VB.2016.00657

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00657

24. Mai 2017Deutsch13 min

(URT.2017.18965)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A, B, C, D, E, F und der Verein I liessen den

Kantonsärztlichen Dienst des Kantons Zürich am 27. Mai 2015 um Erlass eine

Feststellungverfügung ersuchen und die folgenden Anträge stellen:

"1. Es

sei festzustellen, dass aus aufsichtsrechtlicher Sicht ein Arzt mit

Berufsausübungsbewilligung auf Verlangen des urteilsfähigen Gesunden diesem zum

Zwecke des Suizids eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital (NaP) verschreiben

und abgeben darf.

2. Eventualiter

sei festzustellen, dass aus aufsichtsrechtlicher Sicht ein Arzt mit

Berufsausübungsbewilligung auf Verlangen des urteilsfähigen Gesunden diesem zum

Zwecke des Suizids eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital verschreiben und

selbst zur Einnahme verabreichen darf.

3. Subeventualiter

sei festzustellen, dass aus aufsichtsrechtlicher Sicht ein Arzt mit

Berufsausübungsbewilligung auf Verlangen des urteilsfähigen Gesunden diesem zum

Zwecke des Suizids eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital zu Handen einer

schweizerischen Sterbehilfeorganisation verschreiben darf."

F liess zudem folgende Anträge stellen:

"4. Es

sei festzustellen, dass die Rezeptierung einer letalen Dosis NaP des

Gesuchstellers 6 [F] an einen urteilsfähigen Gesunden unter den Aspekten des

Gesundheits-, Heilmittel- und Betäubungsmittelsrechts zulässig ist.

5. Es sei

festzustellen, dass die medizinisch-ethischen Richtlinien der SAMW vom

25.11.2004 einer solchen Rezeptierung […] nicht entgegenstehen.

6. Es sei

festzustellen, dass sich die medizinisch-ethischen Richtlinien der SAMW vom

25.11.2004 zur Rezeptierung in Fällen, in denen das Lebensende nicht nahe ist,

überhaupt nicht äussern.

7. Es sei

festzustellen, dass die Stellungnahmen Nr. 9/2005 und Nr. 13/2006 der

NEK einer solchen Rezeptierung […] nicht entgegenstehen.".

Mit Verfügung vom 5. Oktober 2015 trat der

Kantonsärztliche Dienst auf das Gesuch nicht ein.

Erwägungen

II.

A, B, C, D, E, F und der Verein I liessen am

6.

November 2015 bei der Gesundheitsdirektion rekurrieren und beantragen,

in Aufhebung der Verfügung vom 5. Oktober 2015 sei der Kantonsärztliche

Dienst anzuweisen, ihr Ersuchen vom 27. Mai 2015 zu behandeln,

eventualiter sei den darin gestellten Begehren stattzugeben. Am

28.

November 2016 beschloss die Generalversammlung des Vereins I),

den Vereinsnamen zu ändern auf Verein G. Die Gesundheitsdirektion wies das

Rechtsmittel mit Verfügung vom 21. September 2016 kostenpflichtig ab.

III.

Am 25. Oktober 2016 liessen A, B, C, D, E, F und der Verein G

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und sinngemäss beantragen, in

Aufhebung des Rekursentscheids sowie der Verfügung vom 5. Oktober 2015 sei

ihren Feststellungsbegehren vom 27. Mai 2015 stattzugeben. In formeller

Hinsicht verlangten sie die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Die

Gesundheitsdirektion liess sich am 14./15. November 2016 mit dem Schluss

auf Abweisung des Rechtsmittels, soweit darauf einzutreten sei, vernehmen. Der

Kantonsärztliche Dienst verzichtete am 17./18. November 2016 auf

Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a, 19a

und 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Gegenstand

des vorliegenden Streits ist die Verfügung vom 5. Oktober 2015, mit

welcher der Beschwerdegegner auf verschiedene Feststellungsanträge der

Beschwerdeführenden bzw. des Beschwerdeführers 6 nicht eintrat. Die

Vorinstanz trat auf den Rekurs nur insoweit ein, als sich die

Beschwerdeführenden gegen das Nichteintreten auf eigene Anträge wehrten; soweit

die Beschwerdeführenden 1–5.1 und 6 die Verfügung vom 5. Oktober 2015 als

Dritte anfochten bzw. soweit sich deren Rekurs gegen das Nichteintreten auf

Anträge richtete, welche sie im erstinstanzlichen Verfahren nicht gestellt

hatten, trat die Gesundheitsdirektion auf das Rechtsmittel nicht ein.

Nimmt eine Vorinstanz den Rekurs – wie hier – (teilweise)

nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung als nicht erfüllt

betrachtet, so ist die formell unterliegende Person unabhängig davon, ob das zu

Recht geschehen ist, beschwerdeberechtigt (vgl. Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu

§§ 19–28a N. 58).

Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde (gesamthaft) einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführenden verlangen in formeller Hinsicht die Durchführung einer

mündlichen Verhandlung im Sinn des § 59 Abs. 1 VRG. Sinngemäss

bringen sie vor, eine mündliche Verhandlung sei angezeigt, weil es um ihr

"Recht auf den eigenen Tod" gehe, weshalb der persönliche Eindruck

der Verfahrensbeteiligten die Entscheidfindung zu beeinflussen vermöge. Dabei

verkennen die Beschwerdeführenden indes, dass vorliegend einzig im Streit

liegt, ob der Beschwerdegegner zu Recht nicht auf ihre Feststellungsanträge vom

27.

Mai 2015 eingetreten ist bzw. ob die Rekursabweisung durch die

Vorinstanz, mit welcher diese die Nichtanhandnahme des Gesuchs vom 27. Mai

2015.

schützte, sowie deren teilweises Nichteintreten auf den Rekurs einer

rechtlichen Überprüfung standhält. Zu beurteilen ist mithin in erster Linie, ob

die Beschwerdeführenden Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung mit

dem von ihnen anbegehrten Inhalt haben. Nicht Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens bildet demgegenüber die Frage, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen

die Beschwerdeführenden oder einzelne von ihnen Anspruch darauf haben, von

einem Arzt bzw. einer Ärztin Natrium-Pentobarbital verschrieben oder erhältlich

gemacht zu bekommen, um sich damit zu suizidieren, bzw. ob der

Beschwerdeführer 5.2 im Rahmen seiner beruflichen Tätigkeit (als zur

selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich zugelassener Arzt) gesunden,

urteilsfähigen Personen Natrium-Pentobarbital verschreiben bzw. zugänglich

machen darf.

2.2

Die

vorliegende Streitigkeit beschränkt sich nach dem Gesagten auf

verfahrensrechtliche Fragen, weshalb auf eine mündliche Verhandlung im Sinn des

§ 59 Abs. 1 VRG verzichtet bzw. ein Anspruch auf öffentliche

Verhandlung gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) – sollten die

Beschwerdeführenden einen solchen überhaupt geltend machen wollen – verneint

werden kann (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 59

N. 3 ff., insb. N. 17; ferner Frank Meyer in: Ulrich

Karpenstein/Franz Mayer, Kommentar EMRK, 2. A., München 2015, Art. 6

Rz. 21).

3.

3.1

Die

Beschwerde wirft der Vorinstanz vor, den Gehörsanspruch der Beschwerdeführenden

bzw. die Begründungspflicht verletzt zu haben.

3.2

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter

anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen,

dass die Behörde ihre Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,

ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten

einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich

abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der

Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen

wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat

leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE

138.

I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83

E. 4.1; ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der

verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des

modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).

3.3

Entgegen

der Beschwerde setzt sich der Rekursentscheid mit der Sachlage in einem Mass

auseinander, das es den Beschwerdeführenden ohne Weiteres erlaubte, sich der

Tragweite des Entscheids bewusst zu werden und ihn in voller Kenntnis der Sache

an die höhere Instanz weiterzuziehen. So geht daraus mit genügender Klarheit

hervor, dass der Beschwerdegegner ein aktuelles Feststellungsinteresse der

Beschwerdeführenden nur schon deshalb habe verneinen dürfen, weil ihren

Begehren ein konkreter Fallbezug ermangle bzw. die Beschwerdeführenden

Feststellungen generell-abstrakter Natur verlangten. Weiter setzte sich die

Vorinstanz mit dem Vorbringen der Beschwerdeführenden auseinander, wonach vorliegend

ein virtuelles Interesse zur Begründung eines Anspruchs auf Erlass einer

Feststellungsverfügung ausreiche. Die Beschwerdeführenden waren denn auch ohne

Weiteres in der Lage, die Tragweite des Rekursentscheids zu erkennen, und ihn

anzufechten. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist folglich zu verneinen.

4.

4.1

Die

Feststellungsbegehren der Beschwerdeführenden stehen allesamt in Zusammenhang

mit der Frage, ob Ärztinnen und Ärzte (mit Bewilligung zur selbständigen

Berufsausübung im Kanton Zürich) gesunden, urteilsfähigen Sterbewilligen

Natrium-Pentobarbital verschreiben bzw. zugänglich machen oder verabreichen

dürfen. Im Kern geht es den Beschwerdeführenden darum, feststellen zu lassen,

dass bzw. inwieweit Suizidbeihilfe durch Ärztinnen und Ärzte bei gesunden,

urteilsfähigen Sterbewilligen erlaubt sei. Die Beschwerdeführenden 1 und 2

liessen bereits im erstinstanzlichen Verfahren ausführen, dass ein Suizid

"im Moment kein Thema für sie" sei, und die Beschwerdeführenden

machten generell (lediglich) eine "momentane virtuelle Betroffenheit"

geltend.

4.2

Nach der

Rechtsprechung ist der Erlass einer Feststellungsverfügung zulässig, wenn ein

schutzwürdiges, mithin rechtliches oder tatsächliches Interesse an der

sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines

Rechtsverhältnisses nachgewiesen ist, dem keine erheblichen öffentlichen oder

privaten Interessen entgegenstehen, und welches nicht durch eine

rechtsgestaltende Verfügung gewahrt werden kann (René Wiederkehr/Paul Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012,

Rz. 2383 mit zahlreichen Hinweisen). Entsprechend setzt der Erlass einer

Feststellungsverfügung voraus, dass die Gesuchstellenden ein schutzwürdiges,

rechtliches oder tatsächliches Interesse an der sofortigen Feststellung des

Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses nachweisen können,

welches konkrete Rechte und Pflichten zum Gegenstand hat

(Wiederkehr/Richli, Rz. 2388 wiederum mit zahlreichen Hinweisen).

Feststellungsverfügungen haben mithin stets (bestimmbare) individuell-konkrete,

sich aus einem hinreichend festgelegten Sachverhalt ergebende Rechte und

Pflichten zum Gegenstand, was im Grunde genommen bereits aus dem

Verfügungsbegriff folgt (Wiederkehr/Richli, Rz. 2432, auch zum Folgenden;

zum Verfügungsbegriff vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 849 ff.). Eine Feststellungsverfügung hat mit anderen Worten konkrete

Rechtsfolgen und nicht nur theoretische bzw. abstrakte Rechtsfragen oder

bloss tatbeständliche Feststellungen bzw. Sachverhaltsfragen zum Gegenstand

(VGr, 13. Dezember 2012, VB.2012.00563, E. 2.1, 20. Mai 2010,

VB.2010.00080, E. 3.4). Nicht feststellungsfähig ist namentlich eine

abstrakte Rechtslage (BGE 131 II 13 E. 2.2; vgl. auch Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 28 N. 64); es ist nicht Aufgabe

staatlicher Behörden, mittels Feststellungsverfügungen Rechtsgutachten zu

erstatten (Wiederkehr/Richli, Rz. 2435).

4.3

Die

Begehren der Beschwerdeführenden zielen nicht auf die Feststellung konkreter

Rechtsfolgen, sondern bezwecken vielmehr die generell-abstrakte Feststellung

der Zulässigkeit der ärztlichen Suizidbeihilfe mittels Rezeptierung und/oder

Zugänglichmachens bzw. Verabreichens von Natrium-Pentobarbital an gesunde,

urteilsfähige Personen. Insbesondere hat auch das Gesuchsbegehren 4 des

Beschwerdeführers 5.2 keine konkreten Rechte und Pflichten zum Gegenstand:

Zwar bezieht es sich auf den Beschwerdeführer 5.2 und damit auf ein

individuell bestimmtes Rechtssubjekt, es beschränkt sich indes nicht auf einen

hinreichend bestimmten Sachverhalt. Vielmehr soll die Rezeptierung einer

letalen Dosis Natrium-Pentobarbital an eine (beliebige) urteilsfähige gesunde

Person für zulässig erklärt werden, womit beispielsweise auch eine Verschreibung

des Medikaments an eine (urteilsfähige und gesunde) minderjährige Person nicht

ausgeschlossen schiene, und die konkreten Umstände des Einzelfalls, namentlich

die Hintergründe des Suizidwunsches, keine gebührende Berücksichtigung fänden. Schon

angesichts des durch die ärztliche Suizidbeihilfe offensichtlich betroffenen

hochwertigen Rechtsguts des Rechts auf Leben muss jedoch vorliegend ein hoher

Konkretisierungsgrad gefordert werden. Die von den Beschwerdeführenden

angestrebten Feststellungen können daher und nach dem oben 4.2 Ausgeführten

nicht Gegenstand einer Feststellungsverfügung sein. (Schon) aus diesem Grund

ist der Beschwerdegegner zu Recht nicht auf die Gesuche der Beschwerdeführenden

eingetreten bzw. erweist sich die Abweisung des Rekurses durch die Vorinstanz

als richtig.

4.4

Auch das

teilweise Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführenden

ist nicht zu beanstanden: Die Vorinstanz legt zutreffend dar, dass die Rechtssuchenden

jedenfalls dann ihre Legitimation zu substanziieren haben, wenn diese nicht

offen zu Tage tritt. Weiter geht sie zu Recht (implizit) davon aus, dass die

Legitimation der Beschwerdeführenden, den Nichteintretensentscheid des

Beschwerdegegners (auch) bezüglich derjenigen Feststellungsanträge anzufechten,

welche sie im erstinstanzlichen Verfahren gar nicht gestellt hatten, nicht ohne

Weiteres bejaht werden könne, und verneint sie zutreffend eine entsprechende

Berechtigung. Es wurde nicht oder jedenfalls nicht substanziiert dargetan und

ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführenden 1–5.1 und 6

infolge des Nichteintretens auf die Anträge des Beschwerdeführers 5.2

einen unmittelbaren Nachteil zu gewärtigen hätten; sie sind vom Nichteintreten

des Beschwerdegegners insoweit nicht näher betroffen als eine beliebige

Drittperson (vgl. zum entsprechenden grundsätzlichen Erfordernis für die

Intervention Dritter zu Gunsten des Verfügungsadressaten Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 21 N. 78).

4.5

Der Beschwerdeführer 6

ist ein Verein gemäss Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs und somit als

juristische Person konstituiert (Art. 1 der Statuten). Verbände können zur

Verbandsbeschwerde befugt sein. Zu unterscheiden sind hier die "ideelle

Verbandsbeschwerde", womit gesetzlich legitimierte Organisationen

öffentliche Interessen vertreten, und die "egoistische

Verbandsbeschwerde", mit welcher sich Verbände für die Interessen ihrer

Mitglieder einsetzen. Die Legitimation zur egoistischen Verbandsbeschwerde

setzt voraus, dass 1) die Vereinigung eine juristische Person ist, sie

2) statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen der Mitglieder

befugt ist, 3) diese Interessen allen oder zumindest einer grossen Anzahl

von Mitgliedern gemeinsam ist und 4) jedes der Mitglieder selbst zur

Geltendmachung seines Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt wäre (Bertschi,

§ 21 N. 93 ff.). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt

sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 136 II 539 E. 1.1).

Eine Berechtigung des Beschwerdeführers 6, sich gegen das Nichteintreten

auf die Anträge des Beschwerdeführers 5.2 zur Wehr zu setzen, fällt schon

deshalb ausser Betracht, weil seine Mitglieder bzw. die

Beschwerdeführenden 1–5.1 hierzu nicht berechtigt sind (oben 4.4).

Weiter besteht vorliegend keine Rechtsgrundlage für eine ideelle

Verbandsbeschwerde. Es ist mithin auch unter Berücksichtigung des

Verbandsbeschwerderechts nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf den

Rekurs des Beschwerdeführers 6 teilweise nicht eintrat.

4.6

Soweit die

Beschwerde sinngemäss einen Anspruch auf Behandlung ihrer Feststellungsanträge

vom 27. Mai 2015 daraus ableiten will, dass der Beschwerdegegner in einem

Schreiben vom 23. Januar 2015 eine konkrete Anfrage des

Beschwerdeführers 5.2 betreffend die Rezeptierung von

Natrium-Pentobarbital an eine gesunde Person abschlägig beantwortete, kann ihr

schon deshalb nicht gefolgt werden, weil sich die Feststellungsanträge vom

27.

Mai 2015 offensichtlich nicht auf dasselbe bzw. ein konkretes

Rechtsverhältnis bezogen. Solches gilt sinngemäss auch hinsichtlich des –

unsubstanziierten – Vorbringens der Beschwerde, "insgesamt zwei Mitglieder

des Vereins [hätten] sich je zwei grösseren chirurgischen Eingriffen

unterziehen müssen" und jedenfalls eines davon habe geäussert, keinesfalls

in ein Pflegeheim oder eine ähnliche Institution eintreten zu wollen, es würde

"lieber vor den Zug gehen oder sich aus dem Fenster stürzen".

4.7

Weil die

Gesuchsbegehren der Beschwerdeführenden keine individuell-konkreten Rechte und

Pflichten zum Inhalt haben bzw. nicht Gegenstand einer Feststellungsverfügung

sein können, ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner darauf nicht

eintrat, und erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen der Beschwerde, insbesondere

auf die Frage des erforderlichen Feststellungsinteresses, einzugehen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung je zu einem Siebtel

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 14 VRG; vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14

N. 9, 11 und 16); eine Parteientschädigung bleibt ihnen verwehrt

(§ 17 Abs. 1 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 4'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zu einem Siebtel auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …