Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00314

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2016.00314

Urteil

der 3. Kammer

vom 20. April 2017

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Danielle Schneider.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

und

1.1 C,

1.2 D,

2. E,

3.1 F,

3.2. G,

alle vertreten durch RA H,

Mitbeteiligte,

betreffend Schutzverordnung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. In der

Stadt Zürich befindet sich auf dem Grundstück Kat.-Nr. FL1015 zwischen der

Gloriastrasse und der Kirche Fluntern das Objekt KSO-33.13 aus dem Inventar der

kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte. Es handelt sich um eine

47 Aren umfassende Magerwiese. Mit Beschluss vom 10. Juli 2013

erliess der Stadtrat von Zürich die kommunale Schutzverordnung "Kirchrain

Fluntern", die auf dem Grundstück Kat.-Nr. FL1015 neben der

Festlegung von Naturschutzzonen auch die Anlage und den Betrieb eines

artenreichen Rebbergs im Rahmen einer Rebbergschutzzone auf rund 26 Aren

der Fläche vorsah.

B. Gegen

die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" erhoben C und D (…), F und

G (…) sowie E, (…), am 23. August 2013 Rekurs beim Baurekursgericht des

Kantons Zürich (Verfahrensnummer R1S.2013.05083). Sie beantragten die

Abänderung der Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern", wobei die

Rebbergschutzzone vollumfänglich aufzuheben und durch Naturschutzzonen zu

ersetzen sei. Dieses Rekursverfahren wurde mit Verfügung vom 30. Mai 2014

einstweilen sistiert und ist derzeit noch immer hängig.

C. Am

20. November 2013 hob der Stadtrat von Zürich die kommunale

Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" auf und erliess für das Objekt

KSO-33.13 stattdessen die kommunale Schutzverordnung "Fluntern",

deren Schutzziel insbesondere die ungeschmälerte Erhaltung und Neuschaffung des

Schutzobjekts als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten

bildete. Das gesamte Schutzgebiet wurde der Naturschutzzone 1 zugewiesen.

D. Mit

Eingabe vom 10. Februar 2014 rekurrierte A, (…), gegen den Erlass der

Schutzverordnung "Fluntern" und beantragte die Aufhebung des

Stadtratsbeschlusses vom 20. November 2013

(Verfahrensnummer R1S.2014.05015). Das Baurekursgericht trat auf das Rechtsmittel

mangels Legitimation des Rekurrenten am 19. Juni 2014 nicht ein. Die von A

dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit

Urteil vom 15. Januar 2015 gut (VB.2014.00465). Es hob den Rekursentscheid

vom 19. Juni 2014 auf und wies die Streitsache an das Baurekursgericht zur

materiellen Entscheidung zurück.

Erwägungen

II.

In der Folge nahm das Baurekursgericht von der Rückweisung

der Akten des Geschäfts R1S.2014.05015 durch das Verwaltungsgericht Vormerk und

setzte das Verfahren unter der neuen Nummer R1S.2015.05051 fort. Weiter

verfügte das Baurekursgericht am 7. Mai 2015 die Beiziehung der Akten des

sistierten Verfahrens R1S.2013.05083 betreffend die kommunale Schutzverordnung

"Kirchrain Fluntern" und nahm die Rekurrierenden jenes Verfahrens als

Mitbeteiligte in das fortgesetzte Verfahren R1S.2015.05051 auf. Nach der

Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels sowie eines Augenscheins wies das

Baurekursgericht mit Entscheid vom 29. April 2016 den Rekurs von A ab

(Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte ihm die Verfahrenskosten von

Fr. 6'350.- (Dispositiv-Ziff. II). Ausserdem wurde A verpflichtet,

den Mitbeteiligten je eine Umtriebsentschädigung von Fr. 700.- (total

Fr. 2'100.-) zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. III).

III.

A. Dagegen

gelangte A am 1. Juni 2016 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners und der Mitbeteiligten – die

Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheids sowie des Stadtratsbeschlusses vom

20.

November 2013 betreffend die kommunale Schutzverordnung

"Fluntern". In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte er um die

Durchführung eines Augenscheins vor Ort.

B. Das

Baurekursgericht liess sich am 13. Juni 2016 vernehmen und beantragte ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom

30.

Juni 2016 stellte sodann auch der Stadtrat von Zürich den Antrag, die

Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A –

abzuweisen und der vor­instanzliche Entscheid des Baurekursgerichts zu

bestätigen. Die Mitbeteiligten ersuchten am 5. August 2016 ebenfalls um

Abweisung der Beschwerde sowie um Bestätigung des angefochtenen Rekursentscheids

und der kommunalen Schutzverordnung "Fluntern". Eventualiter sei ein

Gutachten der Zürcher Natur- und Heimatschutzkommission oder einer anderen

geeigneten Institution einzuholen.

C. Mit

Replik vom 25. August 2016 beantragte A die Sistierung des

Beschwerdeverfahrens bis zur rechtskräftigen Festsetzung des Landschaftsförderungsgebiets

Nr. 9 (Fluntern) im regionalen Richtplan der Stadt Zürich sowie bis zur

rechtskräftigen kantonalen Genehmigung der Neuzuweisung der vorliegend

streitbetroffenen Parzelle zur Landwirtschaftszone im Rahmen der Teilrevision

der Bau- und Zonenordnung (BZO) der Stadt Zürich. Sowohl der Stadtrat von Zürich als auch die Mitbeteiligten lehnten

am 9. September 2016 bzw. 12. September 2016 eine Verfahrenssistierung ab. In den Stellungnahmen vom 30. September 2016,

17.

Oktober 2016, 21. November 2016, 8. Dezember 2016,

6.

Januar 2017 und 16. Januar 2017 hielten die Parteien sowie die

Mitbeteiligten an ihren materiellen und prozessualen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gegenstand

der Beschwerde bildet die kommunale Schutzverordnung "Fluntern" vom

20.

November 2013, welche der Beschwerdegegner gestützt auf § 203

Abs. 1 lit. g und § 205 lit. b des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erlassen hat. Schutzverordnungen

stellen wie Zonenpläne zwischen Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen

dar, auf welche teils die für generell-abstrakte Normen geltenden, teils die

für Verfügungen massgebenden Grundsätze anzuwenden sind

(BGE 121 II 317 E. 12c).

In § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) werden

raumplanungsrechtliche Festlegungen ausdrücklich als anfechtbare Anordnungen

genannt. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass raumplanungsrechtliche

Festlegungen prozessual nicht wie Erlasse, sondern wie Verfügungen zu behandeln

sind. Das Verwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden

Beschwerde zuständig und entscheidet in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1

und § 41 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465,

E. 1.1; 12. Oktober 2011, VB.2011.00114, E. 1.1; jeweils mit weiteren

Hinweisen).

1.2

Zur

Beschwerde ist gemäss § 338a PBG berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder

Änderung hat. Wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15. Januar

2015.

bereits festgehalten hat (vgl. vorne I.D), ist die Legitimation des

Beschwerdeführers mit Bezug auf die hin­reichend enge nachbarliche

Raumbeziehung zum umstrittenen Schutzobjekt gegeben. Ausserdem ist der

Beschwerdeführer durch den Erlass der kommunalen Schutzverordnung

"Fluntern" mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit

betroffen (siehe dazu VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465, E. 3 – 5). Zwar bestreitet der Beschwerdegegner

den praktischen Nutzen des Rechtsmittelverfahrens, da das in der

Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013

vorgesehene Rebbergprojekt selbst bei einer Gutheissung der vorliegend zu

prüfenden Beschwerde nicht mehr in seiner ursprünglichen Form in Kraft treten könne.

Der Beschwerdegegner habe die Rekursanträge im Verfahren R1S.2013.05083 anerkannt,

womit der faktische Umgang mit der streitbetroffenen Parzelle inhaltlich

besiegelt und die vom Beschwerdeführer gewünschte Realisierung eines Rebbergs nicht

länger möglich sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass das Rekursverfahren betreffend

die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" nach wie vor hängig ist (vorne

I.B) und noch keine rechtskräftige Verfahrenserledigung vorliegt. Im

verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelverfahren führt die Anerkennung eines

Rechtsmittelantrags durch die verfügende Behörde ausserdem nicht zur Beendigung

des Rechtsmittelverfahrens. Vielmehr muss die Behörde den Weg über eine

Wiedererwägung ihres erstinstanzlichen Entscheids gehen (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 28 N. 33), wobei den betroffenen Dritten

wiederum der Rechtsmittelweg offensteht. Wäre das hier zu beurteilende

Rechtsmittel des Beschwerdeführers gegen die Schutzverordnung

"Fluntern" erfolgreich, lebte – wie das Verwaltungsgericht in seinem

Urteil vom 15. Januar 2015 dargelegt hat – die ursprüngliche

Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" unter Vorbehalt des dagegen

noch hängigen Rekursverfahrens wieder auf (VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465,

E. 5). Das praktische Interesse des Beschwerdeführers ist somit zu

bejahen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

In

verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer die Sistierung

des Beschwerdeverfahrens bis zur rechtskräftigen Festsetzung des

Landschaftsförderungsgebiets Nr. 9 (Fluntern) im regionalen Richtplan

sowie bis zur rechtskräftigen kantonalen Genehmigung der Neuzuweisung der

streitgegenständlichen Parzelle zur Landwirtschaftszone im Rahmen der

Teilrevision der BZO der Stadt Zürich. Zur Begründung bringt der

Beschwerdeführer vor, dass das Anliegen, unterhalb der Kirche Fluntern einen

Rebberg zu realisieren, mittlerweile in den vom Gemeinderat verabschiedeten,

durch den Regierungsrat des Kantons Zürich aber erst noch festzusetzenden,

regionalen Richtplan der Stadt Zürich gefunden habe. Ausserdem habe der

Gemeinderat der Stadt Zürich anlässlich der Teilrevision der BZO beschlossen,

die Parzelle Kat.-Nr. FL1015 von der Freihaltezone in die

Landwirtschaftszone umzuteilen, um die Errichtung eines Rebbergs zu

ermöglichen. Die Genehmigung durch die kantonale Baudirektion stehe allerdings

noch aus. Bei diesen beiden Projekten handle es sich um planungsrechtliche

Festlegungen, welche durch die angefochtene Schutzverordnung

"Fluntern" negativ präjudiziert würden. Die Rechtmässigkeit der

Schutzverordnung "Fluntern" sei vom Ausgang der kantonalen

Genehmigungsverfahren abhängig, sodass das Beschwerdeverfahren bis zu diesem

Zeitpunkt zu sistieren sei.

Da die Sistierung eines

Verfahrens grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot bzw. zum

Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist steht (Art. 29

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]), soll sie nur ausnahmsweise und aus triftigen Gründen

erfolgen. Dabei rechtfertigt eine zu erwartende Rechtsänderung eine Sistierung

grundsätzlich nicht (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 38 f. und 42). Etwas anderes gälte nur,

wenn ein Instrument zur Sicherung künftiger Planungen oder späteren Rechts zur

Verfügung stünde (vgl. BGE 126 II 522 E. 10b).

Vorliegend sprechen verschiedene

Gründe gegen die vom Beschwerdeführer verlangte Aussetzung des

Beschwerdeverfahrens bis zum (allfälligen) Inkrafttreten der neuen

raumplanungsrechtlichen Vorgaben. Insbesondere fehlt es an einer gesetzlichen

Grundlage für eine solche negative Vorwirkung des künftigen Rechts (vgl.

Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 42). Die vom Beschwerdeführer zitierte

Vorschrift des § 234 PBG, welche eine befristete Bausperre auslöst, wenn

eine noch ausstehende Planung oder eine Planänderung durch ein Bauvorhaben

negativ präjudiziert würde, kann nicht zur Anwendung gelangen, liegt doch

gerade keine bauliche Massnahme, sondern die Unterschutzstellung eines

Inventarobjekts im Streit (vgl. Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht,

2.

A., Zürich/St. Gallen 2014, S. 88). Hinzu kommt, dass nur schwer

vorhergesehen werden kann, ob und wann die vom Gemeinderat der Stadt Zürich

verabschiedeten raumplanungsrechtlichen Festlegungen bezüglich der Parzelle

Kat.-Nr. FL1015 in Kraft treten, da gegen die kantonalen

Genehmigungsentscheide Rechtsmittelverfahren zur Verfügung stehen. Hier

überwiegt das Gebot der Verfahrensbeschleunigung. Dem Sistierungsbegehren ist

folglich nicht stattzugeben.

2.2

Prozessual

verlangt der Beschwerdeführer sodann die Durchführung eines Augenscheins. Ein

Augenschein ist nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar

sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort

und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des

Rechtsstreits beizutragen (VGr, 26. Januar 2017, VB.2016.00542, E. 2;

Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79 mit

weiteren Hinweisen). Vorliegend ist der beantragte Augenschein durch das

Verwaltungsgericht nicht erforderlich, da sich der massgebliche Sachverhalt

aufgrund des von der Vorinstanz am 3. Juli 2015 durchgeführten

Augenscheins sowie der weiteren Akten mit hinreichender Deutlichkeit ergibt.

Auf die beim vorinstanzlichen Augenschein gewonnenen Erkenntnisse darf auch im

laufenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden (Plüss, § 7 N. 81).

3.

3.1

Gemäss den

– insoweit unbestritten gebliebenen – Sachverhaltsfeststellungen der Vor­instanz

liegt die streitgegenständliche Magerwiese auf der Parzelle

Kat.-Nr. FL1015 zwischen der Gloriastrasse und der Kirche Fluntern in der

Freihaltezone und gehört zum Verwaltungsvermögen von Grün Stadt Zürich. Bis

mindestens Ende der 1930er-Jahre bestand dort ein Rebberg. Nachdem die

Rebennutzung aufgegeben worden war, wurde der Hang am Kirchrain während vieler

Jahre beweidet, wobei sich im Laufe der Zeit eine Magerwiese entwickeln konnte.

Diese Magerwiese ist seit dem Jahr 1990 im Inventar der kommunalen Natur- und

Landschaftsschutzobjekte (KSO) verzeichnet und wird darin als "sehr

wertvoll" beurteilt. Gemäss dem Inventareintrag KSO-33.13 erlangt die

Wiese insbesondere als Lebensraum von regional sowie in der Stadt selten

gewordener Pflanzenarten Bedeutung. Erwähnt wird zudem der Erholungswert für

die Anwohner. Insbesondere der Steilhang bei der Gloriastrasse weise ein hohes

ökologisches Potenzial auf. Als Ziele für das Schutzobjekt werden die

"Erhaltung als artenreiche, magere Schafweide", die "Förderung der

Artenvielfalt" sowie die "Extensivierung der Beweidung" genannt.

3.2

Mit der

Verordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 stellte der

Beschwerdegegner das Objekt KSO-33.13 auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015

unter Schutz. Aus der Begründung dieser Schutzverordnung geht hervor, dass der

Quartierverein Fluntern, die Zunft Fluntern und die evangelisch-reformierte

Kirchgemeinde Zürich-Fluntern mit dem Wunsch an Grün Stadt Zürich gelangt

seien, am Kirchrain einen Rebberg anzulegen. Daraufhin habe der

Beschwerdegegner die bereits an Hand genommenen Arbeiten zur Unterschutz­stellung

der Magerwiese bei der Kirche Fluntern unterbrochen, um in Zusammenarbeit mit

Sachverständigen die Realisierbarkeit eines Rebbergs und dessen Vereinbarkeit

mit den Inventarzielen zu prüfen. Dabei sei festgestellt worden, dass der

ökologische Wert des Schutzobjekts trotz der Anlage eines Rebbergs auf einer

Teilfläche erhalten, wenn nicht sogar gesteigert werden könne; unter der

Voraussetzung, dass sowohl bei der Realisierung als auch bei der Bewirtschaftung

des Rebbergs verschiedene ökologische Rahmenbedingungen eingehalten würden. Der

Beschwerdegegner beschloss daher, das Schutzgebiet im Süden entlang der

Gloriastrasse sowie im nordwestlichen Teil der Parzelle Naturschutzzonen und im

Übrigen einer Rebbergschutzzone zuzuweisen (Dispositiv-Ziff. 1/III). Als

Schutzziele wurden die ungeschmälerte Erhaltung, Aufwertung und Neuschaffung

des Schutzobjekts als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und

Pflanzenarten sowie als wesentliches Element der Landschaft und als Zeuge

früherer Bewirtschaftungsformen definiert. Besonderen Schutz benötige vor allem der Halbtrockenrasen

entlang der Gloriastrasse, während die Fromentalwiese im Nordwesten der

Parzelle gezielt aufzuwerten sei. Der auf der übrigen Fromentalwiese geplante

Rebberg habe höchsten ökologischen Ansprüchen zu genügen und solle sich zu

einem vielfältigen Lebensraum mit mageren Wiesenböschungen, einzelnen

Dornensträuchern sowie weiteren Kleinstrukturen für Insekten, Reptilien und

Vögel entwickeln. Zudem seien die Flora magerer Standorte und die

lokaltypischen Rebberg-Arten besonders zu fördern (Dispositiv-Ziff. 1/II).

3.3

Nachdem

die Mitbeteiligten, wie erwähnt (vgl. vorne I.B), gegen die Schutzverordnung

"Kirchrain Fluntern" rekurriert hatten, wurde diese am

20.

November 2013 durch die Schutzverordnung "Fluntern"

aufgehoben und ersetzt (Dispositiv-Ziff. 1/IX). Der Beschwerdegegner

erwog, dass ihn der fundiert begründete Rekurs der Mitbeteiligten sowie die für

das Jahr 2017 in Aussicht genommenen Sparmassnahmen der Stadt Zürich ver­anlasst

hätten, sich noch einmal intensiv mit dem geplanten Rebberg

auseinanderzusetzen. Angesichts des als hoch einzustufenden Prozessrisikos und

mit Blick auf die Sparbemühungen der Stadt Zürich erscheine der Bau eines neuen

Rebbergs am Kirchrain Fluntern nicht angezeigt. Stattdessen beschloss der

Beschwerdegegner, die Parzelle Kat.-Nr. FL1015 gesamthaft der

Naturschutzzone 1 zuzuteilen (Dispositiv-Ziff. 1/III), wobei

insbesondere der Halbtrockenrasen entlang der Gloriatrasse und die

Fromentalwiese im oberen Bereich der Parzelle besonderen Schutz und eine

gezielte Förderung benötigen würden (Dispositiv-Ziff. 1/II). Diese Wiesen

seien faunistisch artenreich. Hervorzuheben sei das grössere Vorkommen des

Gewöhnlichen Widderchens. Sodann würden gemäss dem Werk "Flora der Stadt

Zürich" von Elias Landolt magere Wiesen in der Stadt Zürich als sehr

selten eingestuft und die Wiese bei der Kirche Fluntern als Beispiel für guten

Magerrasen genannt.

4.

4.1

Umstritten

ist zunächst die Zuständigkeit des Beschwerdegegners für den Erlass der

Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013. Nach Ansicht

des Beschwerdeführers ist nicht die Exekutive, sondern die Gemeindelegislative

für die Verabschiedung von kommunalen Schutzverordnungen zuständig. Dies gelte

jedenfalls dann, wenn die fragliche Schutzverordnung – wie im vorliegenden Fall

– generelle Handlungsanweisungen enthalte und daher weitgehend Gesetzesfunktion

übernehme.

4.2

Gemäss

§ 205 PBG erfolgt der Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes vor

allem durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a) wie z. B. die Zuweisung in

Freihaltezonen (vgl. auch § 9 Abs. 1 und § 14 der Kantonalen

Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]; Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band I,

5.

A, Zürich 2011, S. 215 f.). Weiter können

Schutzmassnahmen durch Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c) oder

Vertrag (lit. d) getroffen werden. Die Zuständigkeit zum Erlass von

planungsrechtlichen Massnahmen richtet sich nach § 88 PBG. Nach dieser

Bestimmung steht die Festsetzung von Plänen und den dazugehörigen Vorschriften

der Legislative zu. Demgegenüber sieht § 211 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 3 Abs. 4 PBG für den Erlass von kommunalen Schutzmassnahmen

generell die Zuständigkeit der Exekutive, in der Stadt Zürich also des

Beschwerdegegners, vor. Fraglich ist, ob sich die Kompetenz der Exekutive

gemäss § 211 Abs. 2 PBG auf alle Schutzmassnahmen bezieht, die nicht

in der Form des Planungsrechts ergehen (vgl. BGr, 5. Mai 1993, ZBl

94/1993, S. 566 ff., 569). Dabei ist zu beachten, dass der Begriff

der "Verordnung" in § 205 lit. b PBG nicht in einem

technischen Sinn zu verstehen ist, sondern lediglich die Form der

Schutzmassnahmen bezeichnet, die ein grösseres Gebiet erfassen (siehe z. B. BGr, 12. November

2002,1A.143/2002, E. 1.2; BGr, 5. Mai 1993, ZBl 94/1993, S. 566 ff.,

569). Nach einem (älteren) Entscheid des Verwaltungsgerichts, welcher vom

Bundesgericht bestätigt wurde, kann zwischen Schutzverordnungen, deren

Schwergewicht auf individuellen, für Verfügungen charakteristischen

Handlungsweisen liegt, sowie Schutzverordnungen mit überwiegend generellen

Handlungsweisen, welche vornehmlich Gesetzesfunktion haben, unterschieden

werden. Während erstere Art von Schutzverordnung in die Zuständigkeit der

Exekutive fällt, erscheint es sachgemäss, den Erlass von Schutzverordnungen mit

gesetzesähnlichem Inhalt – entsprechend dem Prinzip der Gewaltenteilung – der

Legislative vorzubehalten (BGr, 5. Mai 1993, ZBl 94/1993, S. 566 ff.,

570; vgl. Art. 38 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 lit. a

und Art. 54 Abs. 1 lit. b der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 [KV]).

4.3

Die

kommunale Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013

stellt das Objekt KSO-33.13 auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015 unter Schutz

und gliedert das gesamte Schutzgebiet als Naturschutzzone 1. Die Lage und

Grenzen des Schutzgebiets sind auf einem Übersichtsplan verzeichnet, der gemäss

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. 1/I Bestandteil der Verordnung bildet. Weiter formuliert

die Verordnung Schutzziele (Dispositiv-Ziff. 1/II) und Schutzanordnungen

(Dispositiv-Ziff. 1/IV). Sie verbietet auf dem Schutzgebiet alle mit dem

Schutzzweck nicht zu vereinbarenden Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen,

namentlich das Beeinträchtigen von Tieren und Pflanzen, der Bodenbeschaffenheit

oder anderer natürlicher Verhältnisse, ferner solche, die im Landschaftsbild

störend in Erscheinung treten. Dabei benennt die Schutzverordnung konkret

verschiedene Tatbestände, die untersagt werden, unter anderem das Errichten von

Bauten und Anlagen, Geländeveränderungen und Ablagerungen, das Düngen und

Verwenden von Giftstoffen, das Weidenlassen, das Ansiedeln von Tieren und

Pflanzen, das Laufenlassen von Hunden, das Fahren, Reiten und Betreten

ausserhalb von Wegen oder künstliche Beleuchtung. Schliesslich enthält die

Schutzverordnung "Fluntern" Anordnungen zum Unterhalt bestehender

Bauten und Anlagen (Dispositiv-Ziff. V) sowie zur Pflege des

Naturschutzgebiets. So sind die Wiesen nach festgelegten Schnittzeitpunkten

regelmässig zu mähen und das Schnittgut ist wegzuführen (Dispositiv-Ziff. VI).

Mit dem Erlass der Schutzverordnung "Fluntern"

trug der Beschwerdegegner einem vorgelagerten Planungsentscheid der Legislative

Rechnung. Gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich liegt die

streitbetroffene Parzelle Kat.-Nr. FL1015 in der Freihaltezone F

(vorne E. 3.1). Als Freihaltezone sind nach zürcherischem Recht Flächen

auszuscheiden, welche für die Erholung der Bevölkerung nötig sind oder ein

Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren (vgl. § 39 Abs. 1 und

§ 61 PBG). Die vom Beschwerdegegner getroffenen Schutzmassnahmen stimmen

folglich mit dem von der Legislative vorgegebenen Zonenregime überein und

respektieren die in Raumordnungsfragen gewollte Kompetenzausscheidung. Damit

weist die Schutzverordnung "Fluntern" hauptsächlich ausführenden

Charakter auf, was – mit Blick auf das Prinzip der Gewaltenteilung – für die

Zuständigkeit der Exekutive spricht.

Hinzu kommt, dass Schutzverordnungen, welche Massnahmen

für ein bestimmtes Gebiet vorsehen, vom Bundesgericht bereits verschiedentlich

als Allgemeinverfügungen eingestuft worden sind (vgl. BGr, 12. November

2002,1A.143/2002, E. 1.2; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des

allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2801; jeweils mit

weiteren Hinweisen). Eine derartige Qualifikation erscheint auch für die

Schutzverordnung "Fluntern" naheliegend. Die vom Beschwerdegegner

angestrebten Schutzmassnahmen und Unterhalts- bzw. Pflegearbeiten für die

Magerwiese am Kirchrain Fluntern werden detailliert umschrieben und weisen

einen hohen Konkretisierungsgrad auf. Auch wenn für die Umsetzung in gewissen

Bereichen noch zusätzliche Verwaltungsakte – wie etwa ein von Grün Stadt Zürich

zu erstellender Pflegeplan – erforderlich sind, ist angesichts der zahlreichen

präzisen Anordnungen und Handlungsanweisungen insgesamt von einem

(allgemein-)verfügungsähnlichen Charakter der Schutzverordnung

"Fluntern" auszugehen, sodass sich der Beschwerdegegner als

Exekutivbehörde für den Erlass der Schutzverordnung als zuständig betrachten

durfte (vorne E. 4.2 in fine).

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass das umstrittene Schutzgebiet

zum Verwaltungsvermögen von Grün Stadt Zürich gehört (vorne E. 3.1). Mit

der Schutzverordnung "Fluntern" wird daher nicht in die Grundrechte

bzw. das Eigentum von Privaten eingegriffen, weshalb auch keine

individualschutzrechtlichen Motive gegeben sind, welche für eine Zuständigkeit

der Legislative sprechen würden.

Zusammengefasst ist die Zuständigkeit des

Beschwerdegegners für den Erlass der Schutzverordnung "Fluntern" vom

20. November 2013 zu bejahen.

5.

5.1 Der

Beschwerdeführer macht sodann geltend, dass die kommunale Schutzverordnung

"Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 zu Unrecht widerrufen

bzw. aufgehoben worden sei. Die Rücknahme einer Verfügung sei nicht

voraussetzungslos zulässig, selbst wenn sie noch nicht in formelle Rechtskraft

erwachsen sei. Vielmehr müsse sich die ursprüngliche Verfügung als fehlerhaft

erweisen, wovon bei der Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" nicht

ausgegangen werden könne. Die vom Beschwerdegegner (zu Unrecht) aufgehobene

Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" habe der ökologischen Bedeutung

des Inventarobjekts KSO-33.13 hinreichend Rechnung getragen. Die zum damaligen

Zeitpunkt geplante Errichtung eines Rebbergs auf der Fromentalwiese hätte sogar

zu einer erheblichen ökologischen Aufwertung des Schutzgebiets beitragen können

und sei dank umfangreicher Begleitmassnahmen mit den Anliegen des Naturschutzes

vereinbar gewesen. Der Beschwerdegegner habe in der ursprünglichen

Schutzverordnung der kulturhistorischen Bedeutung des Rebbergs zu Recht ein

grosses Gewicht zugemessen. Zu berücksichtigen sei ausserdem die starke

Verankerung bzw. Unterstützung des Rebbergprojekts im Quartier Fluntern und die

damit angestrebte Sensibilisierung der Bevölkerung für die Naturwerte. Zur

Rechtfertigung der Aufhebung der Schutzverordnung "Kirchrain

Fluntern" seien Probleme hervorgehoben worden, welche bereits vor Erlass

dieser Schutzverordnung erkannt worden seien. Die Erstellungskosten des

Rebbergs seien vom Beschwerdegegner zu hoch veranschlagt worden und könnten

angesichts der bedeutenden öffentlichen Interessen, die es zu wahren gelte,

ohnehin nicht zur materiellen Unrichtigkeit der Schutzverordnung

"Kirchrain Fluntern" führen. Den Anliegen des Naturschutzes könne auf

dem umstrittenen Schutzgebiet nicht nur mit einer integralen Magerwiese

Rechnung getragen werden. Vielmehr zeige die gesamtheitliche Würdigung der

massgeblichen öffentlichen Interessen, dass die Anlage eines ökologisch

aufgewerteten Rebbergs mit dem Schutz der fraglichen Parzelle vereinbar sei.

5.2 Der

Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten bringen dagegen im Wesentlichen vor,

dass die in der kommunalen Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 vorgesehene

Erstellung eines Rebbergs am Kirchrain Fluntern verschiedenen bundesrechtlichen

und kantonalen Vorschriften des Natur- und Heimatschutzes widersprochen hätte

und mit den in der KSO für das Schutzobjekt definierten Zielen nicht vereinbar

gewesen wäre. Auslöser für die Rücknahme der ursprünglichen Schutzverordnung

seien neben finanziellen Überlegungen insbesondere die aussichtsreiche

Rekursschrift der Mitbeteiligten gewesen, welche den Beschwerdegegner zu einer

erneuten Prüfung der Sache veranlasst habe. Der Beschwerdegegner sei zum

Schluss gelangt, dass der Betrieb eines Rebbergs unterhalb der Kirche Fluntern

Flora und Fauna der dort bestehenden Magerwiese erheblich beeinträchtigen

würde. Die Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 sei daher nicht ohne

sachlichen Grund aufgehoben und durch die Schutzverordnung "Fluntern"

vom 20. November 2013 ersetzt worden. Im Übrigen hätte die

Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 nach Ansicht des Beschwerdegegners

sogar dann zurückgenommen werden können, wenn sie in Einklang mit dem objektiven

Recht gestanden hätte, da sie zum Zeitpunkt ihrer Abänderung noch nicht in

formelle Rechtskraft erwachsen gewesen sei.

5.3

5.3.1

Vorab ist festzuhalten, dass Gegenstand des Beschwerdeverfahrens

ausschliesslich die vom Beschwerdeführer angefochtene Schutzverordnung

"Fluntern" vom 20. November 2013 bzw. der vorinstanzliche Entscheid

vom 29. April 2016, mit welchem der Rekurs gegen diese Schutzverordnung

abgewiesen wurde, bilden. Mit der Schutzverordnung "Fluntern" hat der

Beschwerdegegner nicht nur die Unterschutzstellung des Inventarobjekts

KSO-33.13 auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015 geregelt, sondern auch die in

gleicher Angelegenheit bereits früher ergangene Schutzverordnung

"Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 aufgehoben und ersetzt.

Bei der Beurteilung der Streitsache ist daher in zwei voneinander zu trennenden

Schritten vorzugehen: Zunächst stellt sich die (verfahrensrechtliche) Frage, ob

die Voraussetzungen für eine Neubeurteilung und Änderung der ursprünglichen

Schutzverordnung durch den Beschwerdegegner überhaupt erfüllt waren (vgl.

nachfolgend E. 5.3.2). Wie zu zeigen sein wird, können diese

Voraussetzungen vorliegend bejaht werden (siehe E. 5.3.3), sodass die

Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 in einem

zweiten Schritt auch einer materiell-rechtlichen Beurteilung zu unterziehen ist

(dazu E. 6).

5.3.2

Wie die Vorinstanz dargelegt hat, gelten für die Rücknahme von Verfügungen,

die – beispielsweise infolge Anfechtung – nicht in formelle Rechtskraft erwachsen sind,

nicht dieselben strengen Voraussetzungen wie für den Widerruf formell

rechtskräftiger Verfügungen. Massgebend hierfür ist, dass dem Gebot der

Rechtssicherheit und dem Anspruch auf Vertrauensschutz bis zum Eintritt der

formellen Rechtskraft einer Verfügung nicht die gleiche Bedeutung zukommt wie

nach diesem Zeitpunkt. Erst eine rechtskräftige Verfügung stellt somit eine

ausreichend "sichere" Vertrauensgrundlage dar, auf die sich der

Einzelne verlassen darf. Solange die Möglichkeit besteht, mit Rechts­mitteln

gegen eine behördliche Anordnung vorzugehen, muss damit gerechnet werden, dass ein anderes Rechtsschutzanliegen durchdringt (vgl. BGE 107 V 191

E. 1; Annette Guckelberger, Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen

Verwaltungsrecht, ZBl 108/2007 S. 293 ff., 309 f.). Zu

berücksichtigen ist ausserdem, dass beim Erlass von Allgemeinverfügungen – wie

der vorliegend umstrittenen Schutzverordnung "Fluntern" (vorne

E. 4.3) – die verfahrensrechtliche Einbeziehung der Betroffenen,

namentlich das Recht auf vorgängige Anhörung (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,

Bern 2014, § 30 Rz. 55 f.), in der Regel weniger weit geht

als bei Individualverfügungen, was das Interesse am Bestandesschutz entsprechend

mindern kann (vgl. Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen

Recht, ZBl 85/1984, S. 433 ff., 456, der davon ausgeht, dass eine

Allgemeinverfügung unter Vorbehalt des Vertrauensschutzes grundsätzlich

jederzeit widerrufen werden kann).

Im Bundesverwaltungsverfahren wird anhand von Art. 58

Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG)

deutlich, dass die Verwaltung ihre Anordnungen vor Eintritt der formellen

Rechtskraft in der Regel abändern kann, ohne dass besondere Voraussetzungen

erfüllt sein müssen. Nach der genannten Bestimmung kann eine erstinstanzliche

Behörde ihre angefochtene Verfügung im Rechtsmittelverfahren sogar noch bis zur

Vernehmlassung in Wiedererwägung ziehen. Eine solche Wiedererwägung steht im

pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde. Erforderlich ist weder ein

öffentliches Interesse, welches zwingend die Abänderung der ergangenen

Verfügung verlangen würde, noch eine Fehlerhaftigkeit der Verfügung (vgl.

Andrea Pfleiderer in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.],

Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. A., Zürich 2016, Art. 58

N. 28 mit Hinweis auf BGE 107 V 191 E. 1). Obwohl

Art. 58 VwVG gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG grundsätzlich keine

Anwendung auf das Verfahren letzter kantonaler Instanzen findet, lässt es die

Praxis bei Fehlen einer entsprechenden Regelung im kantonalen Recht zu, ein

"Wiedererwägungsverfahren" in Analogie zu Art. 58 Abs. 1

VwVG vorzunehmen (Wiederkehr/Richli, Rz. 2692; Pfleiderer, Art. 58

N. 25).

5.3.3

Die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013

wurde durch die Mitbeteiligten am 23. August 2013 beim Baurekursgericht

angefochten (Verfahren R1S.2013.05083). Mit Schreiben vom

13. September 2013 ersuchte der Beschwerdegegner um Sistierung jenes

Rekursverfahrens, da die damaligen Parteien Vergleichsverhandlungen zur

Beilegung des Rechtsstreits aufgenommen hatten. Indem der Beschwerdegegner die

Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" mit Beschluss vom

20. November 2013 aufhob und durch die Schutzverordnung

"Fluntern" ersetzte, zog er einen formell noch nicht rechtskräftigen

Rechtsakt während eines hängigen Rechtsmittelverfahrens in Wiedererwägung. Nach

den obenstehenden Erläuterungen (E. 4.3.2) ist eine solche Wiedererwägung zulässig,

um der erstinstanzlichen Behörde zu ermöglichen, aufgrund neuer Tatsachen oder

aus besserer Einsicht auf ihren Entscheid zurückzukommen. Dabei kann die

Behörde insbesondere auch Erkenntnissen Rechnung tragen, die sie aus den

Eingaben im Rechtsmittelverfahren – namentlich der Rekursschrift – gewonnen hat

(vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 10; BVGer,

16. November 2011, E-6496/2009, E. 5.2).

Zwar führte der Beschwerdegegner im Beschluss vom

20. November 2013 nicht näher aus, weshalb er zur Auffassung gelangt war,

dass der Rekurs der Mitbeteiligten gegen die Schutzverordnung "Kirchrain

Fluntern" im Verfahren R1S.2013.05083 grosse Chancen habe. Das

Verwaltungsgericht erblickte in diesem Vorgehen später eine klare Verletzung

des Anspruchs des Beschwerdeführers auf genügende Begründung als Teilgehalt

seines rechtlichen Gehörs (vorne I.D sowie VGr, 15. Januar 2015,

VB.2014.00465, E. 6.2). Die Vorinstanz bemühte sich deshalb im Verfahren R1S.2015.05051

um eine Heilung dieser Gehörsverletzung, wobei sie die Akten des (sistierten)

Verfahrens R1S.2013.05083 samt der Rekursschrift der Mitbeteiligten vom

23. August 2013 beizog und den Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme

einräumte. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren begründet der Beschwerdegegner

die Aufhebung der ursprünglichen Schutzverordnung bzw. der darin vorgesehenen

Rebbergschutzzone nun auch eingehender, indem er unter anderem die Einwände der

Mitbeteiligten aus deren Rekurseingabe vom 23. August 2013 aufgreift,

welche ihn zur vertieften Prüfung der Sache veranlasst haben. So macht er

insbesondere geltend, dass ein Rebberg am Kirchrain Fluntern für die

Biodiversität der dort entstandenen Magerwiese keinen Gewinn, sondern eine

ökologische Verschlechterung des Standorts darstellen würde, da der aus dem

Rebbergprojekt resultierende Flächenverlust der Fromentalwiese den Lebensraum

verschiedener regional und in der Stadt Zürich selten gewordener Pflanzen- und

Insektenarten wie etwa des Gewöhnlichen Widderchens verkleinern und diese

Populationen entsprechend gefährden würde. Auf solche möglichen

Beeinträchtigungen des Schutzobjekts hatten auch die beigezogenen

Sachverständigen von der ökologischen Beratungsstelle I in ihrer

Dokumentation zur Schutzwürdigkeit der "Magerwiese Kirche Fluntern"

vom September 2012/Frühjahr 2013 sowie der Sachverständige der Schule L in

der entomologischen Ergänzungskartierung vom 26. September 2012

hingewiesen. Letzterer hielt fest, dass die Güterabwägung zwischen der

Gefährdung der Fauna und dem kulturellen Mehrnutzen des Rebbergs durch den

Beschwerdegegner erfolgen müsse.

Vor diesem Hintergrund kann dem Beschwerdegegner nicht

vorgehalten werden, dass er die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern"

vom 10. Juli 2013 ohne sachlichen Grund in Wiedererwägung gezogen und

damit sein Ermessen rechtsverletzend ausgeübt habe. Solange das Rekursverfahren

gegen die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" hängig war, musste es

dem Beschwerdegegner möglich sein, auf seinen Beschluss zurückzukommen, wenn er

der Ansicht war, dass ihm ein Fehler unterlaufen sei oder dass die auf dem

Spiel stehenden Interessen anders zu gewichten seien. Entgegen der Auffassung

des Beschwerdeführers und der Vorinstanz setzte die Wiedererwägung aber nicht

voraus, dass die Unrichtigkeit der ursprünglichen Schutzverordnung zweifellos

feststand (vorne E. 5.3.2; vgl. insbesondere BGE 107 V 191

E. 1). Dass der Beschwerdegegner die finanzielle Belastung durch das

Rebbergprojekt in seine Überlegungen miteinbezog, kann ihm ebenfalls nicht als

Rechtsverletzung entgegengehalten werden, solange er sie nicht zum allein

massgebenden Gesichtspunkt erhob (vgl. VGr, 27. August 2003, VB.2003.00121,

E. 5). Schliesslich lässt sich auch aus dem allgemeinen Grundsatz des

Vertrauensschutzes nach Art. 9 BV nichts anderes ableiten. Wie die

Vorinstanz zutreffend darlegte, erlangte die Schutzverordnung "Kirchrain

Fluntern" angesichts ihrer Anfechtung durch die Mitbeteiligten keine

verbindliche Geltung und bildete deshalb keine ausreichende Grundlage, auf die

sich der Beschwerdeführer berechtigterweise hätte verlassen können. Im Übrigen

bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer nachteilige

Dispositionen getätigt hätte, welche einen Anspruch auf Vertrauensschutz

begründen würden.

Zusammengefasst durfte der Beschwerdegegner mit Beschluss

vom 20. November 2013 die nicht in formelle Rechtskraft erwachsene

Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" während des laufenden

Rechtsmittelverfahrens in Wiedererwägung ziehen, ohne dass eine

Fehlerhaftigkeit dieser Schutzverordnung erforderlich gewesen wäre. Aus diesem

Grund ist die materielle Richtigkeit der Schutzverordnung "Kirchrain

Fluntern" im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht zu beurteilen, weshalb

die entsprechenden Vorbringen der Parteien unberücksichtigt bleiben können. Auch

die vom Beschwerdeführer beantragte Befragung von J als Fachperson der

landwirtschaftlichen Beratungsstelle K erübrigt sich, da dieser

insbesondere über die Möglichkeiten zur ökologischen Aufwertung von Rebbergen

Auskunft erteilen soll. Zu prüfen bleibt dagegen die Rechtmässigkeit der

Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. No­vember 2013.

6.

6.1 Art. 103

Abs. 1 KV verpflichtet den Kanton und die Gemeinden, für die Erhaltung und

den Schutz der Tier- und Pflanzenwelt zu sorgen. Zu den Naturschutzobjekten

zählen unter anderem Lebensräume für seltene oder bedrohte Tier- und

Pflanzenarten oder -gesellschaften, namentlich Feuchtgebiete, Ufervegetationen,

Trockenstandorte, Magerwiesen, wertvolle Bäume und Baumbestände, Hecken,

Feldgehölze sowie Öd- und Waldflächen (§ 13 Abs. 1 KNHV in Verbindung

mit § 203 Abs. 1 lit. g PBG). Der Schutz solcher Objekte erfolgt

durch die in § 205 PBG aufgezählten Massnahmen, unter anderem – wie

vorliegend – mit dem Instrument der Schutzverordnung gemäss § 205

lit. b PBG (vgl. VGr, 6. November 2014, VB.2014.00425, E. 2.2).

Die Schutzmassnahmen verhindern Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen

deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an

(§ 207 Abs. 1 PBG). Für Naturschutzobjekte sind ausserdem

Vorschriften zu erlassen, welche alle Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen

verbieten, die Pflanzen oder Tiere zerstören, schädigen, gefährden,

beeinträchtigen oder sonstwie stören oder die Beschaffenheit des Bodens sowie

andere natürliche Verhältnisse nachteilig verändern können (§ 15

Abs. 1 KNHV).

Eine Unterschutzstellung setzt voraus, dass es sich um ein

schutzwürdiges Objekt im Sinn von § 203 Abs. 1 PBG handelt

(nachfolgend E. 6.2) und die angeordneten Schutzmassnahmen aufgrund einer

umfassenden Abwägung aller infrage stehenden Interessen gerechtfertigt sind

(nachfolgend E. 6.3; vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 228). Das

Verwaltungsgericht mit seiner gemäss § 50 VRG von vornherein auf eine

Rechtskontrolle eingeschränkten Überprüfungsbefugnis hat den

Entscheidungsspielraum der Vorinstanzen zu beachten. Es hat in erster Linie zu

prüfen, ob die für die Unterschutzstellung zuständige Verwaltungsbehörde alle

wesentlichen Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft untersucht und sachlich

vertretbar – namentlich unter Einhaltung der übergeordneten Vorschriften sowie

der raumplanungsrechtlichen Festlegungen – gewürdigt hat (vgl. VGr,

31. Oktober 2013, VB.2013.00337, E. 6.5.1, 5. Februar 2009,

VB.2008.00481 E. 2; beide Entscheide mit Hinweis auf BGE

115 Ib 131 E. 3).

6.2 Die

Vorinstanz hat sich in ihrem Entscheid vom 29. April 2016 detailliert mit

der Schutzwürdigkeit des Objekts KSO-33.13 auf der Parzelle

Kat.-Nr- FL1015 auseinandergesetzt und dazu auf verschiedene

Sachverständigenberichte abgestellt. In Anwendung von § 70 in Verbindung

mit § 28 Abs. 1 VRG kann auf diese zutreffenden Erwägungen verwiesen

werden. Die Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Objekts wird vom

Beschwerdeführer im Grundsatz denn auch nicht bestritten. Zusammengefasst

stellte die Vorinstanz fest, dass im Schutzgebiet rund 70 Gefässpflanzen –

von welchen auf kommunaler Ebene die Traubenhyazinthe sowie auf regionaler

Ebene der Wiesensalbei und der Weinberg-Lauch als gefährdet gelten – und

mindestens 25 Tierarten – neben diversen Vogelarten namentlich die

Artengruppen Heuschrecken und Tagfalter – nachgewiesen seien. Der auf der

Böschung entlang der Gloriastrasse gedeihende Halbtrockenrasen bilde

hinsichtlich Flora und Vegetation die wertvollste Teilfläche des Schutzobjekts.

Bei der zentralen, grossen Fromentalwiese handle es sich derweil um eine

relativ nährstoffreiche Glatthaferwiese, deren Vorkommen heute selten geworden

sei. Dabei bestünden Anzeichen, dass sich die Glatthafer- bzw. Fromentalwiese

in einen deutlich artenreicheren Halbtrockenrasen entwickeln könne und damit

über ein beträchtliches Aufwertungspotenzial verfüge. Der entomologische Wert

des Kirchrains Fluntern sei sehr beachtlich und übersteige bei Weitem dessen

floristische Bedeutung, auch wenn keine der dort angetroffenen Tierarten zu den

in den Roten Listen der Schweiz verzeichneten gefährdeten Arten gehören würde.

Herausragend sei die grosse Population des selten gewordenen Gewöhnlichen

Widderchens in der Fromentalwiese. Dieses trete in einer Individuendichte auf,

die für zentrumsnahe Gebiete des Schweizer Mittellandes absolut

aussergewöhnlich sei. Die Vielfalt an Tagfaltern, tagaktiven Nachtfaltern und

Widderchen sei für eine isolierte und zen­trumsnahe städtische Wiese überraschend

hoch. Insgesamt sei gemäss den Abklärungen der ökologischen

Beratungsstelle I vom September 2012 und Frühjahr 2013 zur

Schutzwürdigkeit des Kirchrains Fluntern die Mannigfaltigkeit an Arten und

Lebensräumen im Halbtrockenrasen und in der Fromentalwiese sowie die Grösse des

Schutzobjekts im urbanen Kontext hervorzuheben. Es existiere dort eine

artenreiche Lebensgemeinschaft, die sich von der trivialen Flora und Fauna der

umliegenden bebauten Flächen deutlich abhebe. Vor diesem Hintergrund ist nicht

zu beanstanden, dass das vorliegend zu beurteilende Inventarobjekt KSO-33.13

vom Beschwerdegegner und der Vorinstanz als schutzwürdig erklärt wurde.

6.3

6.3.1

Bei der Anordnung von Schutzmassnahmen sind sämtliche auf dem Spiel

stehenden Interessen gegeneinander abzuwägen.

Sowohl der Beschwerdegegner (in seiner Schutzverordnung

"Fluntern") als auch die Vor­instanz gewichteten das öffentliche

Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung der schützenswerten Wiese am

Kirchrain Fluntern höher als die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Interessen

an der kulturhistorischen Bedeutung des Grundstücks sowie dem mit dem

(aufgehobenen) Rebbergprojekt verbundenen gesellschaftlichen Nutzen, der sich

aus der Mitarbeit von Bewohnern bei der Pflege der Reben hätte ergeben können.

Die Vorinstanz legte dar, dass die vom Beschwerdegegner am 20. November

2013 erlassenen Massnahmen auf lange Frist den vollständigen Erhalt, die

nachhaltige Förderung sowie die sorgsame Pflege des gesamten Schutzgebiets

garantieren und inmitten der Stadt Zürich einen wertvollen Beitrag zur

Erreichung des übergeordneten Naturschutzes für Mager- bzw. Trockenwiesen

leisten würden. Die Schutzverordnung "Fluntern" trage der Einschätzung

der beigezogenen Experten Rechnung, dass es für die Erhaltung des Gewöhnlichen

Widderchens, dessen grossem Vorkommen ausserordentliche Bedeutung beigemessen

worden sei, sowie anderer seltener und sensibler Insekten wichtig sei, den

Umfang des vergleichsweise kleinen Lebensraums am Kirchrain sicherzustellen und

den Fortbestand des Habitats zu gewährleisten. Dagegen habe das Schutzobjekt

zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung weder eine geschichtliche Stätte noch

einen kulturell bedeutsamen Rebberg oder anderweitig schützenswerte Anlagen

umfasst, weshalb der Beschwerdegegner zu Recht naturschutzrechtlichen Belangen

den Vorzug gegeben habe.

6.3.2

Der Beschwerdeführer bestreitet dagegen, dass ein überwiegendes Interesse

am integralen Erhalt der fraglichen Magerwiese bestehe. Seiner Ansicht nach

wäre auch die (auf einer Teilfläche) ursprünglich vorgesehene Errichtung eines

extensiv bewirtschafteten, ökologischen Rebbergs mit dem Schutz des

Inventarobjekts KSO-33.13 vereinbar gewesen. In die bei der Anordnung von Schutzmassnahmen

vorzunehmende Interessenabwägungen seien nicht nur die im Inventareintrag

ausdrücklich erwähnten, sondern sämtliche öffentlichen Interessen

miteinzubeziehen. Die Vorinstanz habe zu Unrecht allein auf die Interessen des

Naturschutzes fokussiert und andere Schutzanliegen, insbesondere die

kulturhistorische Bedeutung eines Rebbergs für das Quartier Fluntern sowie die

Unterstützung in der Bevölkerung und der Politik für ein Rebbergprojekt,

vollständig ausgeklammert. So hätte beim Schutzentscheid Berücksichtigung

finden müssen, dass der Weinbau bis zur Eingemeindung von Fluntern der

wichtigste Erwerbszweig für die Landwirtschaft im Quartier gewesen sei und bis

mindestens im Jahr 1939 ein Rebberg am Kirchrain bestanden habe. Der Rebbau sei

aus wirtschaftlichen Gründen aufgegeben worden und nicht, damit sich eine

Fromentalwiese entwickeln konnte. Bei der streitbetroffenen Parzelle handle es

sich folglich um ein wichtiges Stück des kulturellen Erbes der

Stadtentwicklung, welches den kommenden Generationen zu erhalten sei.

6.3.3

Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz ihre

Entscheidungen auf zutreffende Rechtsgrundlagen gestützt haben. Indem die

Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 umfassende

Vorkehrungen trifft, um einen genügend grossen Lebensraum für die dort

vorkommenden (lokal bzw. regional) seltenen und geschützten Tier- und

Pflanzenarten zu erhalten und den Bestand des in der Stadt Zürich

zurückgegangenen Biotyps der Extensiv- bzw. Magerwiese zu fördern, entspricht

sie den Zielen der kantonalen und bundesrechtlichen Naturschutzgesetzgebung

(vgl. § 203 Abs. 1 lit. g PBG; § 13 Abs. 1 KNHV sowie

Art. 18 Abs. 1 bzw. Abs. 1bis und Art. 18b des

Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG] betreffend

Biotopschutz). Auch gemäss dem Eintrag im kommunalen Natur- und

Landschaftsschutzinventar (vorne E. 3.1) steht für die umstrittene Wiese

auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015 der bestmögliche Schutz des artenreichen

Lebensraums und die Ausschöpfung des Entwicklungspotenzials als Trockenwiese im

Vordergrund. Es besteht mithin ein erhebliches Interesse am Erhalt des

ökologischen Gehalts des Schutzobjekts. Dass die Vorinstanz bei dieser

Ausgangslage den vom Beschwerdeführer angerufenen kulturellen und historischen

Interessen keine entscheidende Bedeutung zumass bzw. diese weniger hoch

gewichtete, ist nicht rechtsverletzend, zumal – wie die Mitbeteiligten zu Recht

vorbringen – schon seit mehr als 75 Jahren am Standort unterhalb der

Kirche Fluntern kein Rebberg mehr existiert.

Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, dass auch das in

der ursprünglichen Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 vorgesehene

Rebbergkonzept mit den Anliegen des Naturschutzes bzw. dem Erhalt der

Magerwiese vereinbar sei, können dessen Behauptungen im vorliegenden Verfahren

nicht überprüft werden. Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens

beschränkt sich ausschliesslich auf die in der Schutzverordnung

"Fluntern" vom 20. November 2013 getroffenen Anordnungen zur

Unterschutzstellung der Magerwiese am Kirchrain Fluntern.

Insgesamt erfolgte die Interessenabwägung der Vorinstanzen

nach pflichtgemässem Ermessen und erweist sich als sachlich vertretbar. Die

Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 ist –

jedenfalls angesichts der von der Rechtsmittelinstanz zu beachtenden

Beurteilungsspielräume der Verwaltungsbehörden (vorne E. 6.1) – nicht zu

beanstanden.

6.4 Daran

ändert vorderhand auch der Umstand nichts, dass der Gemeinderat der Stadt

Zürich inzwischen sowohl im Rahmen der Revision des regionalen Richtplans als

auch der BZO raumplanungsrechtliche Massnahmen getroffen hat, welche die

Errichtung eines Rebbergs auf der Wiese unterhalb der Kirche Fluntern

ermöglichen sollen (vorne E. 2.1). Die vom Gemeinderat beschlossenen

Änderungen im regionalen Richtplan und der BZO sind bislang noch nicht

rechtskräftig geworden, da die Festlegung bzw. Genehmigung durch die

zuständigen kantonalen Instanzen noch aussteht. Eine positive Vorwirkung, d. h. die Voranwendung eines

noch nicht in Kraft getretenen Erlasses bzw. Rechtsaktes bei gleichzeitiger

Nichtanwendung des geltenden Rechts (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 Rz. 33),

ist grundsätzlich unzulässig, und zwar selbst dann, wenn dafür – was vorliegend

ohnehin nicht der Fall ist – eine besondere gesetzliche Grundlage besteht.

Gegen die Zulässigkeit der positiven Vorwirkung spricht neben dem

Legalitätsprinzip vor allem der Grundsatz der Rechtssicherheit (vgl. Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 298 f.). Die rechtsanwendenden Behörden

waren bzw. sind daher im vorliegenden Fall nicht verpflichtet, die noch nicht

in Kraft getretenen raumplanungsrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Dies

gilt unabhängig davon, ob die geänderte Richt- bzw. Nutzungsplanung eine andere

Beurteilung der Streitsache zulassen würde (vgl. Wiederkehr/Richli, Rz. 877).

7.

Nach dem Gesagten hält der vorinstanzliche Entscheid einer

Rechtskontrolle stand und ist die Beschwerde deshalb abzuweisen. Bei diesem

Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Angesichts seines Unterliegens ist ihm keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist er zu verpflichten, die

Mitbeteiligten für das Beschwerdeverfahren zu entschädigen, wobei ein Betrag

von insgesamt Fr. 2'000.- als angemessen erscheint. Auch der

Beschwerdegegner ersuchte um eine Parteientschädigung. Das obsiegende

Gemeinwesen hat in der Regel jedoch keinen solchen Anspruch, weil die Erhebung

und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit gehört (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens

des Beschwerdegegners vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint

nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist ihm keine Parteientschädigung

zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 510.-- Zustellkosten,

Fr. 6'510.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, den Mitbeteiligten

eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu entrichten,

bezahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …