VB.2016.00457

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00457

25. August 2016Deutsch12 min

(URT.2016.18330)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A betreibt in der Stadt Zürich an mehreren Standorten Kinderkrippen und

-horte. Am 7. Juli 2014 erteilte der Vorsteher des Sozialdepartements der

Stadt Zürich A für solche Einrichtungen diverse je mit Auflagen verbundene Betriebsbewilligungen

(Verfügung Nr. 3700 betreffend Kinderkrippe C, Verfügung

Nr. 3701 betreffend Kinderhort D, Verfügung Nr. 3702 betreffend

Kinderkrippe D, Verfügung Nr. 3703 betreffend Kinderkrippe E,

Verfügung Nr. 3704 betreffend Kinderkrippe F, Verfügung Nr. 3705

betreffend Kinderkrippe G, Verfügung Nr. 3706 betreffend

Kinderhort H und Verfügung Nr. 3707 betreffend Kinderkrippe H).

Am 21. Juli 2014 wurde A eine weitere Betriebsbewilligung erteilt

(Verfügung Nr. 3721 betreffend Kinderkrippe I). A liess gegen die

Verfügungen vom 7. und 21. Juli 2014 Einsprache beim Stadtrat von

Zürich erheben. Mit Beschluss vom 25. Februar 2015 vereinigte der Stadtrat

die Einspracheverfahren und wies sämtliche Einsprachen ab.

Erwägungen

II.

A liess am

2.

April 2015 beim Bezirksrat Zürich gegen den Einspracheentscheid rekurrieren

und beantragen, verschiedene mit den Betriebsbewilligungen verbundene Auflagen seien

abzuändern oder aufzuheben: So seien die Auflagen betreffend die Stellenpläne

(bzw. die angeordneten Mindeststellenprozente für ausgebildetes und nicht

ausgebildetes Personal, die Verpflichtung, für das ergänzende

Betreuungsangebot J zusätzliches ausgebildetes Personal zur Verfügung zu

stellen, und für die Anleitung Auszubildender einen zusätzlichen Aufwand von ungefähr

zehn Stunden pro Monat und auszubildende Person zu berücksichtigen) durch die

Anordnung eines "Betreuer-Plätze-Verhältnisses" von 1:7 in den

Kinderkrippen und eines solchen von 1:11 in den Kinderhorten zu ersetzen

(Rekursantrag 1.1 betreffend Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3700,

Ziff. 3.1–3 der Verfügung Nr. 3701, Ziff. 4.1–3 der Verfügung

Nr. 3702, je Ziff. 4.1 der Verfügungen Nrn. 3703–3705,

Ziff. 4.1–3 der Verfügung Nr. 3706, Ziff. 4.1 der Verfügung

Nr. 3707 und Ziff. 3.1 der Verfügung Nr. 3721) und die in

Ziff. 3.5 der Verfügung Nr. 3701 statuierte Nebenbestimmung

betreffend Personalanstellung und Vorlage der Diplome sowie Arbeitsverträge an

die Krippenaufsicht aufzuheben (Rekursantrag 1.3).

Der Bezirksrat

hiess den Rekurs, soweit er darauf eintrat, mit Beschluss vom 9. Juni 2016

teilweise gut und hob den Einspracheentscheid vom 25. Februar 2015 auf

(Dispositiv-Ziff. Ia). Namentlich hiess er den Rekursantrag 1.1 unter

teilweiser Aufhebung der Ausgangsverfügungen (nämlich Ziff. 4.1 der

Verfügung Nr. 3700, Ziff. 3.1–3 der Verfügung Nr. 3701,

Ziff. 4.1–3 der Verfügung Nr. 3702, Ziff. 4.1 der Verfügung

Nr. 3703, Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3704, Ziff. 4.1 der

Verfügung Nr. 3705, Ziff. 4.1–3 der Verfügung Nr. 3706,

Ziff. 4.1 der Verfügung Nr. 3707 und Ziff. 3.1 der Verfügung

Nr. 3721) teilweise gut und wies die Sache "zur erneuten Entscheidung

im Sinne der Erwägungen" an den Stadtrat zurück (Dispositiv-Ziff. Ib).

Der Rekursantrag 1.3 wurde ebenfalls teilweise gutgeheissen;

Ziff. 3.5 der Verfügung Nr. 3701 wurde "bezüglich der

Arbeitsverträge" aufgehoben und die Sache zur erneuten Entscheidung an den

Stadtrat zurückgewiesen. Ein Antrag von A auf Zusprechen einer

Parteientschädigung für das Einspracheverfahren wurde abgewiesen

(Dispositiv-Ziff. Ig); (auch) für das Rekursverfahren wurde keine Parteientschädigung

zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III). Die Kosten der Rekursverfahrens von

total Fr. 2'373.30 wurden A zur Hälfte auferlegt

(Dispositiv-Ziff. II).

III.

A liess am

11.

/12. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und im Wesentlichen

beantragen, unter Entschädigungsfolge seien ihre Rekursanträge 1.1 und 1.3

vollumfänglich gutzuheissen, ihr sowohl für das Einsprache- als auch für das

Rekursverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen und der vorinstanzliche

Kostenentscheid aufzuheben, soweit er sie belaste. Nach Anlegen des

vorliegenden Verfahrens wurden die vorinstanzlichen Akten beigezogen; auf die

Durchführung eines Schriftenwechsels wurde verzichtet.

Die

Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen.

Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide eines

Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa in Zusammenhang mit einer

Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe/einen Kinderhort gegeben (§ 41

Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und

Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie

§§ 42–44 e contrario VRG).

1.2

Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung

mit § 19a Abs. 1 können Entscheide, die das Verfahren abschliessen,

mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (sogenannte

Endentscheide; Regula Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 41 N. 29; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a

N. 13 ff.). Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden

richtet sich demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit

§ 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110).

1.3

Die Vorinstanz

hat den Einspracheentscheid gänzlich und die Ausgangsverfügungen insoweit

aufgehoben, als diese die mit der Beschwerde in Frage gestellten Auflagen der Betriebsbewilligungen,

nämlich betreffend Stellenpläne und Verpflichtungen in Zusammenhang mit

Neuanstellungen in einer bestimmten Kinderbetreuungseinrichtung, regeln und die

Sache diesbezüglich zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin

zurückgewiesen. Es ist daher zu prüfen, ob sich der bezirksrätliche Beschluss –

zunächst hinsichtlich der mit der Beschwerde verlangten Abänderungen dieser

Nebenbestimmungen – beim Verwaltungsgericht anfechten lässt.

1.4

1.4.1

Rückweisungsentscheide gelten

grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr, 21. April 2016, VB.2015.00305,

E. 3.3 mit Hinweisen). Sie sind jedoch ausnahmsweise als Endentscheide zu

behandeln, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird,

kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der

(rechnerischen) Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient (vgl.

BGE 134 II 124 E. 1.3; Bertschi, § 19a N. 64 f.).

1.4.2

Dies trifft vorliegend – entgegen

den sinngemässen Vorbringen der Beschwerde – nicht zu: In Zusammenhang mit den

umstrittenen Mindeststellenprozenten für ausgebildetes und nichtausgebildetes

Personal erwägt die Vorinstanz unter anderem, der (Mindest-)Bedarf an

Betreuungspersonal sei von verschiedenen Parametern abhängig, namentlich von

der Anzahl und dem Alter der betreuten Kinder, den Öffnungszeiten der Betreuungseinrichtung,

der täglichen Arbeitszeit der Mitarbeitenden, der Anzahl Betriebs- sowie Arbeitstage

der Mitarbeitenden. Sie erwägt weiter, dass bezüglich verschiedener dieser Parameter

Unklarheiten bestünden (zum Beispiel hinsichtlich der Fragen, inwieweit das

Betreuungspersonal nebst der unmittelbaren Betreuung der Kinder noch andere

Arbeiten leiste oder inwiefern die pädagogischen Leitenden der verschiedenen

Betreuungseinrichtungen durch die zentrale Verwaltung der Beschwerdeführerin

entlastet würden, sodass sie entsprechend mehr Zeit für eigentliche Betreuungsaufgaben

aufbringen könnten). Auch die Beschwerde geht davon aus, dass diese Parameter

"angepasst" bzw. nach Vornahme der entsprechenden Abklärungen neu

bewertet werden müssen. Mit Blick auf das ergänzende Betreuungsangebot J

der Beschwerdeführerin erwägt die Vorinstanz, es bestünden noch Fragen; so sei

unklar, ob und wieweit die Hort- und Krippenrichtlinien anwendbar seien. Dabei

handelt es sich zwar um eine Rechtsfrage; aus dem Gesamtzusammenhang der bezirksrätlichen

Erwägung wird indes klar, dass die Vorinstanz diese nicht beantwortete bzw.

beantworten konnte, weil hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung dieses

Betreuungsangebots zu grosse Unklarheiten bestanden, welche auszuräumen die

Beschwerdegegnerin angewiesen wurde. Was die umstrittene Auflage betreffend die

der Krippenaufsicht vorzulegenden Diplome und Arbeitsverträge des im

Kinderhort D neu eingestellten Personals angeht (Verfügung Nr. 3701

Ziff. 3.5), scheint die Beschwerdeführerin anzunehmen, die Vorinstanz habe

einerseits eine Verpflichtung zum Einreichen der Arbeitsverträge verneint sowie

jene zur Vorlage der Diplome bejaht und damit abschliessend über die Dokumentationspflicht

befunden. Dies trifft indes nicht zu. Vielmehr erfolgte eine Rückweisung an die

Beschwerdegegnerin, weil eine Begründung für die Einforderung der

Arbeitsverträge fehle. Ausdrücklich hält die Vorinstanz fest, sofern damit ein

begründeter Zweck verfolgt werde, sei erneut entsprechend zu verfügen, weshalb

die Sache auch in diesem Punkt zurückzuweisen sei. Damit liegt auch

hinsichtlich der umstrittenen Auflage betreffend die in Zusammenhang mit dem

neu einzustellenden Personal einzureichenden Unterlagen kein End- bzw. Teilentscheid

vor.

1.4.3

Demnach ist weiter zu prüfen, ob

der Beschluss des Bezirksrats vom 9. Juni 2016 –zunächst wiederum, soweit

es um die strittigen Nebenbestimmungen der Betriebsbewilligungen geht – als Zwischenentscheid

anfechtbar ist.

1.5

1.5.1

Selbständig eröffnete

Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen,

sind nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG

sowie Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

1.5.2

Die direkte Anfechtung eines

Rückweisungsentscheids gestützt auf § 41 Abs. 3 in Verbindung mit

§ 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt

nach dem soeben Gesagten nur in Betracht, wenn (kumulativ) ein sofortiger

Endentscheid herbeigeführt und ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für

ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden könnte. Vorliegend ist indes

weder ersichtlich noch wird – wie alsdann erforderlich (Bertschi, § 19a

N. 54) – von der Beschwerdeführerin dargetan, inwiefern mit dem hier

interessierenden Rückweisungsentscheid bzw. den von der Beschwerdegegnerin vorzunehmenden

ergänzenden Sachverhaltsabklärungen ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten

für ein weitläufiges Beweisverfahren einhergehen sollte.

1.5.3

Das Vorliegen eines

voraussichtlich nicht mehr behebbaren Nachteils im Sinn von (§§ 41

Abs. 3 und 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit) Art. 93 Abs. 1

lit. a BGG ist grundsätzlich von Amts wegen abzuklären. Soweit der

Nachteil nicht in die Augen springt, ist er aber zu substanziieren (Bertschi,

§ 19a N. 47). Prinzipiell muss es sich um einen Nachteil rechtlicher

Art handeln, welcher auch durch einen für die Beschwerdeführerin günstigen

Endentscheid nicht mehr behoben werden kann (BGE 134 I 83 E. 3.1).

Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, können jedoch auch rein

tatsächliche Nachteile nicht wiedergutzumachende im Sinn des Art. 93

Abs. 1 lit. a BGG darstellen, sofern es der

beschwerdeführenden Partei nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder

Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 135 II 30 E. 1.3.4

mit Hinweisen). Vorliegend ist ein solcher Nachteil weder ersichtlich noch wird

er substanziiert dargetan. Die Beschwerdeführerin macht einzig geltend, die in

der Sache zentrale Streitfrage, ob die Beschwerdegegnerin den Betreibenden von

(bewilligungspflichtigen) Kinderbetreuungseinrichtungen Mindestvorgaben

betreffend das anzustellende ausgebildete und nicht ausgebildete Betreuungspersonal

machen oder ob sie diese nur zur Einhaltung eines minimalen

"Kinder-Plätze-Verhältnisses" verpflichten dürfe, sei auch Gegenstand

weiterer (Einsprache-)Verfahren, welche hohen administrativen Aufwand und

grosse Kosten verursachten. Dass die Beschwerdeführerin als Betreiberin

diverser Kinderkrippen und -horte verschiedentlich mit der – von ihr

kritisierten – Bewilligungspraxis der Beschwerdegegnerin konfrontiert sein mag,

steht indes nicht in Zusammenhang mit dem hier interessierenden Rückweisungsentscheid,

sondern ihrer betrieblichen Tätigkeit und vermag keinen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil zu begründen.

1.6

Nach dem Gesagten ist der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid,

jedenfalls soweit es um im Streit liegende mit den Betriebsbewilligungen

verbundene Auflagen geht, beim Verwaltungsgericht nicht anfechtbar. Demzufolge

kann auf die Beschwerde insoweit nicht eingetreten werden.

1.7

Die Beschwerde ficht sodann den

vorinstanzlichen Kostenentscheid sowie die Verweigerung des Zusprechens einer

Parteientschädigung für das Einspracheverfahren an. Die Kammer hat unlängst die

bundesgerichtliche Praxis übernommen, nach welcher die – ihrerseits einen

Zwischenentscheid bedeutende – Nebenfolgenregelung eines Zwischen- in Form

eines Rückweisungsentscheids keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn

des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zu bewirken vermag (vgl. BGr,

24.

Mai 2016,2C_309/2015, E. 1.1). Eine solche Nebenfolgenregelung

unterliegt der unmittelbaren Anfechtung lediglich im Rahmen eines Rechtsmittels

gegen den Hauptpunkt, soweit dieses nach Art. 93 Abs. 1 BGG zur

Verfügung steht; ansonsten lässt sie sich bloss gestützt auf Art. 93

Abs. 3 BGG zusammen mit dem Endentscheid weiterziehen oder, wenn Letzterer

nicht in Frage gestellt wird, ab dem Zeitpunkt von dessen Eröffnung bzw.

Rechtskraft (VGr, 13. Januar 2016, VB.2015.00368 E. 3 mit zahlreichen

Hinweisen; nur auf den Eröffnungszeitpunkt abstellend demgegenüber BGr,

24.

Mai 2016,2C_309/2015, E. 1.3).

Wie oben (1.3–6)

dargelegt, steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegenwärtig nicht

offen, soweit es um die – hier zentrale – Frage der mit den

Betriebsbewilligungen verbundenen Auflagen geht. Folglich kann auf das

Rechtsmittel, soweit es sich gegen die Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen

Entscheids – welche die Kostenfolgen des Rekursverfahrens wie auch jene des

Einspracheverfahrens bzw. die hier interessierende Verweigerung des Zusprechens

einer Parteientschädigung für das Einspracheverfahren umfasst – richtet, (auch)

nicht eingetreten werden.

1.8

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde

(gesamthaft) nicht einzutreten.

2.

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und muss ihr eine

Parteientschädigung verwehrt bleiben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

3.

Zur

Rechtsmittelbelehrung im nachstehenden Beschlussdispositiv ist Folgendes zu

erläutern: Da der angefochtene Beschluss der Vorinstanz einen Zwischenentscheid

darstellt, ist der vorliegende dazu seinerseits ein solcher; das Bundesgericht

lässt sich daher im Sinn des Art. 93 Abs. 1 BGG nur anrufen, wenn ein

nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der

Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (Bertschi, § 19a N. 31 f. und 48; VGr,

21.

Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3 – 2. September 2015,

VB.2015.00438, E. 2.1 Abs. 1 – 13. Januar 2016, VB.2015.00368,

E. 6 Abs. 3 – 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 9

Abs. 2).

Demgemäss

beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht

zugesprochen.

5.

Gegen diesen Beschluss kann im Sinn

der Erwägung 3 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…