VB.2016.00479

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00479

7. Dezember 2016Deutsch13 min

(URT.2016.18535)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

B, geboren 1959, war seit 1994 bei der

Stadt Winterthur angestellt; im Rahmen des Sparprogramms "Balance"

der Stadt wurde dieses Arbeitsverhältnis mit Verfügung vom 23. Juni 2015 aus

organisatorischen Gründen per 31. Dezember 2015 aufgelöst. Mit Beschluss

vom 2. Dezember 2015 entschied der Stadtrat Winterthur unter anderem über

den Anspruch auf Abfindung; er setzte die Abfindungshöhe auf Fr. 60'616.-

fest, was einem Betrag von acht Monatslöhnen entspricht.

Erwägungen

II.

B rekurrierte am 8. Januar 2016 gegen

den Beschluss vom 2. Dezember 2015 und beantragte, die Abfindung sei um

Fr. 37'885.- (fünf Monatslöhne) zu erhöhen und ihm zusätzlich Zins zu

5.

% seit 1. Januar 2016 auszubezahlen. Der Bezirksrat Winterthur

hiess das Rechtsmittel mit Beschluss vom 27. Mai 2016 teilweise gut und

erhöhte die Abfindung auf zwölf Monatslöhne (Dispositiv-Ziff. I).

Verfahrenskosten wurden nicht erhoben (Dispositiv-Ziff. II). Die

Stadt Winterthur wurde schliesslich verpflichtet, B eine Parteientschädigung

von Fr. 1'200.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Die Stadt Winterthur führte am 17./22. August

2016.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte Aufhebung des Rekursentscheids

und Bestätigung des Beschlusses des Stadtrats vom 2. Dezember 2015,

eventualiter Rückweisung der Sache zum Neuentscheid an den Stadtrat.

Am 31. August

2016.

liess sich der Bezirksrat mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde

vernehmen. B liess mit Beschwerdeantwort vom 26. September 2016 beantragen, die Beschwerde sei unter

Entschädigungsfolge abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

seine Zuständigkeit von Amts wegen. Diese ist bei Beschwerden gegen erstinstanzliche

Rekursentscheide eines Bezirksrats über personalrechtliche Anordnungen einer

Gemeinde gegeben (§ 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b

Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG).

1.2

1.2.1

Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden

zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson

berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser

Anordnung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen

die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der

Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig

verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

1.2.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Stadtrat habe die Abfindungshöhe

innerhalb des durch das kommunale Recht vorgegebenen Rahmens in rechtmässiger

Ausübung seines Ermessens auf acht Monatslöhne festgelegt. Die Vorinstanz habe

eine eigene Beurteilung nach eigenem Ermessen vorgenommen und damit in die

verfassungsrechtlich geschützte Gemeindeautonomie eingegriffen. Der

angefochtene Beschluss sei zudem unzureichend begründet.

1.2.3

Die Beschwerdeführerin ist durch den vorinstanzlichen Entscheid in ihren

vermögensrechtlichen Interessen betroffen, und zwar in gleicher oder zumindest

ähnlicher Weise wie ein privater Arbeitgeber (vgl. BGE 134 I 204 E. 2.3;

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 103). Sie macht zudem eine Verletzung

der Gemeindeautonomie geltend. Gestützt auf § 40 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. a sowie lit. b VRG ist die Beschwerdelegitimation

folglich zu bejahen.

1.3

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der angefochtene Beschluss erhöht die dem Beschwerdegegner zu

zahlende Abfindung von acht auf zwölf Monatslöhne. Der Streitwert beläuft sich

damit auf Fr. 30'308.- (vier Monatslöhne), weshalb die Beschwerde durch

die Kammer zu behandeln ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b

Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

3.

3.1

Aus dem in

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft

vom 18. April 1999 (SR 101) verankerten Anspruch der Betroffenen auf

rechtliches Gehör ergibt sich als Teilgehalt auch die Begründungspflicht. Sie

soll verhindern, dass die Behörden sich von unsachlichen Motiven leiten lassen,

und es der betroffenen Person ermöglichen, eine Verfügung gegebenenfalls

sachgerecht anzufechten. Eine sachgerechte Anfechtung ist nur möglich, wenn

sich sowohl die Partei wie auch die Rechtsmittelinstanz über die Tragweite des

Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die

Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten lässt und auf

welche sich ihre Verfügung stützt. Dies bedeutet indes nicht, dass sie sich ausdrücklich

mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen

muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte

beschränken. Die Anforderungen an die Begründung sind umso höher, je weiter der

Entscheidungsspielraum der entscheidenden Behörde und je komplexer die Sach-

und Rechtslage ist (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1, 133

I 270 E. 3.1, je mit Hinweisen; Felix Uhlmann/Alexandra Schwank in:

Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2009, Art. 35

N. 17 ff.).

3.2

Die

Begründung der Vorinstanz enthält die wesentlichen Überlegungen, auf welche sie

sich stützt, und der Beschwerdeführerin war es sodann offenkundig ohne Weiteres

möglich, die Tragweite des Entscheids zu erkennen und diesen in voller Kenntnis

der Sache beim Verwaltungsgericht anzufechten. Dem Umstand, dass die Vorinstanz

für die Bemessung der Abfindungshöhe zusätzliche Faktoren berücksichtigte

(siehe nachfolgend E. 5.3), kommt unter dem Blickwinkel der hier zu

prüfenden Gehörsverletzung keine Bedeutung zu. Die Vorinstanz trug den verfassungsmässigen

Begründungsanforderungen in hinreichender Weise Rechnung. Ihr ist keine

Verletzung des Gehörsanspruchs vorzuwerfen.

4.

4.1

Die

Rekursbehörden sind grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch

verpflichtet, ihre umfassende Überprüfungsbefugnis nach § 20 Abs. 1

VRG auszuschöpfen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 54). Das

heisst, dass die Ermessenskontrolle nicht nur auf die Prüfung einer

rechtsfehlerhaften Ermessensausübung beschränkt ist, sondern dass die

Rekursbehörde auch die Angemessenheit einer Anordnung zu überprüfen hat (Donatsch,

§ 20 N. 49).

Im Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie

(vgl. Art. 85 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

[KV, LS 101]) kommt der

Rekursinstanz nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts jedoch nur beschränkte Überprüfungsbefugnis zu (vgl. Donatsch, § 20 N. 57 ff.

mit weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden). Bei der

Auslegung und Anwendung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich

für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der

rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt bzw.

Ermessen einräumt. Die Rekursinstanz ist in solchen

Fällen verpflichtet, sich mit den Entscheidgründen der Gemeindebehörde mit besonderer Sorgfalt auseinanderzusetzen. Ist der Entscheid der Gemeindebehörde

plausibel und stichhaltig begründet, so bedarf es besonders überzeugender Gründe,

um von deren Auslegung und Anwendung kommunalen Rechts abzuweichen. Der

Beurteilungsspielraum der Rekursinstanz wird damit

durch die Gemeindeautonomie beschränkt (vgl. VGr, 27. März 2015,

VB.2014.00232, E. 4.3.2 f.).

4.2

Gemeinden

sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht

abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung

überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.

Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug

eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden

Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen.

Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen

Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im

streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen

Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen

Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 129 I 410 E. 2.1).

4.3

Das

kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige

Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 KV untersteht das Arbeitsverhältnis des

Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 72 Abs. 1 des Gemeindegesetzes

vom 26. Juni 1926 (GG, LS 131.1) wiederholt diese Regelung. Daneben

sieht § 72 Abs. 2 GG vor, dass das kantonale Personalrecht sinngemäss

anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung

des Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei

ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.

Die Stadt Winterthur hat von dieser Kompetenz mit Erlass des

Personalstatuts vom 12. April 1999 (PST,

www.stadt-winterthur.ch) Gebrauch gemacht. Dessen Vollzug

wird vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie erfasst.

4.4

Anspruch

auf eine Abfindung haben gemäss § 27 Abs. 1 Satz 1 PST

grundsätzlich Angestellte, die mindestens 35-jährig sind und wenigstens fünf

Dienstjahre vorweisen können, wenn deren Arbeitsverhältnis ohne ihr Verschulden

auf Veranlassung der Stadt aufgelöst wird. Die Abfindung beträgt gemäss

§ 28 Abs. 1 PST bis zum 40. Altersjahr einen bis sechs Monatslöhne,

vom 41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis zwölf Monatslöhne und ab dem

51.

Altersjahr drei bis fünfzehn Monatslöhne. Die Abfindungshöhe wird nach

den Umständen des Einzelfalls festgelegt; angemessen mitberücksichtigt werden

insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund,

die Arbeitsmarktchancen sowie der Zeitpunkt des Antritts und der Lohn einer

neuen Stelle (§ 28 Abs. 2 Sätze 1 f. PST).

Da das Arbeitsverhältnis mit dem

Beschwerdegegner im Rahmen des Sparprogramms Balance aufgelöst wurde, kommt

vorliegend auch der mit Beschluss von 20. Mai

2015.

vom Stadtrat dafür festgelegte Sozialplan zur Anwendung (vgl. § 29

PST). Dessen Ziff. 5.8 verweist

jedoch in Bezug auf den Abfindungsanspruch wiederum auf die §§ 27 und 28

PST sowie auf die Praxis des Stadtrats.

4.5

Das

kommunale Recht räumt dem Stadtrat bei der Festlegung der Abfindungshöhe einen

erheblichen Ermessensspielraum ein. Der Rekursinstanz kommt daher nur eine beschränkte

Überprüfungsbefugnis zu. Zu prüfen ist, ob sich die Vorinstanz daran gehalten

hat.

5.

5.1

Der

Stadtrat erwägt in Bezug auf die Festlegung der Abfindung, dass das Departement,

bei welchem der Beschwerdegegner gearbeitet habe, diesem keine zumutbare Stelle

habe anbieten können. Ihm sei zwar eine Stelle als "X" angeboten

worden, welche jedoch um drei Lohnklassen tiefer als die bisherige Stelle

eingereiht und vom Beschwerdegegner abgelehnt worden sei. Eine befristete

Verlängerung der Anstellung bis zur Vollendung des 60. Altersjahrs gemäss

Empfehlung im Sozialplan "Balance" sei nicht möglich gewesen, da der gesamte

Arbeitsbereich des Beschwerdegegners habe aufgelöst werden müssen.

Er schlüsselt sodann den vom Personalstatut vorgegebenen

Altersrahmen nach Dienstjahren weiter auf, hält aber fest, dass dieses

zusätzliche Raster nicht zu fein sein und nicht mechanisch angewendet werden

dürfe, damit dem Prinzip des Einzelfalls Rechnung getragen werden könne.

Entsprechend einem Vorschlag des Personalamts orientiere er sich prinzipiell an

folgender Skala, allerdings nur im Sinn einer groben Richtschnur zur Praxisbildung

und ohne verbindliche Wirkung für künftige Beschlüsse:

Dienstjahre

Alter bis 40

Alter 41–50

Alter ab 51

5–10

1–3

2–4

3–5

11–20

3–6

4–8

5–8

21–40

8–12

8–13

> 30

13–15

Aufgrund des Alters des Beschwerdegegners von 56 Jahren

sowie von dessen 21 Dienstjahren geht der Stadtrat von einer Basis von

acht Monaten aus. Den Umstand, dass der Beschwerdegegner eine Anmeldung beim

städtischen Stellenpool abgelehnt und damit einen verhältnismässigen Beitrag

zur möglichen Schadensminderung verweigert habe, bewertet der Stadtrat abfindungsvermindernd

(minus zwei Monatslöhne). Die Perspektiven auf dem Arbeitsmarkt bzw. den

Umstand, dass eine befristete Verlängerung der Anstellung bis zur Vollendung

des 60. Altersjahrs nicht möglich war, bewertet er hingegen mit zwei

zusätzlichen Monatslöhnen. Dies führt insgesamt zu einer Abfindung von acht

Monatslöhnen.

5.2

Die

Vorinstanz kommt hingegen in Ausübung ihrer "vollen Kognition" zu einem

anderen Ergebnis als der Stadtrat und stimmt diesem "bei seiner

Ermessensausübung nicht zu". Es sei "angesichts des Alters, der guten

Qualifikation und der Anzahl Dienstjahre" des Beschwerdegegners von einer

Basis von zwölf Monatslöhnen auszugehen. Weiter berücksichtigt sie – wie der

Stadtrat – die Weigerung des Beschwerdegegners, sich beim Stellenportal anzumelden,

abfindungsmindernd mit zwei Monatslöhnen, sowie den Umstand, dass eine

befristete Anstellung bis zum vollendeten 60. Altersjahr nicht möglich

war, mit zusätzlichen zwei Monatslöhnen. Dies führte insgesamt zu einer Abfindung

von zwölf Monatslöhnen.

5.3

Der

Stadtrat hält sich innerhalb des ihm vom kommunalen Recht eingeräumten Ermessensspielraums

und begründet die Höhe der Abfindung von acht Monaten eingehend und schlüssig.

§ 28 Abs. 1 PST sieht für Angestellte ab dem 51. Altersjahr eine

Abfindung von zwischen 3 und 15 Monatslöhne fest. Die 21 Dienstjahre

des Beschwerdegegners werden berücksichtigt, indem die Basis für die Höhe bei

acht Monaten festgelegt wird. Zudem bewertet der Stadtrat die verweigerte

Anmeldung beim Stellenpool sowie die Perspektiven des Beschwerdegegners auf dem

Arbeitsmarkt.

Andere wesentliche Umstände, die unweigerlich hätten

berücksichtigt werden müssen, sind nicht ersichtlich. Wie die

Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, bringt der Bezirksrat mit der

Berücksichtigung der Qualifikation des Beschwerdegegners ein systemfremdes

Kriterium ein. Die Abfindung bietet Angestellten mit einer bestimmten Zahl von

Dienstjahren, die aus objektiv gerechtfertigten Gründen, aber ohne persönliches

Verschulden entlassen werden, eine Anerkennung für ihre Diensttreue und hat

damit den Charakter einer Genugtuung. Sie hat sodann die Aufgabe einer

Überbrückungshilfe und mildert die sozialen Härten einer Kündigung,

insbesondere in Monopolberufen der öffentlichen Verwaltung, und sie will

schliesslich präventiv gegen Kündigungen ohne substanzielle Begründung wirken.

Die Qualifikation ist nicht Teil der zu berücksichtigenden persönlichen

Verhältnisse und kein wesentlicher Umstand des Einzelfalls. Sie wird deshalb,

wie die Beschwerdeführerin vorbringt, praxisgemäss auch nicht berücksichtigt.

Überzeugende Gründe, um von dieser Auslegung des kommunalen

Rechts abzuweichen und entsprechend die Berechnungsbasis im vorliegenden Fall

auf zwölf Monatslöhne zu erhöhen, nennt die Vorinstanz nicht. Es scheint, dass

die Vorinstanz die Ermessensausübung der Beschwerdeführerin vielmehr mit

"voller" Kognition überprüft und in der Folge ihr eigenes Ermessen

unzulässigerweise an die Stelle desjenigen der Beschwerdeführerin setzt. Damit verletzt

sie die Gemeindeautonomie.

6.

6.1

Die

Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen.

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom

27. Mai 2016 sind folglich aufzuheben. Der Beschluss des Stadtrats vom

2. Dezember 2015 ist wiederherzustellen.

6.2 Da der

Streitwert Fr. 30'000.- übersteigt, ist das Verfahren kostenpflichtig

(§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Ausgangsgemäss sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist ihm keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG und § 17 Abs. 2 VRG). Als unterliegender

Partei ist dem Beschwerdegegner auch für das Rekursverfahren keine Parteientschädigung

geschuldet.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, steht

als Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) zur Verfügung (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses

des Bezirksrats Winterthur vom 27. Mai 2016 werden aufgehoben. Der

Beschluss des Stadtrats Winterthur vom 2. Dezember 2015 wird wiederhergestellt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an…