VB.2016.00664

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00664

31. Januar 2017Deutsch14 min

(URT.2017.18682)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 27. April 2016 beschloss die Sozialbehörde der

Gemeinde B, A weiterhin mit wirtschaftlicher Hilfe zu unterstützen. Dabei

erteilte sie ihr neben anderem die Auflage, die Franchise ihrer

Krankenversicherung für das Jahr 2017 von Fr. 1'500.- auf Fr. 300.-

herabzusetzen. Der Bezirksrat C habe eine solche Auflage an A bereits mit Rekursentscheid

vom 25. November 2015 als rechtmässig beurteilt. Bei Nichterfüllung drohe A

eine Leistungskürzung von 25 % des Grundbedarfs für die Dauer von sechs

Monaten.

Erwägungen

II.

A erhob am 9. Mai 2016 Rekurs beim Bezirksrat C und

beantragte die Aufhebung der Auflage, die Franchise herabzusetzen. Zudem

ersuchte Sie um Aufhebung der Auflage der Gemeinde, wonach sie unverzüglich

einen neuen Psychiater/Arzt zu suchen habe, ansonsten ihr die Leistungen

gekürzt würden. Des Weiteren beantragte A, es sei ihr aufzuzeigen, wie sie ihre

Rechte geltend machen könne, die ihr von der Gemeinde verwehrt worden seien

(Entschädigungen für nicht bezahlte Nebenkosten und Räum- und Putzarbeiten),

wie sie das Geld für die Reduktion der Krankenkassenprämien für das Jahr 2014

erhältlich machen und die Gemeinde die in der Vergangenheit unrechtmässig

"eingestrichene" Reduktion der Krankenkassenprämien zurückerstatten

könne. Mit Beschluss vom 29. September 2016 wies der Bezirksrat den Rekurs

ab, soweit er darauf eintrat (Dispositivziffer I). Daneben wies er die

Gemeinde B aufsichtsrechtlich an, A Fr. 50.80 für den Prämienausgleich der

Jahre 1996 bis 2013 zu erstatten. Im Übrigen gab er der Aufsichtsbeschwerde

keine Folge (Dispositivziffer II). Verfahrenskosten erhob der Bezirksrat

keine (Dispositivziffer III). In der Rechtsmittelbelehrung wies der

Bezirksrat darauf hin, dass gegen Dispositivziffer I des Beschlusses

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden könne. Gegen

Dispositiv

Dispositivziffer II könne die Gemeinde B "Rekurs" beim

Regierungsrat einreichen (Dispositivziffer IV).

III.

Am 27. Oktober 2016 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sinngemäss beantragte sie, Dispositivziffer I des

Beschlusses des Bezirksrats vom 29. September 2016 sei aufzuheben; die

Franchise der Krankenversicherung sei auf Fr. 1'500.- zu belassen. Daneben

ersuchte sie das Verwaltungsgericht um Prüfung der "merkwürdigen Vorkommnisse

im Zusammenhang mit meiner Krankenkasse und dem Gesundheitswesen" und ob

bzw. inwiefern die Gemeinde in diese "Sonderbarkeiten" verwickelt

sei.

Der Bezirksrat verwies am 3. November 2016 auf die

Begründung des angefochtenen Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf

Vernehmlassung. Am 23. November 2016 stellte die Sozialbehörde B ein

Gesuch um Erstreckung der Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort, welches

das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 24. November 2016 indes abwies.

Mit Eingabe vom 29. November 2016 beantragte die Sozialbehörde, die

Beschwerde sei grundsätzlich abzuweisen. In aufsichtsrechtlicher Hinsicht sei indes

festzustellen, dass Dispositivziffer II des Beschlusses vom

29. September 2016 gegen Bundesrecht verstosse. Die Prämienrückerstattung

2015 und der Prämienabschlag 2015 im Totalbetrag von Fr. 50.80 seien zur

Reduktion der laufenden Krankenkassenprämien zu verwenden. Ferner seien der

Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten aufzuerlegen, und sie sei zur Leistung

einer Parteientschädigung zu verpflichten. A liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich

zuständig. Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die Auflage, die Franchise

ihrer Krankenversicherung für das Jahr 2017 von Fr. 1'500.- auf

Fr. 300.- herabzusetzen, wobei ihr für den Weigerungsfall eine Kürzung des

Grundbedarfs in der Höhe von maximal Fr. 1'479.- angedroht wurde

(25 % von Fr. 986.- während sechs Monaten; § 17 der Verordnung

zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV] in Verbindung mit

Kap. B.2.2 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe

[SKOS-Richtlinien]). Da der Streitwert somit weniger als Fr. 20'000.-

beträgt und zudem kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist die

Einzelrichterin zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie

Abs. 2 VRG).

