VB.2016.00630

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00630

17. Mai 2017Deutsch11 min

(URT.2017.18948)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Regierungsrat erklärte A mit Beschluss vom

10. Januar 2013 ab 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2015 als

staatsbeitragsberechtigt und sicherte ihm für das Jahr 2013 einen Betrag von

Fr. 900'000.- und für die Folgejahre einen pro Jahr um Fr. 75'000.-

reduzierten Betrag zu. Aufgrund anderweitiger Verzögerungen erfolgte die

Umsetzung dieses Beschlusses erst ab dem Schuljahr 2014/2015 und dauert bis zum

Ende des Schuljahrs 2016/2017.

Am 30. März 2016 ersuchte A den Regierungsrat um

einen jährlichen Beitrag von Fr. 750'000.- ab Beginn des Schuljahrs

2017/2018. Der Regierungsrat wies dieses Gesuch mit Beschluss vom 14. September

2016 ab.

Erwägungen

II.

A liess am 17. Oktober 2016 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Beschluss vom 14. September 2016 aufzuheben und das Beitragsgesuch für den

Zeitraum ab Beginn des Schuljahrs 2017/2018 gutzuheissen, eventualiter die

Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen. Der Staat Zürich liess mit

Beschwerdeantwort vom 23. November 2016 auf Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 23. Dezember

2016, 13. Februar und 13. März 2017 sowie des Staats Zürich vom 1. Februar,

27.

Februar und 24. März 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen

festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Anordnungen des Regierungsrats etwa betreffend Staatsbeitragsberechtigung nach § 41

in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Strittig ist hier, ob der Beschwerdegegner verpflichtet sei,

dem Beschwerdeführer an den Betrieb der Musikschule G Staatsbeiträge zu

leisten. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gestützt einerseits auf § 15

des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG, LS 410.1) und anderseits

auf sein Vertrauen in eine Vereinbarung zwischen ihm und der damaligen Schule E

vom 7./22. Juni 2006 Anspruch auf die beantragten Staatsbeiträge.

3.

3.1

Gemäss § 13

BiG können an Bildungseinrichtungen, die in anderen Gesetzen nicht geregelt

sind, Leistungen nach §§ 14 f. BiG ausgerichtet werden. Laut § 15

BiG leistet der Kanton an vom Regierungsrat anerkannte Aus- und

Weiterbildungseinrichtungen Kostenanteile bis zu 80 % des anrechenbaren

Betriebsaufwands. Nach § 14 BiG kann der Kanton zudem an allgemein

zugängliche Aus- und Weiterbildungseinrichtungen, insbesondere im Bereich der

Sekundarstufe II und der Erwachsenenbildung, Subventionen ausrichten.

3.2

Mit dem

Vorbehalt anderer gesetzlicher Bestimmungen in § 13 BiG sollte

verdeutlicht werden, dass die Kostenbeteiligung gemäss §§ 14 f. BiG

nur subsidiär zur Anwendung gelangt, wenn die Finanzierung nicht bereits durch

ein anderes Gesetz geregelt wird (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 9. Mai

2001.

[ABl 2001, 885 ff., 898]). Im Volksschulbereich bestimmt § 63

des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), dass Kanton

und Gemeinden Kostenanteile an die Musikschulen leisten, sofern diese die vom

Regierungsrat erlassenen Bedingungen und Auflagen erfüllen; der Kanton richtet

seine Beiträge als Schülerpauschalen aus. Gestützt auf diese Bestimmung bzw.

auf § 273b des nicht mehr in Kraft stehenden Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember

1859.

(OS 54 361) erliess der Regierungsrat die Musikschulverordnung vom 29. September

1998.

(MusikschulV, LS 410.6). Diese regelt die Finanzierung des

Unterrichts für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum vollendeten

20.

Altersjahr an Musikschulen, die eine musikalische Grundausbildung

sowie Instrumental- und Ensembleunterricht anbieten (§ 1 MusikschulV).

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 MusikschulV leistet der Staat seine

Beiträge in Form von Schülerpauschalen. Damit besteht bezüglich der

Finanzierung von Musikschulen eine spezialgesetzliche Regelung, welche der

Regelung von §§ 14 f. BiG vorgeht. Wie sich sogleich zeigt, kann offenbleiben,

ob daneben noch Raum besteht, um Musikschulen gestützt auf § 14 f.

BiG Beiträge zuzusprechen.

3.3

Der Beschwerdeführer

behauptet nicht, dass er vom Regierungsrat im Sinn von § 15 Abs. 1 f.

BiG als beitragsberechtigte Bildungsinstitution anerkannt worden wäre. Es ist

sodann auch keine gesetzliche Grundlage ersichtlich, welche dem

Beschwerdeführer einen Anspruch auf eine solche Anerkennung verschaffen könnte

beziehungsweise den Regierungsrat berechtigen würde, den Beschwerdeführer im

Sinn von § 15 Abs. 1 BiG als Aus- und Weiterbildungseinrichtung

anzuerkennen. Ob mit dem Beschluss vom 10. Januar 2013 gleichzeitig eine

solche Anerkennung verbunden war, kann offenbleiben. Der Regierungsrat

befristete die Beitragsberechtigung und damit auch eine damit allenfalls

verbundene implizite Anerkennung bis zum 31. Dezember 2015, weshalb der

Beschwerdeführer jedenfalls für die hier in Frage stehende Zeitperiode auch

gestützt auf den Beschluss vom 10. Januar 2013 nicht über eine Anerkennung

im Sinn von § 15 Abs. 1 BiG verfügt.

Demnach könnten dem Beschwerdeführer nur gestützt auf § 14

BiG Beiträge ausgerichtet werden. Bei diesen Beiträgen handelt es sich indes um

Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (§ 3 Abs. 1 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG, LS 132.2])

und deren Zusprechung demnach im pflichtgemässen Ermessen des Regierungsrats

liegt. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers fehlte es an einer

Ermessensverletzung des Regierungsrats. Zunächst liegt es gerade in der Natur

von Subventionen, dass diese nur zugesprochen werden können, wenn die dafür

notwendigen Mittel vorhanden sind; fehlende finanzielle Mittel sind deshalb

entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers eine taugliche Begründung, um

Subventionen zu verweigern. Sodann erfolgt die Ausbildung musikalischer Talente

bis zur Hochschulreife vornehmlich im Rahmen speziell dafür geschaffener

Gymnasialklassen (vgl. Beschluss des Regierungsrates über die Einführung von

Gymnasialklassen für musisch und sportlich besonders begabte Jugendliche vom 20. Oktober

1999.

[LS 413.231]); soweit der Beschwerdeführer in diesem Rahmen

Leistungen erbringt, ist die finanzielle Abgeltung eine Frage des

entsprechenden Leistungsauftrags. Es ist deshalb nicht ersichtlich und wird

auch nicht substanziiert dargetan, weshalb die Ausbildung musikalischer Talente

gefährdet sein sollte, wenn der Beschwerdeführer zukünftig keine zusätzlichen

Subventionen mehr erhielte. Im Übrigen verpflichtet eine im Amtsblatt vom 5. Mai

2017.

publizierte Initiative (ABl 2017-05-05 S. 34), deren Zustandekommen

noch unklar ist, den Regierungsrat nicht, Beiträge an den Beschwerdeführer zu

leisten. Ebenso wenig ergibt sich eine entsprechende Verpflichtung direkt aus Art. 67a

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101).

4.

4.1

Der in Art. 9

BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf

Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine

genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen

verlassen durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen

Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig

gemacht werden können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das

öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl.

statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 627 ff.; René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,

Bern 2012, Rz. 1970 ff.).

4.2

Der

Beschwerdeführer beruft sich zur Begründung eines Vertrauenstatbestands auf

eine Vereinbarung vom 7./22. Juni 2006 mit der Schule E; Letztere

wies bis zu ihrer Auflösung die Rechtsform eines Vereins auf; es handelt sich

demnach um eine Vereinbarung zwischen zwei Privatrechtssubjekten und nicht um

eine (verwaltungsrechtliche) Vereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer und dem

Beschwerdegegner. Ob mit dieser Vereinbarung eingegangene Verpflichtungen in

der Folge auf die Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK) übertragen wurden und

welche Bedeutung insofern eine Erklärung des Gründungsrektors der ZHdK vom 29. Juni

2006.

hat, wonach er mit der Vereinbarung einverstanden sei, braucht hier nicht

näher geprüft zu werden. Die ZHdK ist eine öffentlichrechtliche Anstalt mit

eigener Rechtspersönlichkeit (§ 3 Abs. 1 lit. b und Abs. 2

des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [LS 414.10]). Forderungen

aus angeblich von der ZHdK eingegangenen Verpflichtungen sind deshalb gegenüber

dieser und nicht gegenüber dem Kanton geltend zu machen. Die Behauptung, der

Gründungsrektor habe mit seiner Einverständniserklärung auch den Kanton Zürich

verpflichtet, ist nicht stichhaltig. Einerseits war er offenkundig nicht

berechtigt, Verpflichtungen in dieser Höhe zu Lasten des Kantons einzugehen.

Anderseits zeichnete er die Vereinbarung nicht als Vertreter des Kantons,

sondern als Vertreter der damals noch zu gründenden ZHdK. Darüber hinaus

stellte das Hochschulamt in E-Mails vom 21. Oktober 2005 und 7. März

2006.

sowie anlässlich einer Schulratssitzung vom 30. Juni 2005 noch vor

der Unterzeichnung der Vereinbarung klar, dass der Kanton keine finanzielle

Verpflichtung übernehmen werde. Demnach ergibt sich allein aus der Vereinbarung

vom 7./22. Juni 2006 kein vom Kanton geschaffener Vertrauenstatbestand.

Eine Zusicherung erblickt der Beschwerdeführer darüber

hinaus in einem Schreiben des Hochschulamts vom 1. November 2006. Darin

bestätigte der Amtschef den Eingang der genannten Vereinbarung beim

Hochschulamt, welche zur Kenntnis genommen werde. "Im Sinne eines besseren

Verständnisses der Vereinbarungstexte" weise er sodann darauf hin, dass

der Vereinbarungstext weder eine zeitliche Begrenzung noch

Kündigungsbestimmungen enthalte; das Hochschulamt gehe davon aus, dass mit der

Vereinbarung gleichwohl nur eine Übergangsregelung geschaffen werde; es müsse

das Ziel sein, die betroffenen Musikschulen längerfristig so zu positionieren,

dass sie aus eigener Kraft bestehen könnten. Man gehe weiter davon aus, dass

die Musikschulen für den Musikunterricht an Fachmittelschulen beauftragt

würden, was erlauben werde, "die genannten Beiträge zulasten der Schule E

zu senken". Schon aufgrund des Wortlauts dieses Schreibens ist nicht

ersichtlich, dass der Kanton damit gegenüber dem Beschwerdeführer zugesichert

hätte, an diesen künftig über die Regelung gemäss Musikschulverordnung hinaus

finanzielle Beiträge zu leisten. Solches läge sodann offenkundig nicht in der

Zuständigkeit des Chefs des Hochschulamts, sondern gemäss § 4

StaatsbeitragsG vielmehr in der Kompetenz des Regierungsrats, der über die

Beitragsberechtigung Privater befindet.

Schliesslich ergibt sich auch aus dem Umstand, dass der

Regierungsrat dem Beschwerdeführer mit Beschluss vom 10. Januar 2013 für

drei Jahre Beiträge zusprach, kein Vertrauenstatbestand. Zunächst wurden diese

Beiträge ausdrücklich befristet zugesprochen und konnte der Beschwerdeführer

nicht davon ausgehen, anschliessend erneut Beiträge zu erhalten. Sodann führte

der Regierungsrat zur Begründung aus, diese Beiträge würden im Sinn einer

Übergangslösung im Hinblick auf ein dem Kantonsrat beantragtes Musikschulgesetz

gesprochen. Der Kantonsrat trat indes auf den Antrag des Regierungsrats betreffend

Erlass eines solchen Musikschulgesetzes mit Beschluss vom 14. März 2016

nicht ein, weil die Kantonsratsmehrheit die Vorlage für unnötig hielt (Prot. KR

2015–19, S. 2941–2966). Da demnach in absehbarer Zukunft nicht mit dem

Inkrafttreten eines Musikschulgesetzes gerechnet werden kann, ist die

ursprüngliche Grundlage für die Gewährung einer Übergangsfinanzierung entfallen.

Schliesslich wies der Regierungsrat den Beschwerdeführer im Beschluss

ausdrücklich darauf hin, dass offen sei, wann ein neues Musikschulgesetz in

Kraft trete, und jener deshalb "mittelfristig auch andere Lösungen zur

Sicherung seiner Finanzlage" suchen müsse.

Weil es demnach im Verhältnis zum Kanton an einem

Vertrauenstatbestand gebricht, kann offenbleiben, ob die weiteren

Voraussetzungen für einen Anspruch gestützt auf den Vertrauensschutz erfüllt

sind.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

6.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Bei Verfahren mit bestimmbarem

Streitwert richtet sich die Gerichtsgebühr gemäss § 3 Abs. 1 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010

(LS 175.252) nach dem Streitwert. Der Beschwerdeführer verlangte ab dem

Schuljahr 2017/2018 einen Betrag von Fr. 750'000.-, ohne diese Forderung

zeitlich einzuschränken. Unter Berücksichtigung von § 4 StaatsbeitragsG,

wonach der Regierungsrat über die Beitragsberechtigung längstens für die Dauer

von acht Jahren beschliessen kann, ist deshalb von einem Streitwert von Fr. 6'000'000.-

auszugehen.

6.2

Der

Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen

steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und

Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und

die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB

2008.

Nr. 2). Dem Beschwerdegegner ist deshalb ebenfalls keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen

Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.

Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,

kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur

die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 340.-- Zustellkosten,

Fr. 20'340.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden.

Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…