Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00646

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1.

Abteilung

VB.2016.00646

Urteil

der 1. Kammer

vom 11. April 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber Martin Tanner.

In Sachen

1. A AG,

2. B AG,

beide vertreten durch RA C,

und/oder RA D, und/oder RA E,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Gemeinderat Knonau, vertreten durch RA F,

Mitbeteiligter,

betreffend Unterschutzstellung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 15. September 2015 stufte die

Baudirektion des Kantons Zürich den ehemaligen Gasthof H auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in Knonau als Objekt von

regionaler Bedeutung ein. Sie nahm die Baute ins Inventar der kunst- und

kulturhistorischer Schutzobjekte und archäologischer Denkmäler von

überkommunaler Bedeutung auf (Disp.-Ziff. I). Zugleich ordnete sie an,

dass an der fraglichen Liegenschaft ohne ihre Zustimmung keine baulichen

Veränderungen vorgenommen werden dürften (Disp.-Ziff. II). Schliesslich

legte es den Schutzumfang im Einzelnen fest (Disp.-Ziff. III).

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten die A AG und die B AG an

das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess den Rekurs teilweise gut

und nahm ein Büfett sowie

einen Kachelofen vom Schutzumfang aus. Im Übrigen wies es den Rekurs ab.

III.

Am 24. Oktober 2016 führten die A AG und die B AG

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellten folgende Anträge:

"1. Der Entscheid der Vorinstanz […] vom 27. September 2016

sei ersatzlos aufzuheben, soweit mit diesem Entscheid der Rekurs der

Beschwerdeführerinnen abgewiesen wird;

2.

Die Verfügung […] der Beschwerdegegnerin vom 15. September

2015.

sei ersatzlos aufzuheben;

3.

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons

Zürich."

Die Baudirektion des Kantons Zürich und das Amt für

Raumentwicklung beantragten am 18./24. November 2016, die Beschwerde

abzuweisen und die A AG und die B AG vorsorglich zu verpflichten,

diverse Massnahmen zum Schutz des Beschwerdeobjektes zu ergreifen. Das

Baurekursgericht liess sich am 24. November 2016 ebenfalls mit dem Schluss

auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Am 16. Dezember 2016 reichten die A AG

und die B AG eine Stellungnahme zu den vorsorglichen Massnahmen ein. Die

Replik der A AG und der B AG stammt vom 22. Januar 2017. Am

6.

Januar 2017 reichte der Gemeinderat Knonau eine Vernehmlassung ein.

Dazu nahmen die Baudirektion des Kantons Zürich und das Amt für Raumentwicklung

am 20. Januar 2017 Stellung. Weitere Eingaben des Gemeinderates von Knonau

und der A AG und der B AG datieren vom 31. Januar 2017 und vom

6.

Februar 2017. Dazu liessen sich die Baudirektion und das Amt für

Raumentwicklung am 15./17. Februar 2017 vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Den

Beschwerdeführerinnen gehört die Parzelle Kat.-Nr. 01. Das Grundstück

liegt in der Kernzone der Gemeinde Knonau und ist mit dem ehemaligen Restaurant

H überbaut. Dieses Gebäude besteht aus dem eigentlichen Kernbau (aus dem Jahr

1575), einem Erweiterungsbau (aus dem Jahr 1785) sowie einem angebauten

Tanzsaal (aus dem Jahr 1852).

1.2

Mit

Schreiben vom 23. März 2011 beantragte die damalige Eigentümerschaft beim

Gemeinderat Knonau, das ganze Gebäude aus dem kommunalen Inventar für

schützenswerte Bauten, in welchem das Gebäude verzeichnet war, zu entlassen

bzw. auf eine Unterschutzstellung zu verzichten. In der Folge holte der

Gemeinderat von Knonau ein Denkmalpflegegutachten sowie einen Zustandsbericht

zur Gebäudestruktur ein. Mit Beschluss vom 16. Mai 2011 stellte der

Gemeinderat Knonau fest, dass der Gasthof H im Umfang des Hauptbaus ein

Schutzobjekt im Sinn von § 203 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG) sei. Keine Schutzobjekte bildeten hingegen der

Saalbau (Tanzsaal) und die Gebäudeumgebung. Der Hauptbau werde nicht aus dem

Inventar der schützenswerten Bauten entlassen. Für diesen Gebäudeteil werde

festgehalten, dass der denkmalpflegerische Schutz durch die bestehenden

Kernzonenvorschriften über die Ersatzbaupflicht genügend gewährleistet sei. Der

Saalbau (Tanzsaal) und die Umgebung des Gebäudes würden aus dem Inventar der

schützenswerten Bauten entlassen. Dieser Beschluss wurde am 20. Mai 2011

im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert und ist unangefochten in Rechtskraft

erwachsen. Am 19. Dezember 2011 erwarben die Beschwerdeführerinnen von der

früheren Eigentümerschaft das Grundstück mit dem Restaurant H.

1.3

Auf Antrag

der kantonalen Denkmalpflege sowie einer Privatperson erteilte die Baudirektion

des Kantons Zürich am 10. Juni 2013 der Denkmalpflegekommission des

Kantons Zürich (KDK) einen Begutachtungsauftrag für das Gebäude H. Am

3.

September 2013 erstattete die KDK ihr Gutachten. Darin bezeichnete sie

das ehemalige Restaurant H einschliesslich des angebauten Tanzsaales als

wichtigen historischen und baukünstlerischen Zeugen von überkommunaler

Bedeutung. Mit Verfügungen vom 4. Oktober 2013 und vom 27. Mai 2014

stellte die Beschwerdegegnerin das Restaurant H vorsorglich unter Schutz.

Am 15. September 2015 erfolgt dann die definitive Unterschutzstellung: Die

Beschwerdegegnerin stufte den ehemaligen Restaurant H als Objekt von

regionaler Bedeutung ein und verfügte dessen Aufnahme ins Inventar der kunst-

und kulturhistorischen Schutzobjekte und archäologischen Denkmäler von

überkommunaler Bedeutung. Zugleich ordnete die Beschwerdegegnerin an, dass an

der Liegenschaft keine baulichen Veränderungen vorgenommen und keine

Unterhaltsarbeiten ausgeführt werden dürfen, welche die äussere und innere

Wirkung des Gebäudes sowie dessen Umgebung berühren oder dessen Zeugenwert

beeinträchtigen können.

2.

2.1

Zwischen

den Parteien ist strittig, welche Bedeutung dem kommunalen

Provokationsentscheid vom 16. Mai 2011 zukommt. Nach Auffassung der

Beschwerdeführerinnen soll ein solcher Provokationsentscheid dem

Grundeigentümer abschliessend Rechtssicherheit über den Schutzstatus seines

Bauobjektes vermitteln, und zwar unabhängig davon, ob es sich um ein Objekt von

kommunaler oder überkommunaler Bedeutung handelt. Demgegenüber stellt sich die Beschwerdegegnerin

zusammengefasst auf den Standpunkt, nur der Kanton dürfe die überkommunale

Bedeutung eines Objektes beurteilen; sie sei deshalb nicht an einen allfälligen

negativen Provokationsentscheid einer Gemeinde gebunden.

2.2

Das

denkmalpflegerische Provokationsverfahren ist im Kanton Zürich wie folgt

geregelt: Jeder Grundeigentümer ist jederzeit berechtigt, vom Gemeinwesen einen

Entscheid über die Schutzwürdigkeit seines Grundstückes und über den Umfang

allfälliger Schutzmassnahmen zu verlangen, wenn er ein aktuelles Interesse

glaubhaft macht (§ 213 Abs. 1 PBG). Das Begehren ist schriftlich

beim Gemeinderat einzureichen (§ 213 Abs. 2 PBG). Die zuständige

(kantonale) Direktion trifft die Schutzmassnahmen für Objekte, denen über den

Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt (§ 211 Abs. 1

Satz 1 PBG); der Gemeinderat trifft die Schutzmassnahmen für Objekte

von kommunaler Bedeutung (§ 211 Abs. 2 PBG). Das zuständige

Gemeinwesen trifft den Entscheid spätestens innert Jahresfrist, wobei es in

Ausnahmefällen vor Fristablauf dem Grundeigentümer anzeigen kann, die

Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens ein weiteres Jahr. Liegt vor

Fristablauf kein Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur bei wesentlich

veränderten Verhältnissen angeordnet werden (§ 213 Abs. 3 PBG).

2.3

Am

23.

März 2011 ersuchte die damalige Eigentümerschaft den Mitbeteiligten,

das Streitobjekt aus dem kommunalen Inventar zu entlassen bzw. auf eine

Unterschutzstellung zu verzichten. Mit diesem Begehren verlangte sie einen

Entscheid über die Schutzwürdigkeit ihres Grundstückes im Sinn von § 213

Abs. 1 PBG.

§ 12 der Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV) befasst sich nach seiner

Marginalie mit der Entscheidungsfrist bei fehlendem aktuellen Interesse des

Grundeigentümers an einem Provokationsentscheid. Vorliegend hatte die damalige

Eigentümerschaft ein schützenswertes Interesse an einem Provokationsentscheid.

Damit ist § 12 KNHV auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Der

Mitbeteiligte musste das Provokationsbegehren weder an die Beschwerdegegnerin

weiterleiten noch deren Zustimmung einholen.

Trotz fehlender Weiterleitungs- und

Zustimmungspflicht bleibt die Beschwerdegegnerin an sich berechtigt, von sich

aus Objekte unter Schutz zu stellen. Diese überkommunale Unterschutzstellung

darf indessen nicht losgelöst von einem früheren Provokationsentscheid

erfolgen. Solches wäre mit dem Sinn und Zweck dieses Instituts nicht zu

vereinbaren, will doch dieses für Rechtssicherheit sorgen. In diesem Sinn

verleiht der Provokationsentscheid dem Liegenschafteneigentümer einen Anspruch

auf eine abschliessende Beantwortung seiner Anfrage (Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,

S. 215). Demzufolge soll der Eigentümer nicht in unzumutbar langer

Ungewissheit über die Schutzwürdigkeit seiner Liegenschaft gelassen werden

(BGr, 17. Juli 2009,1C_68/2009, E. 2.3).

Verneint ein rechtskräftiger Provokationsentscheid der zuständigen Behörde die

Schutzwürdigkeit einer Baute, muss sich die Bauherrschaft auf die

Verbindlichkeit dieser Aussage verlassen können, soll das Provokationsverfahren

seine innere Rechtfertigung nicht verlieren.

2.4

Damit

stehen sich zwei Positionen gegenüber: Die Bauherrschaft auf der einen Seite

hat ein legitimes Interesse an einem verbindlichen Schutzentscheid; dieser

Entscheid soll ihr Rechts- und Planungssicherheit vermitteln. Auf der anderen

Seite will die Beschwerdegegnerin berechtigt sein, unabhängig von einem kommunalen

Entscheid einen kantonalen Schutzentscheid fällen zu können. Zwischen diesen

beiden Interessen ist im Sinn einer Lückenfüllung ein Ausgleich vorzunehmen.

Dabei ist von der Tatsache auszugehen, dass die Bauherrschaft erst ab

Rechtskraft des Provokationsentscheides auf die fehlende Schutzwürdigkeit ihrer

Baute vertrauen kann. Die kommunale Baubehörde veröffentlicht ihren

Provokationsentscheid im Amtsblatt des Kantons Zürich. Spätestens ab diesem

Zeitpunkt kann die Beschwerdegegnerin von einem (negativen) kommunalen

Provokationsentscheid Kenntnis nehmen. In der Folge kann sie – wenn sie ein

bestimmtes Gebäude als überkommunal schutzwürdig betrachtet – ein eigenes

kantonales Verfahren einleiten. Dabei darf sie mit ihren eigenen Abklärungen

nicht zuwarten. Vielmehr muss sie der Grundstückseigentümerin oder dem Grundstückseigentümer

spätestens bis zum Ende der im Amtsblatt publizierten Rechtsmittelfrist des

kommunalen Schutzentscheides mitteilen, dass sie eigene Abklärungen treffen und

dazu ein Verfahren einleiten möchte. Nur so ist gewährleistet, dass der rechtskräftige

kommunale Schutzentscheid bei der Grundstückseigentümerin oder dem

Grundstückseigentümer kein Vertrauen begründet.

2.5

Vorliegend

publizierte der Mitbeteiligte den Provokationsentscheid am 20. Mai 2011 im

Amtsblatt. Am 10. Juni 2013 beauftragte die Beschwerdegegnerin die

Denkmalpflegekommission des Kantons Zürich mit der Begutachtung des

Streitobjektes. Die Beschwerdegegnerin leitete ihr Verfahren somit mehr als

zwei Jahre nach der Publikation des kommunalen Provokationsentscheides ein. Bei

dieser Ausgangslage sind die Beschwerdeführerinnen in ihrem berechtigten

Vertrauen auf die Verbindlichkeit des kommunalen Provokationsentscheides zu

schützen. Zwar ist grundsätzlich auch nach Fristablauf eine Unterschutzstellung

in Verfügungsform möglich. Hierfür müssten sich die Verhältnisse indessen

wesentlich geändert haben (§ 213 Abs. 3 Satz 2 PBG; BEZ

1992.

Nr. 28). Vorliegend wird von keiner Seite geltend gemacht, dass

aufgrund geänderter Verhältnisse eine Neubeurteilung angezeigt sei. Gegen diese

Annahme spricht auch der Umstand, dass zwischen dem kommunalen und dem

kantonalen Schutzentscheid nur etwas mehr als zwei Jahre liegen.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dementsprechend sind die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

15.

September 2015 und der Entscheid des Baurekursgerichts vom

27.

September 2016 aufzuheben.

4.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG]). Die

Beschwerdegegnerin ist sodann zu verpflichten, den beiden Beschwerdeführerinnen

für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu

bezahlen. Als angemessen erscheint ein Betrag von insgesamt Fr. 5'000.-

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

15.

September 2015 und der Entscheid des Baurekursgerichts vom 27.

September 2016 werden aufgehoben.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 190.-- Zustellkosten,

Fr. 6'190.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 5'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …