VB.2016.00559

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00559

21. Dezember 2016Deutsch14 min

(URT.2016.18585)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Gemeinderat C setzte am 15. Dezember 2014

den amtlichen Teil-Quartierplan "X-Weg/Y-Strasse" im Ortsteil F fest.

Mit Verfügung vom 16. Februar 2016 genehmigte die Baudirektion diesen

Beschluss.

Erwägungen

II.

Das Baurekursgericht wies am 4. August 2016 einen

Rekurs von A gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 15. Dezember 2014 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 14. September 2016 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen:

"1. In Gutheissung der Beschwerde seien Disp.

Ziff. I des angefochtenen Entscheids sowie der Gemeinderatsbeschluss vom

15.12.2014

betreffend Festsetzung des Teil-Quartierplans "X-Weg/Y-Strasse"

und die zugehörige Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 16.02.2016

aufzuheben.

2.

Der Teil-Quartierplan sei dahingehend abzuändern,

als dass die Unterhalts-/Sanierungskosten für den X-Weg aus dem Kostenverteiler

ausgeschieden und der Gemeinde auferlegt werden.

3.

In Gutheissung der Beschwerde sei Disp.

Ziff. II des angefochtenen Entscheids aufzuheben und es seien die Kosten

des vorinstanzlichen Verfahrens nur zur Hälfte dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen.

4.

In Gutheissung der Beschwerde sei Disp.

Ziff. III des angefochtenen Entscheids aufzuheben und es sei dem

Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren eine angemessene Umtriebsentschädigung

zuzusprechen.

5.

Eventuell sei die Angelegenheit zur Ergänzung

des Sachverhalts und neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

6.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen,

letztere zzgl. 8% MwSt, zu Lasten der Beschwerdegegner."

In seiner Vernehmlassung vom 3. Oktober 2016 schloss

das Baurekursgericht auf Abweisung des Rechtsmittels. Denselben Antrag stellte

die Baudirektion am 18. Oktober 2016. Der Gemeinderat C beantragte am

24.

Oktober 2016, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei.

In der Replik vom 7. November 2016 hielt der

Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.

Auf die Erwägungen

des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den

nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

Als Eigentümer der im

Quartierplanperimeter liegenden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02, der durch

den angefochtenen Festsetzungsbeschluss mit Kosten für den Ausbau des X-Wegs

belastet wird, ist A kraft § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs und Beschwerde legitimiert. Wie vom

Baurekursgericht zutreffend festgehalten, hat der Beschwerdeführer seine

Begehren innert der von § 155 PBG gesetzten Fristen gestellt. Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.

Streitgegenstand im

Rechtsmittelverfahren vor Verwaltungsgericht bildet nur noch die im

Festsetzungsbeschluss verankerte Verpflichtung des Beschwerdeführers, Kosten an

den Ausbau und die Sanierung des X-Wegs zu bezahlen. Demgegenüber hat dieser den

Rekursentscheid mit Bezug auf die Entschädigung für eine aufgrund der Strassenerweiterung

erfolgte Minderzuteilung von 62 m² Land hingenommen.

3.

Der Beschwerdeführer bemängelt,

dass das Baurekursgericht keinen Augenschein durchgeführt habe. Ein solcher dient

der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalts und

erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995

Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

2014, § 7 N. 79). Letzteres ist vorliegend der Fall, weshalb die

Vorinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten durfte. Dasselbe

gilt für das Verwaltungsgericht. Im Übrigen beruht der zu beurteilende

Sachverhalt auf einer hinreichenden Ermittlung; für die eventualiter beantragte

Rückweisung der Sache zur ergänzenden Untersuchung besteht daher kein Anlass.

4.

Das Baurekursgericht hat in

E. 4.2 des angefochtenen Entscheids den Zweck eines Quartierplanverfahrens,

die Abgrenzung des Beizugsgebiets sowie das Erfordernis, Zufahrten in den

gemäss § 237 Abs. 2 PBG in Verbindung mit den vom Regierungsrat am 9. Dezember

1987.

erlassenen Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien)

vorgesehenen Ausmassen zu erstellen, zutreffend dargelegt. Sodann hat die

Vorinstanz zu Recht auf § 146 PBG hingewiesen, der Grundsätze für die

Verlegung der Erstellungskosten von Erschliessungsanlagen sowie von

gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen bezeichnet.

5.

5.1

Mit Bezug

auf den X-Weg erwog das Baurekursgericht, dass die Notwendigkeit von dessen

Ausbau auf ein den Zugangsnormalien entsprechendes Ausmass grundsätzlich ausgewiesen

sei. Der Streit drehe sich einzig darum, wer die Ausbau- und Sanierungskosten

zu tragen habe. Im Zusammenhang mit der Quartiererschliessung sei mit dem

Ausbau die Schaffung des normaliengerechten Zustands einer Anlage gemeint. Der

Strassenausbau umfasse nicht nur die Verbreiterung der Fahrbahn oder die

Ergänzung durch ein Trottoir; vielmehr gehörten auch technische Verbesserungen,

wie z. B. durch

Verstärkung der Strassenkofferung, durch Einbringen eines fehlenden Deckbelags

oder durch Erstellung einer Strassenbeleuchtung dazu. Demgegenüber handle es

sich bei der Sanierung um die Wiederherstellung des ursprünglich hinreichenden

Zustands einer Anlage, die durch Abnutzung oder Alterung eine Verschlechterung

erfahren habe. Statt von Sanierung werde häufig von Unterhalt gesprochen, womit

neben der Instandstellung und Ausbesserung von kleineren Schäden bzw. der

Erhaltung des gegenwärtigen Zustands oft auch weitere Pflichten des Werkträgers

verstanden würden. Bei Strassen bestehe Sanierungsbedarf meist wegen Schäden an

der Fahrbahn, den Strassenabschlüssen oder der Entwässerung. Die Sanierungskosten

gehörten grundsätzlich dann zu den Erstellungskosten, wenn sich die Erschliessungsanlage

im Privateigentum befinde und im Rahmen des Quartierplanverfahrens in das

Eigentum des Gemeinwesens überführt werden solle. Bei der ordentlichen Sanierung

einer öffentlichen Strasse oder einer öffentlichen Leitung im Rahmen eines

Quartierplanverfahrens habe stets die Gemeinde die Kosten zu tragen. Der

Quartierplan diene nicht dazu, die Kosten für den Unterhalt von bestehenden,

genügenden öffentlichen Erschliessungsanlagen auf die Quartierplangenossen zu

überwälzen. Wie dem Quartierplanbericht zu entnehmen sei, erfülle der X-Weg die

Minimalanforderungen gemäss Zugangsnormalien nicht und erweise er sich als

ausbaubedürftig. Zudem hätten materialtechnische Zustandsaufnahmen ergeben,

dass die vorhandenen Beläge und die Fundationsschicht teilweise zu wenig stark

ausgebildet seien. Damit Stichstrassen hinreichend zugänglich seien, bedürften

sie eines Kehrplatzes. Unter diesen Umständen sei das Beizugsgebiet heute noch

nicht rechtsgenügend erschlossen; vielmehr verschafften erst die abschnittweise

Verbreiterung des X-Wegs und die Erstellung einer regelkonformen

Wendemöglichkeit den Grundstücken eine den geltenden Vorschriften entsprechende

Erschliessung. Vorliegend sei daher nicht die Sanierung einer ausreichenden

öffentlichen Erschliessungsanlage geplant, sondern die wesentliche Verbesserung

einer bestehenden Anlage. Für die damit verbundenen Kosten hätten allein die

durch den Ausbau begünstigten Quartierplangenossen aufzukommen. In Anbetracht

des Ausbau- und Sanierungsbedarfs falle eine Anrechnung der seinerzeitigen

Erstellungskosten als Vorleistung an die Erschliessungskosten ausser Betracht.

Denn zu einem Vorleistungsfall wirke sich die Weiterverwendung solcher Anlagen

in der Regel nur aus, wenn mit dem Quartierplan zusätzliche Grundstücke daran

angeschlossen würden und diese von ihnen profitierten. Dies treffe hier nicht

zu.

5.2

Der

Beschwerdeführer bringt zur Begründung seines Rechtsmittels vor, dass es sich

beim X-Weg um eine Erschliessungsstrasse mit ursprünglich zehn Wohneinheiten

handle, wo anlässlich der Einleitung des Quartierplans im Jahr 2010 schon eine

Überbauung bestanden habe. Der X-Weg sei nur deswegen in das Verfahren

einbezogen worden, weil er in die Y-Strasse münde und mit der dortigen

Erschliessungssituation zusammenhänge. Bezüglich des X-Wegs werde das

Quartierplanverfahren nicht nur dazu verwendet, um den notwendigen Ausbau (zwei

Verbreiterungen, zwei Ausweichstellen, zwei Wendeplätze) vorzunehmen, sondern

auch, um die letztmals vor rund 30 Jahren teilsanierte Strasse instand zu

stellen. Während für die Erneuerung der Y-Strasse die Gemeinde aufkomme, würden

mit Bezug auf den X-Weg die Kosten auf die Anstösser überwälzt. Richtigerweise

habe die Gemeinde auch diese Kosten zu bezahlen; denn beide Strassen seien ungefähr

gleich alt und müssten allein aus Altersgründen saniert werden. Das

Baurekursgericht räume ein, dass der Beschwerdeführer und weitere Anstösser die

Kosten für die Erstellung des X-Wegs getragen hätten. Weshalb diese Vorleistung

im Rahmen der offenbar erforderlichen Neuerstellung der Strasse wertlos sei,

vermöchten die Beschwerdegegner nicht zu sagen. Der X-Weg sei noch viele Jahre

nach seiner Übertragung in das Eigentum der Gemeinde als hinreichende

Erschliessung anerkannt worden; zuletzt im November 2000 habe der Gemeinderat

dies bestätigt. Kofferung und Teerbelag genügten erschliessungstechnisch bis

heute. Vorliegend fehle jeder Anhaltspunkt dafür, dass die Unterhaltsarbeiten

zur Erhaltung der Erschliessung notwendig wären; vielmehr beabsichtige die

Gemeinde gewöhnliche Unterhaltsarbeiten. Der technische Bericht zum

Quartierplan halte fest, "dass der X-Weg teilweise ausgebaut und aus

Altersgründen saniert werden" solle. Unter diesen Umständen hätten die

Vorinstanzen die reinen Unterhaltskosten von den Ausbaukosten trennen müssen.

Der X-Weg messe von der Einmündung in die Y-Strasse bis zum Ende des

Wendeplatzes rund 355 m und der Stumpf bis zum Wendeplatz bei der

Liegenschaft Nr. 03 weitere 65 m; die Gesamtlänge betrage also rund

420.

m. Ein Streckenabschnitt von rund zwei Dritteln werde nicht ausgebaut,

sondern einzig altershalber saniert. Der Quartierplan vermenge in unzulässiger

Weise die Kosten für den Ausbau und die Sanierung. Mit dem angefochtenen Festsetzungsbeschluss

werde der Beschwerdeführer verpflichtet, rund Fr. 83'000.-

Quartierplankosten zu bezahlen, obwohl seine Grundstücke schon seit Jahrzehnten

hinreichend erschlossen seien. Schliesslich genüge der technische Bericht den Ansprüchen

an die gebotene Kostentransparenz nicht, weil die Kosten für Sanierung/Unterhalt

und Ausbau vermischt würden. Beim X-Weg handle es sich um eine öffentliche

Erschliessungsstrasse, die ursprünglich von den privaten Grundeigentümern finanziert

worden, dann in das Eigentum der Gemeinde übergegangen sei und von dieser unterhalten

werde.

Dem hält der Gemeinderat in der Beschwerdeantwort

entgegen, dass der ursprünglich im Eigentum der Flurgenossenschaft stehende und

nur für land- und forstwirtschaftliche Zwecke ausgebaute X-Weg mit der

Auflösung der Flurgenossenschaft im Jahr 1977 in das private Eigentum der

Gemeinde übergegangen sei. Der X-Weg sei also nie eine öffentliche

Erschliessungsstrasse gewesen, sondern eine erschliessungstechnisch ungenügend

ausgebaute Privatstrasse. Daran ändere auch nichts, dass die Gemeinde bislang

für deren Unterhalt aufgekommen sei. Die Übertragung vom Privat- in das

öffentliche Eigentum der Gemeinde erfolge erst, wenn der X-Weg im

Quartierplanverfahren normgerecht ausgebaut sei. Dass der Weg bis zum Jahr 2000

als genügende Zufahrt für maximal zehn Wohneinheiten anerkannt worden sei, tue

nichts zur Sache. Die Rüge, wonach die Gemeinde die Anstösser an die Y-Strasse

rechtsungleich bevorzuge, sei unbegründet, denn diese entspreche auf ihrer

ganzen Länge den Anforderungen der Zugangsnormalien. Zwar hätten die damaligen

Anrainer die Erstellungskosten des X-Wegs mitgetragen, doch habe es sich eben

bloss um einen Flurweg gehandelt. Anrechenbar seien nur solche Vorleistungen,

die sich beim Ausbau der Erschliessungsanlagen weiterverwenden liessen. Wie

materialtechnische Zustandsaufnahmen gezeigt hätten, seien die vorhandenen

Beläge und teilweise auch die Fundationsschicht beim X-Weg zu wenig stark.

Somit müsse der gesamte Strassenkoffer im Hinblick auf die angestrebte

Zweckbestimmung beseitigt und neu erstellt werden. Dabei liessen sich durch

Beibehaltung der bestehenden Anlage im Vergleich zu einem Neubau keine Kosten

einsparen; vielmehr sei sogar mit leicht höheren Bau- und Rückbaukosten zu rechnen.

In der Replik hält der Beschwerdeführer daran fest, dass

der X-Weg für die dortigen Hausgrundstücke sogar noch bei der

Quartierplan-Einleitung im Jahr 2010 als rechtsgenügende Erschliessung

anerkannt worden sei. Der Ausbau habe sich nur aufgrund der künftig zu

erwartenden Verdichtung aufgedrängt. Mängel an der Kofferung seien nicht

ausgewiesen. Der erschliessungstechnisch notwendige Ausbau beschränke sich

somit auf die neuen Ausweichstellen und Wendemöglichkeiten.

5.3

5.3.1

Im Streit liegt vorab, ob der X-Weg eine genügende Erschliessung darstelle.

Für die Beantwortung dieser Frage ist auf den Zeitpunkt der Einleitung des

Quartierplanverfahrens am 27. September 2010 abzustellen. Gemäss § 6

der Zugangsnormalien in Verbindung mit den im Anhang zur Verordnung geregelten

technischen Anforderungen an Zugänge richtet sich die Festlegung der Zugangsart

und die damit verbundene Ausbaugrösse nach dem voraussichtlichen

Verkehrsaufkommen aufgrund der Nutzung mit Wohneinheiten. Der Zweck des

Quartierplans besteht laut § 123 Abs. 1 PBG darin, im erfassten

Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung zu

ermöglichen. Gemäss § 128 Abs. 2 PBG müssen Erschliessungen sowie

gemeinschaftliche Ausstattungen und Ausrüstungen so festgelegt werden, dass sie

bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen. Anzufügen ist,

dass nach § 98 PBG auch die Festsetzung von Baulinien auf den

voraussichtlichen Endausbau auszurichten ist. Wie der Beschwerdeführer selbst

zutreffend festhält, misst der von der Y-Strasse in westlicher Richtung abzweigende

X-Weg bis zum Ende der Bauzone WI rund 400 m. Auch wenn dieses Gebiet

heute noch vergleichsweise locker überbaut ist, lassen sich im Endausbau mehr

als 150 Wohneinheiten realisieren, weshalb es – mangels einer guten

Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln an der Peripherie des Ortsteils F

der Gemeinde C – einer Erschliessungsstrasse bedarf. Davon geht der

angefochtene Festsetzungsbeschluss zutreffend aus.

5.3.2

Dass der X-Weg im heutigen Zustand den Anforderungen an eine Erschliessungsstrasse

(gemäss technischem Anhang zu den Zugangsnormalien braucht es eine Fahrbahnbreite

von 4,50–5,50 m, ein Bankett von 0,30 m und ein Trottoir von 2 m,

minimal also 6,80 m) genüge, wird auch vom Beschwerdeführer nicht

behauptet. An dieser Tatsache ändert der Umstand nichts, dass die Erschliessung

vor Inkrafttreten der Zugangsnormalien für ausreichend befunden wurde, denn

nach dem Gesagten ist auf den Zeitpunkt der Quartierplaneinleitung abzustellen.

Sodann spielt es keine Rolle, dass die kommunale Baubehörde im Jahr 2000 oder

sogar noch 2010 von einer genügenden Erschliessung ausgegangen sein soll. Mit

Einleitung des Quartierplanverfahrens wechselten jedenfalls die zu berücksichtigenden

Verhältnisse (vorn E. 5.3.1), weshalb die bereits bestehende Überbauung am

X-Weg nichts an der Tatsache der ungenügenden Erschliessung ändert. Wie in

E. 5.3.1 festgehalten, richtet sich die Dimensionierung der Strasse nach

dem zonengemässen Endausbau, der hier nach dem Gesagten 150 Wohneinheiten

übersteigt. Unter diesen Umständen besteht ein objektives Interesse der

Grundeigentümer an der Schaffung einer rechtsgenügenden Erschliessung, denn im

Fall einer Neuüberbauung oder einer baulichen Erweiterung müsste ein Baugesuch

mangels genügender Zugänglichkeit aufgrund von § 237 PBG verweigert werden

(so VGr, 3. Dezember 2009, VR.2009.00005, E. 2.2, und RB 1992

Nr. 90 [Leitsatz] mit Bezug auf Strassen- und Trottoirbeiträge). Entsprechend

ist die Pflicht der Anstösser, an den Ausbau des X-Wegs Beiträge zu leisten,

grundsätzlich zu bejahen (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im

zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich 2004, S. 164).

Soweit der Beschwerdeführer die im Festsetzungsbeschluss

genannten Kosten als übermässig beanstandet, ist darauf hinzuweisen, dass der

Kostenverleger erst eine Verhältniszahl anzeigt, die auf einer unverbindlichen

Schätzung beruht. Die definitive Kostenbelastung ergibt sich erst nach

Vorliegen der – wiederum anfechtbaren – Schlussabrechnung (Kleb, S. 187 f.

und S. 223 f.).

5.3.3

Zur Hauptsache sind die Parteien unterschiedlicher Auffassung, ob die von

den Anstössern des X-Wegs in den siebziger Jahren erbrachten Leistungen an den

Ausbau des damaligen Flurwegs beitragsmindernd anzurechnen seien oder nicht.

Das Baurekursgericht hat sich in diesem Punkt der

Lehrmeinung von Kleb angeschlossen, wonach nur solche Vorleistungen zu

berücksichtigen sind, die sich beim Ausbau der Erschliessungsanlagen weiter

nutzen lassen. Können die Vorleistungen jedoch nicht mehr verwendet werden,

weil sie beispielsweise unsachgemäss ausgeführt worden sind oder der

Zeitwertverlust zu gross ist, erfolgt keine Gutschrift. Der Anrechnungswert von

Strassen, Wegen und Trottoiren bestimmt sich danach, welche Kosten sich durch

die Weiterverwendung der bestehenden Anlage im Vergleich zu deren Neuerstellung

einsparen lassen (Kleb, S. 221). Dieser überzeugenden Auffassung ist

beizupflichten.

Wie in E. 5.3.2 festgehalten, muss der X-Weg als

Erschliessungsstrasse ausgebaut werden. Dies bedingt nicht nur die partielle

Verbreiterung der Fahrbahn, die Anlage eines Banketts und eines Trottoirs, die

Schaffung von Ausweichstellen und Kehrplätzen, sondern auch einen technischen

Ausbaustandard, welcher der intensiveren künftigen Nutzung voraussichtlich

genügt. Dass die letztmals vor rund 30 Jahren teilsanierte Strasse

erneuerungsbedürftig ist, leuchtet ein und wird vom Beschwerdeführer nicht

bestritten. Unter den angezeigten Umständen trifft jedoch der Vorwurf an die

Gemeinde, die Kosten der Sanierung auch gleich den Quartierplangenossen zu

auferlegen, nicht zu. Dass die bisherige Strassenanlage im Rahmen des Neubaus

teilweise noch verwendet werden könne, wird vom Beschwerdeführer zudem nicht

näher dargelegt und widerspricht der allgemeinen Erfahrung. Vielmehr verhält es

sich den überzeugenden Vorbringen des Gemeinderats regelmässig so, dass im Zug

des Strassenneubaus zusätzliche Rückbaukosten anfallen.

5.3.4

Es kann dahingestellt bleiben, ob der Beschwerdeführer überhaupt mit der

Rüge zu hören ist, dass die gemäss Festsetzungsbeschluss nicht kostenbelasteten

Anstösser an die Y-Strasse gegenüber jenen an den X-Weg ungerechtfertigt

bevorzugt würden. Wie der Gemeinderat nämlich unwidersprochen ausführt, genügt

die Y-Strasse den gesetzlichen Anforderungen an eine genügende Erschliessung

und bedarf daher keines zusätzlichen Ausbaus.

Diese Erwägungen führen zur

Abweisung der Beschwerde.

6.

Bei diesem Prozessausgang

wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Verbindung

mit §§ 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm von vornherein keine Parteientschädigung

zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 4'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …