VB.2016.00462

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00462

1. November 2016Deutsch7 min

(URT.2016.18464)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

C (geboren 2013) wird seit dem 1. November 2014 an

zwei Tagen pro Woche in der Kinderkrippe G betreut, welche von der Schule

der Gemeinde D geführt wird.

Mit Schreiben vom 10. Februar 2015

zeigten die Eltern von C, A

und B, der Schule an, dass sie per 1. März 2015 von D nach E umzögen;

zugleich ersuchten sie um weitere Betreuung von C in der

Kinderkrippe G. Nachdem die Gemeinde D das Betreuungsverhältnis zunächst per Ende Juli 2015 gekündigt

hatte, zog sie diese Kündigung mit Schreiben vom 6. März 2015 wieder

zurück. Am 3. November 2015 beschloss die Schulpflege D sinngemäss, das Betreuungsverhältnis per Ende Februar 2016

aufzulösen.

Erwägungen

II.

A, B und C

rekurrierten dagegen am 11. Dezember 2015 beim Bezirksrat F. Dieser trat auf den Rekurs mit Beschluss vom 15. Juni 2016

nicht ein.

III.

A, B und C

führten am 15. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und

beantragten, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid sowie der Beschluss der Schulpflege D

vom 3. November 2015 aufzuheben und die Gemeinde D anzuweisen, C bis zum Eintritt in den

Kindergarten in der Kinderkrippe G zu betreuen,

eventualiter die Angelegenheit an den Bezirksrat F

zurückzuweisen. Der Bezirksrat F mit Schreiben

vom 24. August 2016 und die Schulpflege D

mit Schreiben vom 1. September 2016 verzichteten je auf eine

Vernehmlassung bzw. Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

eines Bezirksrats etwa betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 41

in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3

Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) zuständig.

Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die

Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil das Betreuungsverhältnis

zwischen der Kinderkrippe G und dem Beschwerdeführer 3 dem

Privatrecht unterstehe und deshalb die Zivilgerichte für die Beurteilung von

Streitigkeiten in diesem Zusammenhang zuständig seien.

2.2

Nach

§ 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden

und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber

vor den Zivilgerichten geltend zu machen.

Für die Frage, ob eine Streitigkeit im

Rahmen der Verwaltungs- oder der Zivilrechtspflege zu beurteilen ist, muss mit

Blick auf das Legalitätsprinzip in erster Linie auf die vom Gesetzgeber

spezialgesetzlich vorgegebene Lösung abgestellt werden. Nur wenn die Auslegung

der entsprechenden Regelung Zweifel fortbestehen lässt, ist im Sinn eines

objektivierten Methodenpluralismus auf die verschiedenen in der Praxis

entwickelten weiteren Kriterien zur Abgrenzung von privat- oder

verwaltungsrechtlicher Natur einer Bestimmung zurückzugreifen. Diese sind dann

im Sinn einer wertenden Abwägung sachbezogen und pragmatisch miteinander zu

kombinieren, um eine verlässliche Aussage über die Rechtsnatur der Norm bzw.

das dieser zugrunde liegende Rechtsverhältnis machen zu können. Dabei ist zu

berücksichtigen, ob der umstrittene Rechtssatz ausschliesslich oder vorwiegend

privaten oder öffentlichen Interessen dient (Interessentheorie), er die

Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit

zum Gegenstand hat (Funktionstheorie), die handelnde Organisation dem Privaten

als Träger hoheitlicher Gewalt gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die

Norm zivil- bzw. öffentlichrechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht

(modale Theorie). Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach

Zweck und Anlass der Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand,

ob die Regelung als öffentliches oder privates Recht erlassen wurde

(Rechtsquellentheorie), in welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt

hat (Rechtsformentheorie) oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter

zukommt oder nicht (BGr, 18. Januar 2016,2C_386/2014, E. 2; BGE 138 II 134 E. 4, 137 II 399 E. 1.1; René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 217 ff.).

2.3

Nach

§ 18 Abs. 1 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 14. März

2011.

(KJHG, LS 852.1) sorgen die Gemeinden für ein bedarfsgerechtes

Angebot an familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter. Damit

werden die Ermittlung des Bedarfs wie auch die Gewährleistung eines solchen

Angebots zur öffentlichen Aufgabe der Gemeinde erklärt (Weisung des

Regierungsrats, ABl 2010, 36 und 45). Die Bestimmung schreibt den Gemeinden

indessen nicht vor, wie sie die familienergänzende Betreuung sicherstellen. Es

steht ihnen somit frei, selber ein Angebot bereitzustellen oder für entsprechende

Angebote Dritter zu sorgen. Betreibt die Gemeinde – wie im vorliegenden Fall –

die Krippe selber, nimmt sie damit eine öffentliche Aufgabe unmittelbar wahr,

was nach der Funktionstheorie dafür spricht, dass das Betreuungsverhältnis als

Ganzes dem öffentlichen Recht untersteht.

Nach § 18 Abs. 2 KJHG haben die Gemeinden sodann

die Höhe der Elternbeiträge festzulegen und eigene Beiträge zu leisten. Im

Hinblick auf die Höhe der Elternbeiträge liegt damit aufgrund kantonalen Rechts

ein Subordinationsverhältnis zwischen der Gemeinde und den Eltern vor. Solche

Streitigkeiten sind deshalb von der Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen.

Demgegenüber liegt im Hinblick auf das Betreuungsverhältnis als solches kein

Subordinationsverhältnis vor. Würde dieses Verhältnis deshalb als

privatrechtlich qualifiziert, führte dies jedoch in Fällen, in welchen die

Krippe von der Gemeinde betrieben wird, zu unterschiedlichen Rechtsmittelwegen,

obwohl sich das Rechtsmittel in beiden Fällen gegen die Gemeinde richtet. Dies

erscheint unbefriedigend und spricht dafür, in solchen Fällen das

Betreuungsverhältnis als Ganzes der Verwaltungsrechtspflege zu unterstellen.

Zwar ändert dies nichts daran, dass solche Streitigkeiten mit privaten Betreibern

durch die Zivilgerichte zu beurteilen sind; in jenen Fällen richtet sich ein

Rechtsmittel betreffend die Tarifhöhe aber regelmässig gegen ein anderes

Rechtssubjekt als ein Rechtsmittel betreffend das Betreuungsverhältnis.

Insgesamt ist das Verhältnis zwischen

einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den die Krippe

besuchenden Kindern bzw. deren Eltern damit als

öffentlichrechtlich zu qualifizieren. Entsprechende Streitigkeiten sind deshalb

durch die Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen.

2.4

Demnach

ist die Vorinstanz für die Beurteilung des Rekurses vom 11. Dezember 2015

zuständig. Der die Zuständigkeit verneinende Rekursentscheid ist aufzuheben. Da

die Vorinstanz weder die übrigen Eintretensvoraussetzungen geprüft noch eine

materielle Beurteilung vorgenommen hat, ist die Angelegenheit an diese

zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).

3.

3.1

Da die

Rückweisung auf einen Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückzuführen ist, auf

den die Parteien keinen Einfluss hatten, rechtfertigt sich, die

Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 13 N. 59 mit Hinweisen).

3.2

Die

Beschwerdeführenden ersuchen um eine Parteientschädigung. Nach § 17

Abs. 2 lit. a VRG kann einer obsiegenden Partei eine

Parteientschädigung zugesprochen werden, wenn die rechtsgenügende Darstellung

komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen einen besonderen

Aufwand erforderte oder den Beizug einer Rechtsvertretung rechtfertigte. Die

Beschwerdeführenden zogen keine Rechtsvertretung bei, und es ist auch nicht

ersichtlich, dass ihnen im vorgenannten Sinn ein besonderer Aufwand entstanden

wäre; eine Parteientschädigung ist ihnen deshalb nicht zuzusprechen.

4.

Beim vorliegenden Entscheid handelt es

sich um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach

Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG, SR 173.110) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit

dem Endentscheid ist nicht mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats F

vom 15. Juni 2016 aufgehoben und die Angelegenheit an den

Bezirksrat F zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Bezirksrat F auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…