Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00434

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2016.00434

Urteil

der Einzelrichterin

vom 1. November 2016

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Gerichtsschreiberin

Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 1963) wird seit Januar 2013 durch die Sozialen

Dienste der Stadt Zürich wirtschaftlich unterstützt. Am 25. November 2015

verfügte der zuständige Sozialarbeiter des Sozialzentrums B, dass A bis zum

31. Januar 2016 die Auflage der Teilnahme an der Basisbeschäftigung mit

Empfehlung zu erfüllen habe, unter Hinweis auf eine Kürzung des Grundbedarfs

für den Lebensunterhalt um 15 % während vorerst sechs Monaten bei nicht

ordnungsgemässer Erfüllung der Auflage. Die allfällige Kürzung werde durch

einen separaten einsprachefähigen Entscheid verfügt.

Gegen diesen Entscheid des Sozialarbeiters vom 25. November

2015 erhob A am 21. Dezember 2015 Einsprache bei der Sonderfall- und

Einsprachekommission (SEK) der Sozialbehörde der Stadt Zürich. Diese wies die

Einsprache mit Beschluss vom 17. März 2016 ab und verpflichtete A bis zum

1. Juli 2016 die Basisbeschäftigung mit Empfehlung zumindest Teilzeit zu

absolvieren.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am 27. April 2016 an den

Bezirksrat Zürich und beantragte, er habe bis auf Weiteres nicht an der von der

SEK beschlossenen Basisbeschäftigung mit Empfehlung teilzunehmen. Zudem

ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

Mit Beschluss vom 30. Juni 2016 wies der Bezirksrat Zürich

den Rekurs ab und verpflichtete A, die Basisbeschäftigung bis zum 31. August

2016.

(oder falls von der Sozialbehörde der Stadt Zürich eine Fristverlängerung

gewährt würde, bis zu diesem Datum) zu absolvieren. Da keine Verfahrenskosten

erhoben wurden, wurde das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

III.

Dagegen erhob A am 28. Juli 2016 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, er habe bis auf Weiteres nicht an der von

der SEK beschlossenen Basisbeschäftigung mit Empfehlung teilzunehmen.

Eventualiter sei die Basisbeschäftigung um 50 % zu kürzen, damit er diese

während seiner Ferienzeit absolvieren könne. Zudem ersuchte er um Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 2. August 2016

unter Verweis auf die Begründung seines Beschlusses vom 30. Juni 2016 auf

eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde der Stadt Zürich beantragte am 25. August

2016.

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde und verwies auf die

Erwägungen im Entscheid der SEK vom 17. März 2016 sowie im Beschluss des

Bezirksrats Zürich vom 30. Juni 2016. A liess sich daraufhin nicht mehr

vernehmen.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und

sachlich zuständig.

1.2

Der Streitwert bemisst sich anhand der mit der Auflage

angedrohten Kürzung des Grundbedarfs um 15 %. Da sich der Streitwert

dementsprechend auf unter Fr. 20'000.- beläuft, fällt die Sache in die

einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.3

Die Anordnung einer vierwöchigen Basisbeschäftigung stellt

eine Verhaltensanweisung dar, welche die durch Art. 10 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantierte persönliche Freiheit

der Adressaten tangiert. Diese haben daher ein schutzwürdiges Interesse, die

Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung, welche prozessual einen

Zwischenentscheid darstellt, schon im Anschluss an deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg

überprüfen zu lassen und nicht erst mittels Einsprache und Rekurs gegen die

Kürzungsverfügung, die in der Folge wegen Missachtung der Auflage ergeht (BGr,

13.

Juni 2012,8C_871/2011, E. 4.4; VGr, 2. Juni 2015,

VB.2014.00604, E. 1.3; VGr, 18. November 2014, VB.2014.00423,

E. 1.2). Somit liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von

§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG vor.

2.

2.1

Gemäss § 14 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche

Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit

gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln

aufkommen kann. Die wirtschaftliche Hilfe soll das soziale Existenzminimum gewährleisten,

das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle

Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG).

2.2

Nach § 3 SHG

soll die Durchführung der Hilfe in Zusammenarbeit mit dem Hilfesuchenden

erfolgen und ist die Selbsthilfe zu fördern. Die Kapitel A.3 und D.2 der

Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien)

sehen kompensierende Angebote zum Arbeitsmarkt vor, die von der Sozialhilfe

bereitgestellt werden sollen, um wirtschaftlichen und sozialen

Ausschlussprozessen zu begegnen. Insbesondere sind Integrationsprogramme zu

entwickeln, die auf dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung basieren, und

Anreize fördern, um aus der Sozialhilfeabhängigkeit herauszukommen. Zugleich

sind die Programme Ausdruck der dem Hilfsbedürftigen obliegenden Verpflichtung

zur Minderung seiner Unterstützungsbedürftigkeit (Kap. A.5–3). Als

Massnahme zur sozialen und beruflichen Integration gelten berufliche

Orientierungsmassnahmen, Integrationshilfen in den ersten Arbeitsmarkt, Einsatz-

und Beschäftigungsprogramme, Angebote im zweiten Arbeitsmarkt sowie

sozialpädagogische und -therapeutische Angebote (Kap. D.3).

2.3

Gemäss

§ 21 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden

werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder

geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu

verbessern. Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Aufnahme einer

zumutbaren Arbeit oder ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden

(§ 23 lit. d der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom

21.

Oktober 1981 [SHV]). Die Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm

oder Einsätzen im zweiten Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss als zulässig erachtet

werden, wenn es sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene

dafür entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise

durch Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche)

verbessern kann (§ 21 SHG, § 23 lit. d SHV; vgl. VGr, 17. Dezember

2015, VB.2015.00628, E. 3.2).

2.4

Die Stadt Zürich

bietet im Rahmen der Arbeitsintegration für Erwachsene die sogenannte

vierwöchige "Basisbeschäftigung" an. Diese durchlaufen alle Erwachsenen,

die in der Stadt Zürich

Sozialhilfe beantragen oder beziehen und arbeitsfähig sind. Dabei arbeiten die Klientinnen

und Klienten während vier Wochen in einem bestimmten Tätigkeitsfeld, zum

Beispiel in der Küche oder in der Holzwerkstatt. Am Arbeitsplatz und in

Standortgesprächen werden ihre Fähigkeiten und Potenziale erhoben und die

nächsten Schritte auf dem Weg zurück in den Arbeitsmarkt festgelegt. Mögliche

Anschlusslösungen sind danach die Hinführung zur Arbeitsintegration, die

Anstellung im Teillohn, eine gemeinnützige Arbeit, die Qualifizierung und die

Stellenvermittlung. Ziele der Basisbeschäftigung sind die Abklärung mit

Empfehlung innerhalb von vier Wochen, die Benennung von passenden

Anschlusslösungen und die Schaffung einer Tagesstruktur in Form von Arbeit.

Daran anschliessend findet der Arbeitsintegrationsprozess statt mit – je nach

Ergebnis der Basisbeschäftigung – Qualifikationsprogrammen, Bewerbungscoaching

oder Personalvermittlung für Teilnehmende, deren Chancen für einen raschen

Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt intakt sind. Teillohn-Jobs und gemeinnützige

Arbeit richten sich dagegen an Teilnehmende mit kurzfristig geringen Chancen

für eine rasche Integration in den Arbeitsmarkt. Abgeschlossen wird die Basisbeschäftigung

mit einer qualifizierten Empfehlung zuhanden der fallführenden

Sozialarbeitenden (www.stadt-zuerich.ch/sd, Arbeitsintegration für Erwachsene, Basisbeschäftigung,

besucht am 12. Oktober 2016; vgl. auch VGr, 18. November 2014, VB.2014.00423,

E. 3.4). Auch nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wirkt sich die

Teilnahme an Beschäftigungsprogrammen erfahrungsgemäss bei der Stellensuche

positiv aus, da gegenüber allfälligen Arbeitgebern ein Ausweis über geleistete

Arbeit vorliege und allenfalls Referenzen angegeben werden könnten (BGE 130 I

71.

E. 5.4).

2.5

Das

Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von

Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessens­missbrauch,

Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit

der angefochtenen Anordnung kann es grundsätzlich nicht überprüfen

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwog, der vom Beschwerdeführer in seinem 50 %-Pensum in der Administration

einer …-Firma erzielte Lohn von monatlich Fr. 960.- brutto liege deutlich

tiefer als jener gemäss dem Gesamtarbeitsvertrag (GAV) des Schweizerischen …gewerbes,

welcher vergleichsweise heranzuziehen sei. Sein Lohn sei damit nicht branchenüblich

und habe zur Folge, dass der Beschwerdeführer nicht von der Sozialhilfe

abgelöst werden könne, selbst wenn das Pensum auf 100 % erhöht würde. Die

Bemühungen des Beschwerdeführers seien vom zuständigen Sozialarbeiter

berücksichtigt worden, zumal die Basisbeschäftigung während eines Jahres immer

wieder aufgeschoben worden sei. Während dieses Aufschubs sei es jedoch zu

keinen Änderungen bzw. Verbesserungen in den Arbeitsbedingungen des

Beschwerdeführers gekommen und es sei auch nicht ersichtlich, dass sich in

Zukunft solche ergäben. Diese Anstellungsbedingungen könnten nicht akzeptiert

werden, da sie wettbewerbsverzerrend wirkten und zudem einer raschen Ablösung

von der Sozialhilfe entgegenstünden. Es sei nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer

Angst habe, diese Stelle zu verlieren, doch er sollte in der Lage sein, die

Basisbeschäftigung, welche er Teilzeit absolvieren könne, mit seiner Anstellung

zu koordinieren. Ein Entgegenkommen des Arbeitgebers könne hier zudem erwartet

werden. Der Beschwerdeführer begründe nicht, weshalb eine Koordinierung mit dem

Arbeitgeber nicht möglich sei und lege auch nicht dar, dass ein Versuch, eine

entsprechende Absprache zu treffen, gescheitert sei. Da er keine familiären

oder anderen Verpflichtungen zu haben scheine, könne er ohne Weiteres für nur

vier Wochen in Teilzeit an der Basisbeschäftigung teilnehmen. Demzufolge sei

die Auflage ohne Weiteres zumutbar.

3.2

Der

Beschwerdeführer machte geltend, er vertrete nach wie vor die Auffassung, dass

er sich im Hinblick auf seine Wiedereingliederung auf einem guten Weg befinde

und es nur eine Frage der Zeit sei, bis er nicht mehr auf die Sozialhilfe

angewiesen sein werde. Die Basisbeschäftigung erachte er als kontraproduktiv.

Da sich seine Arbeitszeiten täglich auf den Zeitraum zwischen 09.00 und 15.00 Uhr

verteilten, was der Beschwerdegegnerin bekannt sei, und eine Koordinierung mit

dem Arbeitgeber nicht infrage komme, bleibe ihm lediglich die Möglichkeit der

Auflage in seiner Ferienzeit nachzukommen. Um nicht die ganze Ferienzeit zu

beanspruchen, sei es mehr als angemessen, wenn ihm mit einer Reduktion der

Basisbeschäftigung von vier auf zwei Wochen entgegengekommen würde.

4.

4.1

Der Lohn

von monatlich Fr. 960.- brutto, welchen der Beschwerdeführer seit Oktober

2014.

bei seiner 50 %-Anstellung in der Administration einer …-Firma

erzielt, hat zur Folge, dass er nicht von der Sozialhilfe abgelöst werden kann,

selbst wenn er sein Pensum auf 100 % erhöhen könnte. Dies wurde von der

Beschwerdegegnerin über ein Jahr lang toleriert, obwohl der Beschwerdeführer

vom zuständigen Sozialarbeiter im Dezember 2014 auf die Problematik des zu

tiefen Lohns angesprochen wurde. Wie die Vorinstanz zu Recht festhielt, ist es

in der Zwischenzeit weder zu einer Änderung gekommen noch ist ersichtlich, dass

sich die Anstellungsbedingungen des Beschwerdeführers in naher Zukunft ändern

werden. Eine Ablösung von oder auch nur eine Reduktion der wirtschaftlichen Hilfe

ist unter diesen Umständen nicht absehbar.

4.2

Es ist

sowohl den Ausführungen des Beschwerdegegners als auch der Vorinstanz zu

folgen, dass es dem Beschwerdeführer durchaus zumutbar ist, die

Basisbeschäftigung in Teilzeit neben seiner 50 %-Tätigkeit zu absolvieren.

Es ist zudem nicht nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer bei einem 50 %-Pensum

jeweils täglich von 09.00 bis 15.00 Uhr nicht verfügbar sein kann. Ein

Entgegenkommen des Arbeitgebers kann in solch einem Fall durchaus erwartet

werden, zumal auch der tiefe Lohn, welchen er dem Beschwerdeführer ausbezahlt,

unter anderem mitverantwortlich für die Notwendigkeit wirtschaftlicher Hilfe

ist. Der Beschwerdeführer macht denn auch in keiner Weise geltend, mit welchen

Argumenten sein Arbeitgeber eine solche Koordination der Arbeitszeiten zur Ermöglichung

des Beschäftigungsprogramms abgelehnt habe, geschweige denn dass er überhaupt

um konkret eine solche nachgesucht habe. Er hat weder dargelegt, weshalb es ihm

für eine solch kurze Frist nicht möglich sei, nur vor- oder nachmittags zu

arbeiten, noch mit welcher Begründung sein Arbeitgeber einen solchen Vorschlag

abgelehnt habe.

4.3

Die Situation des Beschwerdeführers stellt keinen

Ausnahmefall dar, der einen Verzicht auf Teilnahme an einer Basisbeschäftigung

rechtfertigen würde. Auch wenn er – was durchaus positiv zu werten ist –

ausführt, er gehe davon aus, sich bald von der wirtschaftlichen Hilfe

abzulösen, wird sich aufgrund der vierwöchigen Basisbeschäftigung mit grosser

Wahrscheinlichkeit besser einschätzen lassen, welche Anschlusslösung am ehesten

geeignet ist, um ihn so in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren, dass er ein

höheres als das aktuelle bzw. ein bedarfsdeckendes Einkommen erzielt.

Angesichts der kurzen Dauer der Basisbeschäftigung

von vier Wochen ist ferner nicht anzunehmen, dass die Verpflichtung zur

Teilnahme dazu führt, dass seine derzeitige Teilzeitstelle dadurch gefährdet

wird. Eine gleichermassen zielführende Reintegrationsmassnahme, die die

persönliche Freiheit des Beschwerdeführers weniger beeinträchtigen würde, ist

nicht ersichtlich und wird von ihm nicht benannt. Die Abhängigkeit von

wirtschaftlicher Hilfe dauert beim Beschwerdeführer bereits mehrere Jahre (seit

2013) und ist somit nicht derart kurz, dass sich ein "Überspringen"

der Basisbeschäftigung als erste Wiedereingliederungsmassnahme ausnahmsweise

rechtfertigen liesse.

Ob der Beschwerdeführer je auf seinem erlernten Beruf

gearbeitet hat oder stattdessen mit Betäubungsmitteln gehandelt haben soll, ist

in diesem Zusammenhang nicht weiter relevant. Vielmehr ist hierzu auf die

Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen, wonach es nicht angehen kann, solche

Anstellungsbedingungen zu akzeptieren, welche einerseits wettbewerbsverzerrend

wirkten und andererseits dem obersten Ziel der Sozialhilfe, der raschen

Ablösung durch wirtschaftliche Selbständigkeit entgegenstünden.

4.4

Demnach

handelt es sich bei der Weisung an den Beschwerdeführer, an der Basisbeschäftigung

teilzunehmen, um eine zulässige und ihm zumutbare Verhaltensanordnung. Überdies

wurde ihm ermöglicht, diese in Teilzeit zu absolvieren, womit ein weiteres Entgegenkommen

mit einer Reduktion der Dauer der Basisbeschäftigung auf zwei Wochen ausser

Frage steht.

Der Beschwerdeführer ist daher – nachdem die Frist zum Besuch

der Basisbeschäftigung gemäss dem angefochtenen Entscheid abgelaufen ist – zu

verpflichten, die Basisbeschäftigung bis Ende Februar 2017 (oder falls von der

Beschwerdegegnerin eine Fristverlängerung gewährt würde, bis zu diesem Datum)

zu absolvieren, unter den Bedingungen und Androhungen gemäss Dispositiv-Ziffer 2

des Entscheids des Sozialarbeiters vom 25. November 2015.

Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

5.1

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung hat er nicht verlangt und

eine solche stünde ihm auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2

Zu

beurteilen ist mithin das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung.

Gemäss § 16

Abs. 1 VRG wird Privaten, welche nicht über die nötigen finanziellen

Mittel verfügen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos

erscheinen, auf entsprechendes Gesuch hin die Bezahlung von Verfahrenskosten

erlassen.

Der Beschwerdeführer hat gemäss den

Akten zwar als mittellos zu gelten. Das Verfahren erschien jedoch aufgrund

obiger Erwägungen als aussichtslos (Kaspar Plüss

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 16

N 42 ff.).

Demzufolge ist das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung

abzuweisen.

Aufgrund der angespannten

finanziellen Situation des Beschwerdeführers sind die Gerichtskosten aber massvoll

zu bemessen (Plüss, Kommentar VRG, § 13

N. 39).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen. Der Beschwerdeführer wird

verpflichtet, bis Ende Februar 2017 oder bis zum Ablauf der von der Sozialbehörde

allenfalls verlängerten Frist die Basisbeschäftigung zu absolvieren, unter den

Bedingungen und Androhungen gemäss Entscheid des Sozialarbeiters der

Beschwerdegegnerin vom 25. November 2015 (Dispositiv-Ziffer 2).

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 400.-- Total der Kosten.

3.

Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

4.

Die

Verfahrenskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …