VB.2016.00659

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00659

8. Februar 2017Deutsch13 min

(URT.2017.18706)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 7. Oktober 2015 auferlegte die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich dem Spital A eine Ersatzabgabe im

Betrag von Fr. 48'825.-, weil dieses im Jahr 2014 seiner Verpflichtung,

Aus- und Weiterbildungsleistungen zu erbringen, nur ungenügend nachgekommen

sei.

Erwägungen

II.

Mit Beschluss vom 21. September 2016 hiess der

Regierungsrat einen Rekurs dagegen teilweise gut und reduzierte die

Ersatzabgabe auf Fr. 47'197.-; im Übrigen wies er das Rechtsmittel sinngemäss

ab (Dispositiv-Ziff. I). Sodann nahm er die Rekurskosten von insgesamt Fr.

1'994.- zu 1/30 auf die Staatkasse, auferlegte sie zu 29/30 dem Spital A

(Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte diesem in Dispositiv-Ziff. III eine

Parteientschädigung.

III.

Das Spital A liess am 26. Oktober 2016

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge

"inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sowie in Aufhebung des

Rekursentscheids sei es von der Ersatzabgabepflicht zu befreien, eventualiter

die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen. Der Regierungsrat mit Vernehmlassung

vom 9./14. November 2016 und die Gesundheitsdirektion mit Beschwerdeantwort

vom 28. November 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren

Stellungnahmen des Spitals A vom 8. bzw. 12. Dezember 2016 sowie

4.

Januar 2017 bzw. der Gesundheitsdirektion vom 22. Dezember 2016 wurde

an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über

Anordnungen einer Direktion etwa betreffend Ersatzabgaben für Aus- und

Weiterbildungsleistungen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f.

je lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie

§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach

§ 22 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG,

LS 810.1) kann die (Gesundheits-)Direktion die bewilligungspflichtigen

Institutionen verpflichten, eine angemessene Zahl von Aus- und Weiterbildungsstellen

sowie Praktikumsplätzen zur Verfügung zu stellen. Kommt eine Institution ihren

Verpflichtungen nicht nach, kann die Direktion die Staatsbeiträge kürzen oder

Ersatzabgaben erheben; die Höhe der Staatsbeitragskürzung oder der Ersatzabgabe

entspricht bis zu 150 Prozent der durchschnittlichen Kosten von Aus- und

Weiterbildungsstellen bzw. von Praktikumsplätzen im jeweiligen Beruf (§ 22

Abs. 2 GesG).

Gemäss § 5 Abs. 1 lit. f des Spitalplanungs-

und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) setzt

die Erteilung eines Leistungsauftrags an Spitäler und Geburtshäuser unter

anderem voraus, dass diese die Aus- und Weiterbildung einer im Verhältnis zum

gesamtkantonalen Bedarf angemessenen Zahl von Angehörigen der Berufe des Gesundheitswesens

sicherstellen. Gestützt auf diese Bestimmung hat der Regierungsrat mit Beschluss

1040/2012 vom 3. Oktober 2012 (www.rrb.zh.ch) eine entsprechende Verpflichtung

in die "Spitallisten 2012 Akutsomatik, Rehabilitation und

Psychiatrie" aufgenommen. Gemäss Anhang betreffend Verpflichtung der

Listenspitäler zur Aus- und Weiterbildung von nicht-universitären

Gesundheitsberufen legt die Gesundheitsdirektion alle zwei Jahre gegenüber dem

Listenspital die im jeweiligen Kalenderjahr zu erbringende Aus- und Weiterbildungsleistung

fest (Ziff. 2). Sie stützt sich dabei auf das Konzept für die Aus- und

Weiterbildungsverpflichtung in nicht-universitären Gesundheitsberufen für Listenspitäler

vom 28. August 2012 (Konzept) und die darin enthaltene Methodik zur Ermittlung

des Umfangs der möglichen Aus- und Weiterbildungsleistung. Die Listenspitäler

sind sodann gemäss Ziff. 3 des Anhangs verpflichtet, die pro Gesundheitsberuf

berechneten Aus- und Weiterbildungsleistungen im Gesamttotal zu erbringen,

wobei sie frei sind, für welche Gesundheitsberufe sie solche Leistungen

anbieten. Der Umfang der möglichen Aus- und Weiterbildungsleistung wird anhand

des Ausbildungspotenzials festgelegt. Dafür wird bei Referenzbetrieben eine

Analyse der maximal möglichen Ausbildungsleistungen vorgenommen und das Ergebnis

um den geschätzten Anteil nicht formalisierter Ausbildungsleistungen im Umfang

von 5 % erhöht. Das so berechnete maximale Ausbildungspotenzial für einen

Beruf bzw. eine Berufsgruppe wird in der Folge durch die Anzahl Vollzeitstellen

dieses Berufs bzw. dieser Berufsgruppe geteilt, was einen Benchmark ergibt; der

Normwert der Ausbildungsleistungen wird in der Folge als Prozentsatz dieses

Benchmarks definiert. Während einer Übergangsphase von zwei Jahren muss die

Ausbildungsleistung im ersten Jahr nur zu 70 Prozent und im zweiten Jahr nur zu

75.

Prozent erfüllt sein.

2.2

Die Gesundheitsdirektion

verpflichtete den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 23. Oktober 2012, im

Jahr 2014 insgesamt 1'732,9 Ausbildungswochen anzubieten. Die

Ausbildungsverpflichtung umfasst unter anderem 40,8 Praktikumswochen für ein

Nachdiplomstudium in Intensivpflege. Bei diesem Schreiben handelt es sich um

eine Zwischenverfügung im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit

Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110); sie kann deshalb auch noch mit der die Ersatzabgabe

festlegenden Endverfügung angefochten werden. Anzumerken ist in diesem

Zusammenhang, dass diese Zwischenverfügung erhebliche formelle Mängel aufweist.

Namentlich fehlt es an einer Rechtsmittelbehrung (vgl. § 10 Abs. 1

VRG).

2.3

Der

Beschwerdeführer leistete im Jahr 2014 insgesamt 1'366,5 Ausbildungswochen;

nach Korrektur der Ausbildungsverpflichtung wegen eines Rechnungsfehlers auf

1'529,0 Wochen verblieb eine Minderleistung von 162,5 Wochen. Davon brachte die

Gesundheitsdirektion 54,0 Wochen in Abzug, weil diese auf einer unverschuldeten

Minderleistung beruhten. Für die verbleibende Minderleistung von 108,5 Wochen

auferlegte die Gesundheitsdirektion dem Beschwerdeführer eine Ersatzabgabe von

Fr. 450.- pro Woche, welche die Vorinstanz auf Fr. 435.- reduzierte.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer machte im Rekursverfahren geltend, die Gesundheitsdirektion

habe ihm zu Unrecht die Pflicht auferlegt, 48 Ausbildungswochen für Praktika im

Bereich der Intensivpflege anzubieten. Er beschäftige zwar Personal in diesem

Bereich, sei für die Ausbildung im Nachdiplomstudiengang für Intensivpflege

indes nicht zugelassen, weil das entsprechende Praktikum auf einer durch die

Schweizerische Gesellschaft für Intensivmedizin anerkannten Intensivstation

durchgeführt werden müsse; er verfüge über keine Intensivstation, welche die

Zertifizierungsvoraussetzungen erfülle.

Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, die dem

Beschwerdeführer auferlegte Verpflichtung beziehe sich nur auf das Gesamttotal

der Aus- und Weiterbildungsverpflichtung. Wenn es ihm nicht möglich sei, in

einem Berufsfeld, in dem er Angestellte beschäftige, Ausbildungsleistungen zu

erbringen, könne er dies durch höhere Ausbildungsleistungen in einem anderen

Berufsfeld kompensieren. Dass dies zulässig sei, ergebe sich aus dem Wortlaut

von § 5 Abs. 1 lit. f SPFG, wonach Listenspitäler die Aus- und

Weiterbildung einer im Verhältnis zum gesamtkantonalen Bedarf angemessenen Zahl

von Angehörigen der Berufe des Gesundheitswesens sicherzustellen hätten.

3.2

Bei der

streitgegenständlichen Forderung handelt es sich um eine Ersatzabgabe, welche geschuldet

ist, wenn eine Institution ihrer Primärverpflichtung nicht nachgekommen ist

(vgl. hierzu René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern 2014, Rz. 923 ff. mit

zahlreichen Hinweisen). Die Ersatzabgabe ist vom Bestand der

Primärverpflichtung abhängig; erweist diese sich als rechtswidrig, entfällt

auch die Grundlage für die auferlegte Ersatzabgabe (BGE 131 I 1 E. 4.2

S. 7; BGr, 28. Juni 2005,1P.586/2004 und 1P.588/2004, E. 4).

3.3

Strittig

ist zunächst, ob sich die Primärverpflichtung einzig aus § 22 Abs. 1

GesG oder darüber hinaus auch noch aus § 5 Abs. 1 lit. f SPFG ergebe.

Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut

der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene

Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller

Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden

(sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck

einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen sowie den

Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der

Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine

wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 220 E. 3.3.1,

137.

III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen

2016, Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

Hier spricht zunächst die Gesetzessystematik dafür, dass

die Primärverpflichtung für die in § 22 Abs. 2 GesG vorgesehene

Ersatzabgabe sich einzig aus § 22 Abs. 1 GesG ergibt. Zum gleichen

Schluss kommt man aufgrund der Entstehungsgeschichte, da das Spitalplanungs-

und -finanzierungsgesetz erst rund vier Jahre nach dem Gesundheitsgesetz

erlassen wurde, weshalb sich die Primärverpflichtung jedenfalls ursprünglich

nicht auch aus jenem Gesetz ergeben konnte. Sodann regelt § 5 SPFG einzig,

welche Anforderungen erfüllt sein müssen, damit einer Institution ein

Leistungsauftrag erteilt werden kann. Aus dem Antrag des Regierungsrats vom

19.

Januar 2011 ergibt sich hierzu, dass § 5 Abs. 1 lit. f

SPFG bezweckt, die in § 22 Abs. 1 GesG vorgesehene Verpflichtung zur

Aufnahmebedingung für alle Listenspitäler zu erheben (ABl 2011, 291 ff.,

330). Demnach wollte § 5 Abs. 1 lit. f. SPFG keine ergänzende

Primärverpflichtung schaffen, sondern sollte diese Verpflichtung dadurch

verstärkt werden, dass die Aufnahme als Listenspital von der Einhaltung jener

Verpflichtung abhängig gemacht wurde.

Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem Umstand,

dass der Regierungsrat die Pflicht zur Leistung einer Ersatzabgabe im Rahmen

der Umsetzung von § 5 Abs. 1 lit. f SPFG in den Anhang der

Spitallisten aufgenommen hat. Nach Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie Art. 38 Abs. 1

lit. d und Art. 126 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (LS 101) sind Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen

von Steuern und anderen Abgaben im Gesetz selbst zu regeln (vgl. betreffend

Ersatzabgaben auch Wiederkehr/Richli, Rz. 947). Weil es sich bei der

Spitalliste nicht um ein formelles Gesetz handelt, bietet diese keine genügende

Grundlage, um die Primärverpflichtung und damit den Gegenstand der in § 22

Abs. 2 GesG vorgesehenen Ersatzabgabepflicht auszuweiten.

Demnach ergibt sich die Primärverpflichtung hier einzig

aus § 22 Abs. 1 GesG.

3.4

Gemäss

§ 22 Abs. 1 GesG können die Institutionen verpflichtet werden, eine angemessene

Zahl von Ausbildungsstellen und Praktikumsplätzen zur Verfügung zu

stellen. Die Verpflichtung besteht demnach nicht darin, sich in

angemessenen Umfang an der Ausbildung zu beteiligen, sondern einzig darin,

entsprechende Ausbildungsmöglichkeiten in angemessenem Umfang zur Verfügung zu

stellen. Dies setzt zunächst voraus, dass einer Institution in einem bestimmten

Berufsfeld objektiv überhaupt möglich ist, entsprechende Leistungen zu

erbringen. Aus objektiven Gründen nicht möglich ist dies etwa dann, wenn zwar

Angehörige einer bestimmten Berufsgruppe beschäftigt werden, die fragliche Abteilung

aber die betrieblichen Voraussetzungen nicht erfüllt, um Ausbildungen anbieten

zu dürfen.

Ein solcher Fall liegt hier betreffend Intensivmedizin

vor. Der Beschwerdeführer kann aus objektiven Gründen keine entsprechenden

Ausbildungsplätze anbieten, weil er nicht über eine zertifizierte

Intensivstation verfügt, was Voraussetzung für das Anbieten entsprechender

Ausbildungsplätze ist.

3.5

Der

Beschwerdegegner macht in diesem Zusammenhang zwar zu Recht geltend, dass der

Beschwerdeführer auf entsprechend qualifiziertes Personal angewiesen sei. Es

ist denn auch grundsätzlich denkbar, dies bei der Festlegung der übrigen

Ausbildungsverpflichtung zu berücksichtigen. Das Konzept des Beschwerdegegners

beruht jedoch nicht darauf, die Ausbildungsverpflichtung anhand des Bedarfs

sowie der Nachfrage festzulegen, sondern einzig aufgrund des Ausbildungspotenzials

der einzelnen Institutionen (vgl. hierzu vorn 2.1 Abs. 2). Ist eine

Institution aus objektiven Gründen nicht in der Lage, eine bestimmte Ausbildung

anzubieten, hat sie indes für den entsprechenden Beruf auch kein Ausbildungspotenzial.

Wird ihr ein solches dennoch fiktiv angerechnet, führt dies dazu, dass sie in anderen

Berufen Ausbildungsmöglichkeiten anbieten muss, die über ihrem tatsächlichen

Potenzial liegen. Nach § 22 Abs. 1 GesG darf von den Institutionen

nur verlangt werden, dass sie eine angemessene Zahl von Ausbildungsplätzen

zur Verfügung stellen. Dies ist so zu verstehen, dass die Zahl der verlangten

Ausbildungsplätze bei einer betriebsbezogenen Betrachtung verhältnismässig

erscheinen muss. Werden von einem Betrieb über seinem Potenzial liegende

Ausbildungsleistungen verlangt – wozu er objektiv betrachtet gar nicht in der

Lage ist –, ist diese Verpflichtung deshalb nicht mehr angemessen im Sinn von

§ 22 Abs. 1 GesG. Die dem Beschwerdeführer auferlegte

Ausbildungsverpflichtung für den Nachdiplomstudiengang in Intensivpflege erweist

sich aus diesem Grund als rechtswidrig.

Demnach ist die

Gesamtausbildungsverpflichtung von 2'038,7 Wochen um 48 Wochen zu reduzieren,

was neu eine Gesamtverpflichtung von 1'990,7 Wochen bzw. aufgrund der während

der Übergangsfrist reduzierten Ausbildungsverpflichtung eine tatsächliche Verpflichtung

von 1493 Wochen ergibt.

4.

4.1

Sodann

macht der Beschwerdeführer geltend, es seien ihm weitere 73 Wochen als unverschuldete

Minderleistung anzurechnen. Einerseits habe er zwei Ausbildungsstellen im

Umfang von je 24 Wochen für "diplomierte Pflegefachpersonen HF"

angeboten, diese jedoch nicht besetzen können, weil ihm von den Bildungszentren

kurzfristig zwei Studierende weniger zugewiesen worden seien. Anderseits habe

eine Ausbildungsstelle "Fachperson MRT" aufgrund einer

Kapazitätsbeschränkung des Bildungsanbieters nicht besetzt werden können, was

weitere 25 Ausbildungswochen ausmache.

Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, der

Beschwerdeführer sei gesetzlich verpflichtet, die Aus- und Weiterbildung sicherzustellen.

Wenn er Stellen nicht besetzen könne, sei er deshalb gehalten, zusätzliche

Massnahmen zur Rekrutierung in die Wege zu leiten.

4.2

Gemäss

§ 22 Abs. 1 GesG können die Institutionen nur verpflichtet werden,

eine angemessene Zahl von Ausbildungsstellen und Praktikumsplätzen zur

Verfügung zu stellen. Dieser Pflicht ist Genüge getan, wenn eine

Institution entsprechende Stellen schafft und diese auch tatsächlich

interessierten Personen anbietet. Hingegen lässt sich aus dieser Bestimmung

keine Pflicht der Institutionen ableiten, Massnahmen zu ergreifen, um die Nachfrage

nach solchen Stellen zu erhöhen; dies muss umso mehr gelten, wenn die Nachfrage

nach Ausbildungsstellen durch die Zahl der Ausbildungsplätze an den

Bildungszentren begrenzt wird.

Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners ergibt sich

auch aus § 5 Abs. 1 lit. f SPFG keine weitergehende Pflicht.

Gemäss dieser Bestimmung sind Leistungserbringer verpflichtet, die Aus- und

Weiterbildung einer angemessenen Zahl Angehöriger des Berufs sicherzustellen.

Wie sich aus den Materialien ergibt, sollte die Regelung von § 22

Abs. 1 GesG damit für Listenspitäler verpflichtend umgesetzt werden (ABl

2011, 330). Demnach ist die Sicherstellung der Aus- und Weiterbildung im Sinn

von § 22 Abs. 1 GesG zu verstehen und bedeutet, dass die

Institutionen verpflichtet sind, eine angemessene Anzahl von Ausbildungsstellen

und Praktikumsplätzen anzubieten. Eine Verpflichtung, die Aus- und

Weiterbildung nicht nur sicherzustellen, sondern im Sinn der Ausführungen des Beschwerdegegners

auch noch zu fördern, lässt sich dieser Bestimmung indes nicht entnehmen.

4.3

Der

Beschwerdeführer hat glaubhaft dargelegt, dass er im Umfang von 73 Wochen

Ausbildungsmöglichkeiten angeboten hat, diese jedoch nicht in Anspruch genommen

wurden. Diese 73 Wochen sind nach dem Gesagten – ebenso wie die bereits anerkannten

54.

Wochen unverschuldeter Minderleistung – zur tatsächlich erbrachten

Ausbildungsleistung von 1'366,5 Wochen hinzuzuzählen. Dies ergibt eine

anrechenbare Aus- und Weiterbildungsleistung des Beschwerdeführers von

insgesamt 1'493,5 Wochen; damit ist er seiner Pflicht nachgekommen, insgesamt

1'493 Ausbildungswochen anzubieten (vorn 3.5). Weil er demnach seine

Primärleistungspflicht erfüllt hat, besteht kein Raum für eine Ersatzabgabe.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I und III des Rekursentscheids (soweit der Rekurs damit

abgewiesen wurde) sowie die Ausgangsverfügung vom 7. Oktober 2015 sind aufzuheben.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids

sind die Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen, soweit sie nicht auf

die Staatskasse genommen wurden.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu

bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses

des Regierungsrats vom 21. September 2016 sowie die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 7. Oktober 2015 aufgehoben.

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats vom

21. September 2016 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt,

soweit sie nicht auf die Staatskasse genommen wurden.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 4'220.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-

(zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…