Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00518

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2016.00518

Urteil

der 4. Kammer

vom 19. Dezember 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA

J,

Beschwerdeführerin,

gegen

Einbürgerungsrat C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Einbürgerung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die 1929 geborene Ausländerin A reiste 2001 in die

Schweiz ein und wohnt seit 2008 in C. Nachdem sie im August 2013 um

Einbürgerung ersucht hatte, überwies das Gemeindeamt des Kantons Zürich dieses

Gesuch am 31. Oktober 2013 an die Gemeinde C. Der Einbürgerungsrat C lud A

am 24. Juli 2014 dazu ein, im September 2014 die "Standortbestimmungen

'Deutsch' und 'Gesellschaft'" zu absolvieren. Nachdem A ein Arztzeugnis eingereicht

hatte, wonach "die üblichen Eignungstests nicht durchführbar" seien,

wurde sie mit Beschluss vom 2. Dezember 2014 von den Standortbestimmungen

befreit. Ein am 2. Juli 2015 durchgeführtes Integrationsgespräch wurde

abgebrochen, weil A kein Deutsch sprach. Nachdem sie für ein zweites Gespräch

mit einer übersetzenden Person eingeladen worden war, sandte das Spital D dem Einbürgerungsrat

eine Bestätigung, wonach A an diesem Gespräch aus ärztlicher Sicht nicht

teilnehmen könne. In der Folge lehnte der Einbürgerungsrat C das

Einbürgerungsgesuch mit Beschluss vom 27. Oktober 2015 ab.

Erwägungen

II.

Der Bezirksrat E wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit

Beschluss vom 20. Juli 2016 ab.

III.

A liess dagegen am 7. September 2016 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss

des Einbürgerungsrats vom 27. Oktober 2015 aufzuheben und ihr das Gemeindebürgerrecht

zu erteilen, eventualiter die Angelegenheit an den Bezirksrat E zurückzuweisen;

zudem liess sie um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung ersuchen. Der

Bezirksrat E verzichtete am 14./16. September 2016 auf eine

Vernehmlassung; der Einbürgerungsrat C schloss mit Beschwerdeantwort vom

25.

Oktober/1. November 2016 auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu

liess A am 14. November 2016 Stellung nehmen. Am 12. Dezember 2016

reichte die Rechtsvertretung von A ihre Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer

Gemeinde etwa betreffend das Bürgerrecht nach § 152 des Gemeindegesetzes

vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) und § 41 in Verbindung mit

§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b

Abs. 1 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Regelung von Erwerb sowie Verlust der

Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden findet sich in Art. 20 f.

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101),

§§ 20–31 GG und in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom

25.

Oktober 1978 (BüV, LS 141.11). Darüber hinaus sind die

Bestimmungen des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September

1952.

(SR 141.0) zu beachten.

2.2

Gemäss Art. 20

Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürger­recht (vgl.

auch § 20 Abs. 1 GG). Die Voraussetzungen für den Erwerb und den

Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts sind dabei nach Art. 20

Abs. 2 KV durch ein Gesetz zu bestimmen. Art. 20 Abs. 3 KV legt allerdings

gewisse Mindestanforderungen fest. Demnach müssen Kandidaten und Kandidatinnen

für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen

(lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen

(lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie

die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe

können weiter gehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). So gelten derzeit

die folgenden Anforderungen: Ausländische Personen müssen nebst der Erfüllung

der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und

Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 22 Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache

verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV, vgl. auch § 21a

lit. c BüV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen

(Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1

Satz 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), mit

den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c

KV, vgl. auch § 21a lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten

(Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 3 Abs. 1

lit. c und § 6 BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG über einen

unbescholtenen Ruf verfügen.

2.3

Sind die vorgenannten Voraussetzungen erfüllt,

haben nur ausländische Personen, die in der Schweiz geboren sind, sowie nicht

in der Schweiz geborene ausländische Personen zwischen 16 und 25 Jahren,

die während mindestens fünf Jahren in der Schweiz eine Volks- oder Mittelschule

in einer Landessprache besucht haben, einen Anspruch auf Einbürgerung

(§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG; § 22

Abs. 1 in Verbindung mit §§ 1 ff. BüV). Die erst im Alter von 72

Jahren in die Schweiz eingereiste Beschwerdeführerin erfüllt keine dieser

Voraussetzungen und hat mithin keinen Anspruch auf Einbürgerung.

2.4

Besteht kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die

Gemeinden nicht verpflichtet, jedoch unter Berücksichtigung der in der

Kantonsverfassung und dem Gemeindegesetz bezie­hungsweise der

Bürgerrechtsverordnung statuierten Mindestanforderungen berechtigt, Personen in

ihr Bürgerrecht aufzunehmen (§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt es im

Er­messen der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht aufnehmen will.

Daraus folgt, dass die Gemeinde ein Einbürgerungsgesuch auch dann ablehnen

darf, wenn die einbür­gerungswillige Person die Mindestanforderungen des

kantonalen Rechts erfüllt. Im Rah­men ihres Ermessensbereichs darf eine Gemeinde

die Einbürgerung zudem von weiteren sachlichen Kriterien abhängig machen (vgl.

BGr, 30. August 2010,1D_5/2010, E. 3.2.3, sowie 12. Dezember

2003,1P.214/2003, E. 3.5.2).

2.5

Die Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt jedoch

nicht ein politisches Recht, sondern eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb der

Einbürgerungsakt materiell als Akt der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist.

Die Gemeinde ist deshalb gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18.

April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat ihr

grundsätzlich sehr weit gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen

von Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben

(BGE 137 I 235 E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3).

Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Entscheid der Gemeinde willkürfrei

und unter Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots zu erfolgen hat

(BGE 129 I 232 E. 3.3). Ausserdem hat der Entscheid das allgemeine

Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten; das Ermessen ist somit in

gleichgelagerten Fällen gleich, in ungleich gelagerten Fällen ungleich

auszuüben (vgl. hierzu Yvo Hangartner, Grundsatz­fragen der Einbürgerung nach

Ermessen, ZBl 110/2009, S. 293 ff., 307 f.). Innerhalb

dieser bundes- und allfälliger kantonalrechtlicher Schranken hat die Gemeinde

jedoch die Freiheit eines Entscheids von Fall zu Fall (Hangartner,

S. 294). Diesen weiten Ermessensbereich der Gemeinde müssen die

Rechtsmittelinstanzen beachten.

2.6

Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand

diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des

Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform,

der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer

körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung der

genannten Personengruppen liegt im Einbürgerungsverfahren dann vor, wenn ihnen

insgesamt oder einer bestimmten abgrenzbaren Untergruppe von ihnen durch die

anwendbare Regelung oder deren Umsetzung in der Praxis rechtlich oder faktisch

verunmöglich wird, sich einbürgern zu lassen, und die Nichteinbürgerung kein

gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt, dafür nicht als

geeignet und erforderlich betrachtet werden kann oder gesamthaft nicht als

verhältnismässig erscheint (BGE 139 I 169 E. 7.2.4, 135 I 49 E. 6.1

mit Hinweisen). In diesem Sinn ist gemäss § 22a Abs. 1 BüV bei der

Beurteilung der Integration und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit den

Fähigkeiten der gesuchstellenden Person angemessen Rechnung zu tragen, wenn sie

unter einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung oder einer

chronischen Krankheit leidet und als Folge davon die Anforderungen nicht oder

nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann. Einbürgerungswillige, welche

sich aus den genannten Gründen von gewissen Einbürgerungsvoraussetzungen

dispensieren lassen wollen, müssen die sie treffenden Einschränkungen in der

Regel mit einem Arztzeugnis dartun, welches aufzeigt, ob und bejahendenfalls in

welchem Ausmass die geltend gemachte Behinderung die Fähigkeit zur Integration

oder zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung beeinträchtigt. Sofern zwischen der

Einschränkung und der Nichterfüllung der Einbürgerungsvorausset­zungen ein hinreichender Zusammenhang besteht, darf die Gemeinde

nicht allein deswegen die Einbürgerung verweigern (zum Ganzen ABl 2014-27-06

[Nr. 26], S. 34).

3.

3.1

Strittig ist vorliegend nur noch, ob die

Beschwerdeführerin als genügend integriert zu betrachten ist. Die Vorinstanz

führt hierzu aus, wenn die geistige Behinderung erst während des Verfahrens

eintrete, sei die genügende Integration anhand der Umstände vor Eintritt der

Urteilsunfähigkeit zu prüfen. Die Beschwerdeführerin sei erst mit 72 Jahren in

die Schweiz eingereist, sei hier nie erwerbstätig gewesen und wohne in

unmittelbarer Nachbarschaft zu ihrer Tochter. Dass sie

vor der Erkrankung ihre Angelegenheiten selbständig besorgt und mit den

Verhältnissen in C vertraut gewesen sei, erscheine sehr zweifelhaft. Insgesamt

sei deshalb nicht von einer genügenden Integration vor Eintritt der Krankheit

auszugehen.

3.2

Die Beschwerdeführerin hält dem unter Hinweis auf

ihre Krankengeschichte entgegen, sie leide schon seit langer Zeit an

gesundheitlichen Einschränkungen und sei seit ihrer Einreise in die Schweiz auf

die Hilfe ihrer Tochter angewiesen. Aufgrund ihres Alters

habe sie sich gar nie "vollständig in die schweizerischen

Verhältnisse" integrieren können. Sie habe sich aber dennoch bemüht, sich

mit den schweizerischen Verhältnissen vertraut zu machen und sich "lokal

zu integrieren". Sie habe bereits vor der Einreise französisch gesprochen

und sich Grundkenntnisse der deutschen Sprache angeeignet. Ausserdem habe sie

regelmässig "an Ortsfesten in F, C und G"

teilgenommen.

3.3

Nach dem vorgängig unter 2.6 Ausgeführten ist eine

ausländische Person nur insofern von den Einbürgerungsvoraussetzungen befreit,

als zwischen der geltend gemachten gesundheitlichen Einschränkung und dem

Nichterfüllen einer Einbürgerungsvoraussetzung ein Zusammenhang besteht. Eine

erst während des Verfahrens eintretende Behinderung ist nur dann kausal für

das Nichterfüllen der Einbürgerungsvoraussetzungen, wenn erst wegen der

Behinderung die Einbürgerungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt werden bzw.

erst die Behinderung das Erreichen der Einbürgerungsvoraussetzungen unwahr­scheinlich macht. Hat die gesuchstellende Person sich

demgegenüber bis zum Eintritt der Einschränkung nicht um Integration in die

schweizerischen Verhältnisse bemüht, erscheint die Einschränkung in der Regel

nicht als kausal für das Nichterfüllen der Einbürgerungsvoraussetzungen. In

diesen Fällen verstösst die Nichteinbürgerung nicht gegen das Diskriminierungsverbot.

Dass vor Eintritt der geltend gemachten Einschränkung die Einbürgerungsvoraussetzungen

erfüllt wurden oder deren Erfüllung in absehbarer Zeit wahrscheinlich anmutet,

ist von der gesuchstellenden Person zumindest glaubhaft zu machen.

Aus dem von der Beschwerdeführerin

eingereichten Arztbericht vom 5. September 2016 geht hervor, dass sie

bereits bei ihrer Einreise in die Schweiz an verschiedenen gesundheitlichen

Problemen litt. Inwiefern ihr dies auch eine Teilnahme am gesellschaftlichen

Leben verunmöglicht haben sollte, erhellt daraus indes nicht. Erst im Jahr 2012

wurde der Beschwerdeführerin eine Hilflosenentschädigung zugesprochen und

dürfte ihr nicht mehr zumutbar gewesen sein, Kontakte ausserhalb des eigenen

Haushalts zu pflegen. Zwar soll der Bewegungsradius der Beschwerdeführerin

bereits im Jahr 2009 eingeschränkt gewesen sein, es ist jedoch nicht

ersichtlich, inwiefern dies eine Teilnahme am gesellschaftlichen Leben zu jenem

Zeitpunkt und vor allem in den Jahren davor verunmöglicht haben sollte. Die

Beschwerdeführerin legte sodann im gesamten Verfahren nicht substanziiert dar,

inwiefern sie seit ihrer Einreise ausserhalb der Kernfamilie Beziehungen zu

ihrer Umgebung gepflegt und sich damit in gesellschaftlicher Hinsicht im Rahmen

des ihr trotz der körperlichen Einschränkungen noch Zumutbaren integriert hat.

Nach eigenen Angaben war die Beschwerdeführerin im Sommer

2013, als sie um Einbürgerung ersuchte, "auf geistiger Ebene komplett

gesund". Jedenfalls bis zu diesem Zeitpunkt hätte ihr mit Blick auf die

geistige Gesundheit damit auch zugemutet werden können, die deutsche Sprache zu

erlernen und sich mit den Vorgängen in C auseinanderzusetzen. Dass sie in jenem

Zeitpunkt tatsächlich hinreichende Deutschkenntnisse aufgewiesen und sich für

ihre neue Heimat interessiert hätte, hat die Beschwerdeführerin indes bis zum

heutigen Zeitpunkt nicht substanziiert dargetan. Über ein angebliches Gespräch

mit einer Angestellten der Gemeinde C, welches in deutscher Sprache geführt

worden sein soll, lässt sich den Akten nichts entnehmen. Aus einem von der

Tochter unterzeichneten Schreiben vom 15. August 2014 ergibt sich jedoch,

dass diese die Gesuchsunterlagen bezogen hat. Es mutet deshalb wenig wahrscheinlich

an, dass die Beschwerdeführerin mit einer Mitarbeiterin der Gemeinde C ein ausführliches

Gespräch zu ihrem Einbürgerungsgesuch führte. Aus dem Arztbericht vom

5.

September 2016 geht denn auch hervor, dass die Beschwerdeführerin neben

ihrer Muttersprache nur einige Worte Französisch spreche und die Tochter die Beschwerdeführerin

bei ihren Spitalbesuchen jeweils begleitet habe, um zu übersetzen. Unter diesen

Umständen ist nicht davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin jemals zumindest

Grundkenntnisse der deutschen Sprache erlangt hat.

Die Beschwerdeführerin konnte damit nicht glaubhaft

machen, dass sie sich bis zum Ausbruch ihrer Krankheit in sprachlicher und

gesellschaftlicher Hinsicht in der Schweiz in massgeblicher Weise integriert

hätte. Aufgrund der Umstände mutet auch wenig wahrscheinlich an, dass ihr dies

bei Ausbleiben der körperlichen und geistigen Erkrankung noch gelungen wäre.

Damit sind ihre heutigen körperlichen und geistigen Gebrechen für das

Nichterfüllen der Einbürgerungsvoraussetzungen nicht kausal. Dass die

Beschwerdeführerin bei ihrer Einreise in die Schweiz bereits 72 Jahre alt,

gesundheitlich angeschlagen, aber gemäss eigenen Angaben geistig fit war, mag

sodann zwar gewisse Erleichterungen – insbesondere betreffend wirtschaftliche

Integration – rechtfertigen, begründet aber keinen Anspruch, von der

Voraussetzung einer genügenden Integration gänzlich dispensiert zu werden.

3.4

Demnach ist die Beschwerdeführerin nicht in

genügendem Mass in der Schweiz integriert; der Beschluss der Beschwerdegegnerin

ist damit nicht rechtswidrig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

4.

4.1

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

4.2

Die Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche

Rechtspflege und -vertretung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private,

welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig

aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche

Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung

besteht, wenn die Gesuchstellenden zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre

Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig

aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel

kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft

bezeichnet werden können (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage

ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der

Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16

N. 20). Die Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten finanziellen

Verhältnisse der betreffenden Person zu beurteilen, das heisst unter

Berücksichtigung sämtlicher Einkünfte und der Vermögenssituation einerseits und

sämtlicher finanzieller Verpflichtungen andererseits. Den Nachweis der

Mittellosigkeit hat grundsätzlich die gesuchstellende Person zu erbringen

(Plüss, § 16 N. 38).

Da die Beschwerdeführerin überhaupt nicht dartun konnte,

sich vor Ausbruch ihrer Krankheit im Rahmen des ihr unter Berücksichtigung der

körperlichen und geistigen Einschränkungen noch Zumutbaren in der Schweiz

integriert zu haben, ist die Beschwerde offensichtlich aussichtslos. Das Gesuch

um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung ist demnach abzuweisen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung wird abgewiesen.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an…