VB.2016.00541

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00541

15. Februar 2018Deutsch14 min

(URT.2018.19631)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 29. Juni 2016 setzte der

Regierungsrat das bereinigte Auflageprojekt für den Autobahnzubringer A4

Obfelden/Ottenbach fest, hiess eine Einsprache von A und B teilweise gut und

wies sie im Übrigen ab.

Erwägungen

II.

A und B sind Gesamteigentümerinnen der Grundstücke

Kat.-Nr. 01 und 02 in Obfelden, welche in der Nachbarschaft der geplanten

Strasse liegen. Sie liessen am 14. September 2016 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Regierungsratsbeschluss aufzuheben, soweit damit ihr Antrag auf eine

zusätzliche Lärmschutzwand im Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 03 in Obfelden

abgelehnt worden sei, und der Regierungsrat sei einzuladen, die beantragte

Lärmschutzwand zu erstellen, eventualiter am Gebäude G-Strasse 04

Lärmschutzmassnahmen vorzusehen. Der Regierungsrat liess mit Beschwerdeantwort

vom 29. November 2016 auf Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen von A und B vom

23.

Januar 2017 und 4. April 2017 sowie des Regierungsrats vom

1.

März 2017 und 12. April 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen

festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit nach

§§ 41 bis 44 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 2 je lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Das Gesuch

des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung wird mit dem

heutigen Endentscheid gegenstandslos.

2.

Die Beschwerdeführerinnen beantragen, einen Augenschein

durchzuführen. Der Entscheid darüber, ob ein

Augenschein angeordnet wird, steht im Ermessen der anordnenden Behörde. Ein

solcher wäre dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar wären und

anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und

Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits

beizutragen (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00608, E. 2.2; Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 7 N. 79). Wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht, ist der

rechtserhebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich, weshalb auf

die Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden kann.

3.

Streitgegenstand bildet vorliegend einzig die Frage, ob

der Beschwerdegegner verpflichtet sei, zum Schutz des Grundstücks der

Beschwerdeführerinnen vor übermässigem Lärm entlang der projektierten Strasse

im Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 03 in Obfelden Lärmschutzmassnahmen zu

ergreifen. Ohne Lärmschutzmassnahme beträgt die Lärmeinwirkung auf das

massgebliche Fenster im ersten Stock am Tag 55 dB(A) und in der Nacht 48 dB(A).

Bei der geplanten Umfahrungsstrasse handelt es sich im fraglichen Bereich

unbestrittenermassen um eine neue ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 25

Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG,

SR 814.01) bzw. Art. 7 der Lärmschutz-Verordnung vom

15.

Dezember 1986 (LSV, SR 814.41), weshalb die Planungswerte

einzuhalten sind (dazu hinten E. 5.2).

4.

4.1

Nach

§ 14 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (LS 722.1) sind

Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen

Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die

bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des

Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu

projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der

Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu

berücksichtigen.

4.2

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen

einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder

Ermessensunterschreitung (lit. a) sowie die unrichtige oder ungenügende

Feststellung des Sachverhalts (lit. b) beschränkt. Nach § 50

Abs. 2 VRG ist allerdings auch die Rüge der Unangemessenheit zulässig,

wenn ein Gesetz dies vorsieht. Ein solcher Fall liegt hier vor, denn das

strittige Strassenbauprojekt stellt einen Sondernutzungsplan dar mit einem

derart hohen Konkretisierungsgrad, dass er materiell einer Baubewilligung

entspricht (RB 2006 Nr. 60). Er untersteht damit sowohl in seiner

Eigenschaft als Nutzungsplan als auch in seiner Eigenschaft als Baubewilligung

den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG,

SR 700). Da dieses in Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG von

den Kantonen verlangt, dass sie gegen derartige Akte mindestens ein innerkantonales

Rechtsmittel mit voller Überprüfung gewährleisten, ist vorliegend auch die

Angemessenheit der Projektfestsetzung zu überprüfen (VGr, 23. Oktober 2014,

VB.2014.00193, E. 1.2; VGr, 1. Juli 2010, VB.2010.00130, E. 5.6

[nicht unter www.vgrzh.ch]; vgl. auch BGE 114 Ia 233 E. 2b; Heinz

Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, 2. A., Zürich etc. 2010, Art. 33

Rz. 81). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht aber, auch wenn es als

erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz amtet, insofern eine gewisse

Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um spezifisch technische

Fragen geht (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 81 ff.;

BGE 139 II 185 E. 9.3). Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine

gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung

unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein

Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Insbesondere soll es nicht

sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (Aemisegger/Haag,

Art. 33 Rz. 71 ff., 77). Da es sich vorliegend hingegen nicht um

eine kommunale Nutzungsplanung handelt, bei der die Gemeindeautonomie zu

respektieren wäre, hat das Verwaltungsgericht die Würdigung der spezifischen

örtlichen Verhältnisse durch die Vorinstanz ohne besondere Zurückhaltung zu

überprüfen.

5.

5.1

Gemäss

Art. 11 Abs. 1 USG wird Lärm durch Massnahmen an der Quelle begrenzt.

Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der

Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und

wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Für die Beurteilung

der schädlichen und lästigen Einwirkungen hat der Bundesrat, gestützt auf

Art. 13 Abs. 1 USG, in der Lärmschutz-Verordnung Immissionsgrenzwerte

für den Schutz vor neuen lärmigen ortsfesten Anlagen gestützt auf Art. 23

USG Planungswerte festgelegt.

Nutzungszonen sind gemäss Art. 43 LSV einer von vier

Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen, für die unterschiedliche Planungs- und

Immissionsgrenzwerte gelten. Die Liegenschaft der Beschwerdeführerinnen ist der

Empfindlichkeitsstufe II zugeordnet. Für sie gilt ein Planungswert von 55 dB(A)

am Tag und 45 dB(A) in der Nacht; der Immissionsgrenzwert liegt jeweils um

5.

dB(A) höher (Anhang 3 Ziff. 2 LSV). Damit wird hier der

Immissionsgrenzwert eingehalten, hingegen der Planungswert in der Nacht um 3 dB(A)

überschritten.

5.2

Ortsfeste

Anlagen dürfen gemäss Art. 25 Abs. 1 USG nur errichtet werden, wenn

die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in

der Umgebung nicht überschreiten (vgl. auch Art. 7 Abs. 1 LSV). Zudem

müssen Emissionen an der Quelle so weit beschränkt werden, als dies technisch

und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11

Abs. 2 USG; André Schrade/Theo Loretan in: Vereinigung für Umweltrecht und

Helen Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich

2000, Art. 11 N. 19 ff.; Robert Wolf, Kommentar USG,

Art. 25 N. 14). Von den Planungswerten können nach Art. 25

Abs. 2 USG bzw. Art. 7 Abs. 2 LSV jedoch Erleichterungen gewährt

werden, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Anlage besteht und

die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für

das Projekt führen würde; die Immissionsgrenzwerte dürfen hingegen nur in

Ausnahmefällen überschritten werden (vgl. hierzu Art. 25 Abs. 3 USG).

5.3

Erleichterungen gewährt werden können, ist unter dem Gesichtspunkt der

Verhältnismässigkeit der zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen zu

prüfen, was unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls im

Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu erfolgen hat. Dabei ist

insbesondere zu prüfen, ob die aus der Einhaltung der Planungswerte

resultierende Belastung so gross wäre, dass sie nicht mehr tragbar wäre. Sodann

sind die notwendigen Erleichterungen zu ermitteln, um die Belastung auf ein

zumutbares Mass zu senken. Schliesslich ist zu prüfen, ob das öffentliche

Interesse an der Anlage die mit der Erleichterung verbundene Einschränkung des

Lärmschutzes rechtfertigt (zum Ganzen BGE 138 II 331 E. 5.1; BGr,

28.

Februar 2005,1A.167/2004, E. 4.1; Wolf, Art. 25

N. 67 ff., insbesondere N. 72).

5.4

Der

Erleichterungsantrag für das Gebäude G-Strasse 04 wurde einzig damit

begründet, dass eine Lärmschutzmassnahme aufgrund der relativ grossen Distanz

des Gebäudes zur Strasse nur geringe Wirkung zeige (vgl. UVB, Anhang 3.2).

In seinem Beschluss vom 29. Juni 2016 führt der

Beschwerdegegner zusätzlich aus, mit einer Lärmschutzwand könne die Belastung

zwar im Erdgeschoss um 8 dB(A) und im Obergeschoss um 9 dB(A) gesenkt

werden. Die Umfahrungsstrasse führe wegen der übrigen Lärmschutzmassnahmen aber

ohnehin schon zu einer grossen Zäsur im Ortsbild; mit der zusätzlich

geforderten Lärmschutzwand würde ein eigentlicher "Schlauch" durch

den Ortsteil H entstehen. Zudem ergäbe sich im Bereich der Liegenschaft I-Strasse 05

ein Versatz mit der im Auflageprojekt enthaltenen Lärmschutzwand, weshalb

Fussgängerinnen und Fussgänger sowie Fahrradfahrerinnen und -fahrer auf einer

Länge von 20 m von zwei Lärmschutzwänden mit einer Höhe von 4 m

regelrecht eingeklemmt würden. Schliesslich sei für den Bau einer zusätzlichen

Lärmschutzwand mit Kosten in der Höhe von Fr. 521'000.- zu rechnen.

5.5

Angesichts

der mit den Lärmschutzmassnahmen gemäss Antrag der Beschwerdeführerinnen

möglichen Lärmreduktion um 7,8 bzw. 9,1 dB(A) ist der Schluss im

Erleichterungsantrag, Lärmschutzmassnahmen hätten nur eine geringe Wirkung,

offenkundig unzutreffend. Der Beschwerdegegner geht davon aus, dass es sich bei

den Lärmschutzmassnahmen im fraglichen Gebiet um ein Gesamtsystem aus

Überdeckung und Lärmschutzmassnahmen handelt, weshalb die für eine Ergänzung

massgebliche minimale akustische Entlastung bereits bei einer Verminderung der

Lärmbelastung um 1 dB(A) gegeben sei. Dieser mit Blick auf das

Rechtsgleichheitsgebot auch auf die Beschwerdeführerinnen anzuwendende

Grenzwert wird hier um fast das Acht- bzw. mehr als das Neunfache übertroffen.

Weiter bringt der Beschwerdegegner vor, die durch den – wegen

der Bushaltestelle – notwendigen Versatz der Lärmschutzwände entstehende

Überlappung auf einer Länge von rund 20 Metern führe zu einer

Kanalwirkung, welche auf die Fussgänger und Fahrradfahrer unangenehm oder gar

bedrohlich wirke. Sinngemäss macht der Beschwerdegegner damit geltend, die

Lärmschutzwände so zu führen, sei für die Fussgänger und Fahrradfahrer

unzumutbar. Das überzeugt nicht: Die Überlappung ist gemäss Angaben des

Beschwerdegegners auf einer Länge von rund 20 Metern notwendig und damit

relativ kurz. Selbst bei einer geringen Gehgeschwindigkeit von 4 km/h wird

diese Strecke in 18 Sekunden bewältigt. Die Länge entspricht derjenigen

von Fussgängerunterführungen unter mehrspurigen Strassen oder Gleisen. So weist

beispielsweise die Fussgängerunterführung Dammgasse in Affoltern am Albis,

welche unter den Gleisen und einer Strasse durchführt, eine Länge von rund

21.

Metern, die Fussgängerunterführung Breitenweg in Hedingen, welche unter

mehreren Gleisen durchführt, sogar eine Länge von gut 36 Metern auf (vgl.

www.maps.zh.ch). Es kommt hinzu, dass der Bereich zwischen den Lärmschutzwänden

– im Unterschied zu einer Unterführung – nach oben offen ist. Schliesslich

räumt der Beschwerdegegner ein, dass zumindest der obere Teil der

Lärmschutzwand mit transparentem Material ausgestaltet werden könnte. Insgesamt

ist die notwendige Überlappung der Lärmschutzwände den Fussgängern und

Fahrradfahrern deshalb zumutbar.

Ebenfalls nicht zu überzeugen vermag das Argument, die von

den Beschwerdeführerinnen beantragten Lärmschutzmassnahmen hätten eine negative

Wirkung auf das Ortsbild, weil dadurch ein "Schlauch" durch den

Ortsteil H entstehe. Wäre dieser Argumentation zu folgen, hätte der

Beschwerdegegner das Gesamtprojekt im Bereich von H nicht bewilligen dürfen,

denn die beanstandete Schlauchwirkung ergibt sich in erster Linie aus dem

Umstand, dass der Autobahnzubringer im fraglichen Bereich – weil sich andere

Varianten als nicht realisierbar erwiesen – mitten durch das Dorf geführt wird

und deshalb umfangreiche Lärmschutzmassnahmen notwendig sind. Die schon vom

Auflageprojekt verursachte massive Einwirkung auf das Ortsbild von H wird durch

die beantragten zusätzlichen Lärmschutzmassnahmen nicht wesentlich verstärkt.

Bei dieser Sachlage überwiegt das Interesse der Beschwerdeführerinnen an genügendem

Lärmschutz das Interesse an weniger weitgehenden Eingriffen ins Ortsbild.

Schliesslich führt der Beschwerdegegner die Kosten der

Lärmschutzmassnahmen an, welche er mit Fr. 521'000.- beziffert. Da der

Beschwerdegegner seine Berechnungen einzig auf den Beschwerdeantrag abstützt,

selber bisher aber noch keine Lärmschutzmassnahmen geprüft hat, bleibt unklar,

ob eine Einhaltung der Planungswerte auch mit geringerem Aufwand möglich wäre.

Weil das Verwaltungsgericht die beantragte Lärmschutzmassnahme schon aus

anderen Gründen nicht direkt anordnen kann (dazu sogleich), ist diese Frage

hier nicht abschliessend zu klären. Die Zumutbarkeit der mit der

Lärmschutzmassnahme verbundenen finanziellen Belastung ist vielmehr erst nach

Ausarbeitung möglicher Lärmschutzmassnahmen durch den Beschwerdegegner zu

klären.

Anzumerken bleibt in diesem Zusammenhang aber Folgendes:

Wie der Beschwerdegegner ausführt, handelt es sich bei den in H vorgesehenen

Lärmschutzmassnahmen "um ein Gesamtsystem von Überdeckung und Lärmschutzmassnahmen,

welches zusammen mit Behörden, Fachstellen und Anwohnern entwickelt wurde, um

überhaupt die grundsätzliche Akzeptanz des Projekts sicherzustellen". Der

mit Blick auf diese Besonderheiten angewandte Massstab bei der Beurteilung der

wirtschaftlichen Tragbarkeit einer Massnahme ist aufgrund des

Rechtsgleichheitsgebots auch bei der Beurteilung von Lärmschutzmassnahmen

zugunsten der Beschwerdeführerinnen anzuwenden. Schliesslich ist im Rahmen der

Interessenabwägung mitzuberücksichtigen, dass die

zulässige bauliche Ausnützung auf dem Grundstück der Beschwerdeführenden bei

Weitem nicht ausgeschöpft ist und damit Potenzial für bedeutend mehr Wohnfläche

besteht. Das von Lärmschutzmassnahmen ebenfalls profitierende Grundstück Kat.-Nr. 03

ist zwar derzeit nicht eingezont, liegt aber in der Reservezone und zählt

gemäss kantonalem Richtplan zum Siedlungsgebiet (www.richtplan.zh.ch). Es wäre

in raumplanerischer Hinsicht kaum sinnvoll, dieses Gebiet längerfristig nicht

zu überbauen. Angesichts dieses Umstands sind die Auswirkungen der

Lärmbelastung für dieses Grundstück im Rahmen der Interessenabwägung ebenfalls

zu berücksichtigen.

5.6

Die von

den Beschwerdeführerinnen beantragten Lärmschutzmassnahmen setzen teilweise die

Inanspruchnahme des Grundstücks Kat.-Nr. 03 voraus. Die Eigentümerschaft

dieses Grundstücks war am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt. Schon aus

diesem Grund ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den Bau von

Lärmschutzmassnahmen mit diesem Entscheid anzuordnen. Darüber hinaus hat der

Beschwerdegegner bei der Wahl der konkreten Lärmschutzmassnahme ein gewisses planerisches

Ermessen. Er kann insbesondere auch eine günstigere als die von den

Beschwerdeführerinnen vorgeschlagene Massnahme ergreifen, sofern sich damit ein

genügender Lärmschutz erzielen lässt. Aus diesem Grund lässt sich auch die

wirtschaftliche Tragbarkeit der Massnahme nicht abschliessend beurteilen. Die

Angelegenheit ist deshalb mit der Anweisung an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen, im Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 03 im Sinn der

Erwägungen Lärmschutzmassnahmen zu prüfen.

6.

Nach dem Gesagten wird die Beschwerde teilweise

gutgeheissen und ist die Sache zur Prüfung von Lärmschutzmassnahmen im Bereich

des Grundstücks Kat.-Nr. 03 an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

7.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem

Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.

mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Die Kosten sind deshalb dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dieser ist sodann zu verpflichten, den

Beschwerdeführerinnen für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Einspracheverfahren ist keine

Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 1 VRG).

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143

E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur

direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken

können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrates

vom 29. Juni 2016 in Dispositiv-Ziffer I und III soweit aufgehoben,

als Antrag 1 der Einsprache 06 der Beschwerdeführerinnen abgewiesen wurde.

Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur Prüfung von Lärmschutzmassnahmen im

Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 03 an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 12'280.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- (8 % MWST inbegriffen) zu

bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an

…