VB.2016.00370

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00370

5. Oktober 2016Deutsch9 min

(URT.2016.18391)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss Nr. 503 vom 25. Mai 2016 sicherte der

Regierungsrat des Kantons Zürich K oder gegebenenfalls einer von diesem

eingesetzten Betriebsgesellschaft an die beitragsberechtigten Kosten von

Fr. 3'750'000.- für den Aufbau einer kantonsweiten Stammgemeinschaft im

Sinn des Bundesgesetzes über das elektronische Patientendossier vom

19. Juni 2015 (SR 816.11; vgl. zum voraussichtlichen Inkrafttreten dieses

Gesetzes www.bag.admin.ch > Themen > Gesundheitspolitik > Strategie E-Health)

eine Subvention von 100 %, höchstens Fr. 3'750'000.-, als gebundene

Ausgabe zu (abrufbar unter www.zh.ch/internet/de/aktuell/rrb/suche.html).

Erwägungen

II.

A. A, B, C, D, E, F, G, H sowie I liessen am 24. Juni

2016.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und die Aufhebung des Beschlusses

vom 25. Mai 2016 unter Entschädigungsfolge beantragen. Zur Begründung

ihres Rechtsmittels führten sie im Wesentlichen an, der Regierungsrat habe die K

zugesicherte Subvention zu Unrecht als gebundene Ausgabe qualifiziert und damit

kompetenzwidrig über eine (neue einmalige) Ausgabe beschlossen, deren

Bewilligung in die Zuständigkeit des Kantonsrats gefallen wäre, was einen

Verstoss gegen das Gewaltenteilungsprinzip darstelle.

Mit

Präsidialverfügung vom 28. Juni 2016 wurde B, E und I je eine Nachfrist

von zehn Tagen gewährt, um eine schriftliche Vollmacht nachzureichen. Dem

kamen sie mit gemeinsamer Eingabe vom 4./5. Juli 2016 nach.

B. Namens des Regierungsrats beantragte die

Gesundheitsdirektion mit (formeller) Beschwerdeantwort vom 11. Juli 2016

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Gleichzeitig

ersuchte sie in prozessualer Hinsicht um einstweilige Beschränkung des

Verfahrens auf die Frage der Beschwerdeberechtigung sowie separaten Entscheid

hierüber (Ziff. 1), Verzicht auf die Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels

zur Eintretensfrage, eventualiter um Anordnung, dass die Frist zur Stellungnahme

zur Eintretensfrage während der Gerichtsferien nicht stillstehe (Ziff. 2)

sowie um Abnahme der Frist zur materiellen Beantwortung der Beschwerde,

eventualiter Erstreckung dieser Frist um 30 Tage (Ziff. 3). Am

12.

Juli 2016 wurde den Gesuchsprincipalanträgen 1–3 sowie den Gesuchseventualanträgen 2

und 3 des Regierungsrats präsidialiter nicht stattgegeben und diesem die Frist

für die Rechtsmittelantwort letztmals bis 29. September 2016 erstreckt.

Mit

(materieller) Beschwerdeantwort des Regierungsrats vom 29. Juli 2016 sowie

Stellungnahme von A, B, C, D, E,

F, G, H sowie I vom 5. September 2016 wurde an

den jeweiligen Anträgen festgehalten. K hatte am 13. Juli bzw.

3.

August 2016 Verzicht auf eine Mitbeantwortung der Beschwerde erklärt.

Die

Kammer erwägt:

1.

1.1

Kraft des § 41 in Verbindung mit

§§ 19 Abs. 1 und Abs. 2 je lit. a sowie 19a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) entscheidet das Verwaltungsgericht

als (erste und einzige) Rechtsmittelinstanz über erstinstanzliche Anordnungen

des Regierungsrats, ausgenommen solche, welche die politische Stimmberechtigung

der Bürgerinnen und Bürger sowie Volkswahlen und Volksabstimmungen

(Stimmrechtssachen, § 19 Abs. 1 lit. c VRG) betreffen (§ 44

Abs. 1 lit. a VRG); insofern gestattet nämlich Art. 88

Abs. 2 Satz 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) den direkten Weiterzug ans Bundesgericht (vgl. Regina Kiener

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 41 N. 16, § 42 N. 2, § 44 N. 4 und 9).

1.2

Die Beschwerde richtet sich gegen einen

Regierungsratsbeschluss betreffend die Zusicherung einer Subvention in Höhe von

Fr. 3'750'000.- als gebundene Ausgabe, wobei die Beschwerdeführenden vorbringen,

sie rügten eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips, was nicht mit

Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit normaler Beschwerde bzw.

"Gewaltenteilungsbeschwerde" geltend gemacht werden könne.

Nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichts genüge bei dieser Art von Beschwerde zur

Begründung der Beschwerdeberechtigung eine virtuelle Betroffenheit, welche bei

den Beschwerdeführenden insofern zu bejahen sei, als die (minimale)

Wahrscheinlichkeit bestehe, dass sie zukünftig selbst eine Gemeinschaft zur

kantonsweiten Einführung des elektronischen Patientendossiers gründen bzw.

betreiben und sich entsprechend auf den aus der Wirtschaftsfreiheit

abgeleiteten verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung der

Gewerbegenossen berufen könnten.

1.3

Was die Beschwerdeführenden vorbringen,

verfängt nicht. Es stimmt zwar, dass vor Verwaltungsgericht in einem abstrakten

Normenkontrollverfahren sowie in einem Rechtsmittelverfahren über Einzelakte

bezüglich des Erlasses, auf den sich die Anordnung stützt, auch eine Verletzung

des Gewaltenteilungsprinzips geltend gemacht werden kann (Jürg Bosshart/Martin

Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 65). Ebenso kann in einer Beschwerde

gegen einen Einzelakt gerügt werden, die anordnende Behörde sei in der Sache

nicht zuständig und greife in fremde Kompetenzbereiche ein. Dies bedingt jedoch, dass die Beschwerdeführenden nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde berechtigt sind, was eine persönliche Betroffenheit und ein unmittelbares,

schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses

voraussetzt (vgl. hierzu Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 49

N. 1 in Verbindung mit § 21 N. 14 ff.). Ein bloss mittelbares

oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse genügt nicht, vermittelt

der Grundsatz der Gewaltenteilung den Bürgerinnen und Bürgern doch keinen

generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen

erfolgen, sondern nur darauf, dass sie nicht durch kompetenzwidrige staatliche

Handlungen in ihren persönlichen Rechten verletzt werden (BGE 123 I 41 E.

5b, 113 Ia 390 E. 2b/dd). Das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit

muss sich zudem aktuell verwirklichen (vgl. Bertschi, § 21

N. 32 ff.).

Entgegen den

Beschwerdeführenden fällt daher vorliegend eine (analoge) Anwendung der

Legitimationsgrundsätze, wie sie gemäss Rechtsprechung und Lehre für die

abstrakte Normenkontrolle gelten, von vornherein ausser Betracht. Aber auch

wenn dem nicht so sein sollte, führte dies nicht zur Bejahung ihrer Beschwerdelegitimation,

zumal die Konstruktion einer

virtuellen Betroffenheit,

welche einzig daraus abzuleiten wäre, dass die Beschwerdeführenden dereinst in

Konkurrenz zu einem begünstigten Dritten treten und ein Interesse daran haben

könnten, dass dieser keine staatlichen Mittel in Anspruch nähme, selbst den gelockerten

Legitimationsvoraussetzungen bei der Anfechtung von Erlassen fremd ist (vgl.

dazu auch Bertschi, § 21 N. 36). Bei dem von

den Beschwerdeführenden darüber hinaus geltend gemachten generellen Interesse

an der Einhaltung der (Finanz-)Kompetenzordnung im Verhältnis zwischen

Exekutive und Parlament wiederum handelt es sich um ein allgemeines

öffentliches Interesse, welches kein schutzwürdiges Interesse im dargelegten

Sinn zu begründen vermag. So vermittelt ihnen ihre Eigenschaft als Stimmbürgerin

oder Stimmbürger noch keine rechtlich geschützte Stellung, die zur Erhebung

einer Beschwerde wegen einer Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips legitimierte.

Gleiches gilt für die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde. Die Stellung mehrerer

der Beschwerdeführenden als Mitglieder des Kantonsparlaments bzw. ein

allfälliges von ihnen in dieser Stellung vertretenes Interesse an einem

korrekten Umgang mit den Staatsfinanzen verleiht ihnen mithin keine besondere

Eigenschaft, die abweicht von derjenigen, die sie als Kantonsbürgerinnen und

Kantonsbürger besitzen, um Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 112 Ia

174.

E. 3a mit Hinweisen). Es ist ausschliesslich Sache des Kantonsrats und

nicht seiner einzelnen Mitglieder oder gar der Stimmbürgerin oder des

Stimmbürgers, sich gegen Übergriffe des Beschwerdegegners in seine

Finanzkompetenz zu wehren. Die allenfalls erforderliche Intervention kann nur

auf dem Weg der parlamentarischen Oberaufsicht erfolgen.

1.4

Soweit mit der vorliegenden Beschwerde

daher eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips gerügt wird, sind die

Beschwerdeführenden nicht zu hören, da ihre persönlichen, rechtlich geschützten

Interessen offensichtlich nicht betroffen sind; namentlich dienen die Normen

des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006

(LS 611) sowie des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990

(LS 132.2) keinen solchen Individualinteressen.

Soweit das

Rechtsmittel demgegenüber auch als Stimmrechtsbeschwerde verstanden werden

könnte (vgl. den Beschwerdepassus "[…] in ihren politischen

Einflussmöglichkeiten beschnitten"), wäre darauf mangels sachlicher Zuständigkeit

des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten (oben 1.1). Die Beschwerdeführenden

machen jedoch – zu Recht (vgl. Art. 33 Abs. 1 lit. d

Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 [KV, LS 101]) – nicht geltend, dass ihr Recht

auf Mitwirkung bei der staatlichen Willensbildung dadurch verletzt worden sei,

dass der Beschwerdegegner eine dem Referendum unterstehende Beschlussfassung

durch den Kantonsrat verhindert hätte, indem er einen nach der

verfassungsmässigen Kompetenzordnung diesem zustehenden Beschluss in eigener Zuständigkeit

gefasst habe, sodass sich eine Überweisung der Beschwerde an das vorliegend in

Stimmrechtssachen zuständige Bundesgericht erübrigt (siehe § 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG; Art. 48 Abs. 3 Satz 2

BGG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 62). So ist einzig das

Prinzip der Gewaltenteilung, nicht aber das Stimmrecht berührt, wenn sich die

Exekutive anmasst, eine Regelung zu erlassen oder eine Ausgabe zu beschliessen,

obwohl von Rechts wegen das Parlament dafür zuständig gewesen wäre, dieses aber

unter Ausschluss des Referendums hätte beschliessen dürfen (vgl. Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990,

S. 145 f.).

2.

Nach dem

Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den gemeinsam vorgehenden, unterliegenden

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu je 1/9

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie Abs. 4 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11);

eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).

4.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern:

Soweit die Beschwerdeführenden in

der Hauptsache einen (materiellen) Entscheid betreffend eine Subvention anstreben

sollten, auf die kein Anspruch besteht, haben sie nach Art. 83 lit. k

BGG subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG zu erheben.

Andernfalls steht ihnen auch die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

(Art. 82 ff. BGG) offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat

dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird

nicht eingetreten.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellkosten,

Fr. 4'210.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden den

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu je 1/9 auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht

zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann im Sinn der

Erwägung 4 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…