde die Gefahr einer doppelten Finanzierung durch die öffentliche

Hand, wenn der Kanton seine Leistungen nicht per Ende 2016 einstellte. Unter

diesen Umständen bestand ein sachlicher Grund dafür, die Beitragsberechtigung

der Beschwerdeführerin für Vorbereitungskurse betreffend eidgenössische Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen vorerst

nur bis Ende 2016 anzuerkennen.

4.4

Die

Befristung der Beitragsberechtigung für Kurse der allgemeinen Weiterbildung begründet

die Vorinstanz damit, dass am 1. Januar 2017 das Bundesgesetz über die

Weiterbildung vom 20. Juni 2014 (AS 2016, 689 ff.) in Kraft trete;

diesbezüglich sei die konkrete Umsetzung festzulegen und zu koordinieren. Zudem

sei im Rahmen der "Leistungsüberprüfung 2016" vorgesehen, § 32

Abs. 2 EG BBG aufzuheben. In diesem Sinn hat der Regierungsrat dem

Kantonsrat am 29. Juni 2016 eine Änderung von § 32 Abs. 2 EG BBG

beantragt, die im Ergebnis dazu führte, dass die gesetzliche Grundlage für

finanzielle Beiträge an allgemeine Weiterbildungsangebote Dritter wegfiele; gemäss

Weisung soll die Gesetzesänderung am 1. Januar 2017 in Kraft treten (ABl

2016-08-07 [Nr. 27]).

Bei Annahme der Vorlage und

Inkraftsetzung per 1. Januar 2017 fehlte es ab diesem Zeitpunkt demnach an

einer gesetzlichen Grundlage für finanzielle Unterstützungen von Angeboten der

allgemeinen Weiterbildung durch den Kanton. Eine solche ergibt sich auch nicht

direkt aus Art. 119 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(LS 101), weil diese Bestimmung den Kanton und

die Gemeinden nur verpflichtet, die berufliche Weiterbildung zu fördern, die

Festlegung der einzelnen Fördermassnahmen jedoch dem Gesetzgeber überlässt und

damit insbesondere keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf

Unterstützungsleistungen einräumt (Markus Rüssli in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 119 N. 6 und N. 12 ff.). Damit

besteht ein sachlicher Grund, um die Beitragsberechtigung für Angebote der allgemeinen

Weiterbildung vorerst bis Ende 2016 zu befristen.

4.5

Der

angefochtene Beschluss schliesst sodann nicht aus, dass der Beschwerdeführerin

bei einer Änderung der Sachlage – insbesondere wenn die vorgesehenen

Gesetzesänderungen im jeweiligen Parlament verworfen werden oder die

Inkraftsetzung erst später erfolgt – auch für das Jahr 2017 eine

Beitragsberechtigung zuerkannt werden könnte. Insofern wird auch dem

Verhältnismässigkeitsprinzip hinreichend Rechnung getragen.

4.6

Soweit die

Beschwerdeführerin schliesslich eine unzulässig Praxisänderung des Beschwerdegegners

rügt, verkennt sie, dass die Befristung eine Folge beabsichtigter Gesetzesänderungen

und nicht einer Praxisänderung des Regierungsrats ist.

Sodann verstösst der Regierungsrat mit

der vorläufigen Befristung der Beitragsberechtigung auch nicht gegen Treu und

Glauben. Die Leistungsvereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner

sieht in Ziff. 3.1 Abs. 2 ausdrücklich eine

Kündigungsmöglichkeit per Ende eines Kalenderjahrs vor, wobei die

Kündigungsfrist zwölf Monate beträgt. Der Beschwerdegegner hat von dieser

Möglichkeit Gebrauch gemacht und die Leistungsvereinbarung in Bezug auf die

Finanzierung von Vorbereitungskursen für die

eidgenössische Berufsprüfung sowie höhere Fachprüfung und von Angeboten der allgemeinen Weiterbildung mit Schreiben vom 2. bzw.

16.

Dezember 2015 fristgerecht per Ende 2016 gekündigt. Es ist nicht

ersichtlich, inwiefern der Beschwerdegegner mit diesem Vorgehen gegen Treu und

Glauben verstossen haben sollte. Im Gegenteil hatte die Beschwerdeführerin

damit frühzeitig Kenntnis von den sich abzeichnenden Gesetzesänderungen im

Bereich der Finanzierung der beruflichen und allgemeinen Weiterbildung.

Soweit die Beschwerdeführerin in diesem

Zusammenhang geltend macht, das MBA habe in den Kündigungsschreiben eine

Übergangsfinanzierung in Aussicht gestellt, und deshalb für das Jahr 2017

entsprechende Übergangsmassnahmen fordert, verkennt sie, dass nur die Frage der

Beitragsberechtigung bis Ende 2016 Gegenstand des angefochtenen Beschlusses

ist, hingegen nicht die Frage, ob den privaten Anbieterinnen von

Vorbereitungskursen bzw. Kursen für allgemeine

Weiterbildung für das Jahr 2017 im Rahmen einer Übergangsmassnahme bzw. in

Nachachtung des Gleichbehandlungsgebots Leistungen auszurichten seien. Solches

kann damit auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein (§ 52

Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff., § 52 N. 11).

Entsprechend ist auch nicht zu prüfen, ob die Verweigerung solcher

Übergangsmassnahmen gegen Art. 11 BBG verstiesse.

Der Beschwerdeführerin steht es jedoch

frei, solche Leistungen beim Beschwerdegegner zu beantragen und eine

entsprechende Verfügung anschliessend im Rechtsmittelverfahren überprüfen zu

lassen.

4.7

Demnach

hat der Regierungsrat, indem er die Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin

einstweilen nur bis Ende 2016 anerkannte, sein Ermessen pflichtgemäss ausgeübt.

Bei diesem Ausgang braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die

Beschwerdeführerin nicht ohnehin bereits die Kündigungsschreiben vom

2.

bzw. 16. Dezember 2015 hätte anfechten müssen, weil ihr bereits

wegen der damit ab dem 1. Januar 2017 fehlenden Leistungsvereinbarung

keine finanzielle Unterstützung mehr ausgerichtet werden könnte (vgl.

§§ 31 f. EG BBG je Abs. 2 Ingress).

5.

Aufgrund der vorinstanzlichen Verletzung

des rechtlichen Gehörs sowie des durch die Nichtgewährung der Akteneinsicht entstandenen

zusätzlichen Aufwands sind die Gerichtskosten nach dem Verursacherprinzip zu

1/3 dem Beschwerdegegner und im Übrigen ausgangsgemäss der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführerin ist keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83

lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen

Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.

Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,

kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur

die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 10'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 2/3 und dem Beschwerdegegner zu

1/3 auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…