1.2 Die Auflage, die Franchise der Krankenkasse

herabzusetzen, stellt eine Verhaltensanweisung dar und tangiert die durch

Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

garantierte persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin. Diese hat daher ein

schutzwürdiges Interesse, die Rechtmässigkeit der Auflage, die prozessual einen

Zwischenentscheid darstellt, schon im Anschluss an deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg

überprüfen zu lassen und nicht erst mittels Rekurs gegen die Kürzungsverfügung,

die in der Folge wegen Missachtung der Auflage ergehen könnte. Es liegt somit

ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung

mit § 19a Abs. 2 VRG vor.

1.3 Wie

schon die Vorinstanz zutreffend festhielt, kann Gegenstand eines

Rechtsmittelverfahrens nur sein, was auch Gegenstand des angefochtenen Entscheids

war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (vgl. RB 1983

Nr. 5). Andernfalls müsste sich die Rechtsmittelinstanz erstmals mit

Anträgen befassen, mit denen sich die Vorinstanz zulässigerweise nicht

auseinandergesetzt hat. Letzteres würde dem Grundsatz widersprechen, dass der

Streitgegenstand beim Durchlaufen des funktionellen Instanzenzugs nicht

erweitert werden kann (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 9 ff. und § 52

N. 11). Vorliegend ergibt sich der Streitgegenstand aus dem Beschluss der

Beschwerdegegnerin vom 27. April 2016. Zu Recht ist die Vorinstanz daher

nur insofern auf den Rekurs eingetreten, als die Beschwerdeführerin die

Aufhebung der Auflage beantragt hatte, die Franchise der Krankenkasse

herabzusetzen (vgl. vorn E. 1.2). Darüber, wie sie die anderen, ausserhalb

des Streitgegenstands liegenden Anträge bzw. "Anliegen" der

Beschwerdeführerin beurteilte, die sie im Sinn einer Aufsichtsbeschwerde

entgegennahm, ist hier nicht zu befinden. Zum einen erhob die

Beschwerdeführerin in der Beschwerde diesbezüglich keine Rügen. Zum anderen

kommen dem Verwaltungsgericht – anders als den Bezirksräten – keine

Aufsichtsfunktionen gegenüber Verwaltungsbehörden zu (Martin Bertschi,

Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74; Art. 94 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005). Richtigerweise wies die

Vorinstanz denn auch in der Rechtsmittelbelehrung ihres Beschlusses vom

29. September 2016 darauf hin, dass gegen ihre aufsichtsrechtliche Anordnung

gemäss Dispositivziffer II an die ihr übergeordnete Aufsichtsbehörde – den

Regierungsrat – gelangt werden könne (vorn II.). Die fehlende Aufsichtsfunktion

des Verwaltungsgerichts hat ebenso zur Folge, dass auf den Antrag der

Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe die "merkwürdigen

Vorkommnisse im Zusammenhang mit meiner Krankenkasse und dem

Gesundheitswesen" und die Verwicklung der Gemeinde in diese

"Sonderbarkeiten" zu prüfen, mangels Zuständigkeit nicht einzutreten

ist. Das Gleiche gilt für den Antrag der Beschwerdegegnerin, dass

aufsichtsrechtlich festzustellen und anzuordnen sei, dass

Dispositivziffer II des Beschlusses vom 29. September 2016 gegen

Bundesrecht verstosse und die Prämienrückerstattung 2015 und der

Prämienabschlag 2015 zur Reduktion der laufenden Krankenkassenprämien zu verwenden

sei. Auf diesen Antrag der Beschwerdegegnerin ist auch deshalb nicht weiter

einzugehen, da sie selber nicht innert Frist Beschwerde gegen den

Rekursentscheid erhoben hat und das Beschwerdeverfahren das Instrument der

Anschlussbeschwerde nicht kennt, sodass in der

Beschwerdeantwort keine Anträge gestellt werden können, die über den durch die

Beschwerdeschrift abgesteckten Rahmen hinausgehen (Donatsch, § 63 N. 22).

1.4 Für die

von der Beschwerdeführerin beantragte Weiterleitung ihrer aufsichtsrechtlichen

Anliegen durch das Verwaltungsgericht im Sinn von § 5 Abs. 2 VRG

besteht mangels Fristgebundenheit derselben kein Anlass (Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 5 N. 48).

2.1 Wer für

seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz

nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann,

hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]; § 16 Abs. 1 SHV).

Gemäss § 21 SHG kann diese mit Auflagen und Weisungen verbunden werden,

die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind,

die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Bei einem

Verstoss dagegen sind die Sozialhilfeleistungen nach § 24 Abs. 1 lit. a

Ziff. 1 SHG angemessen zu kürzen. Voraussetzung hierfür ist, dass die

hilfesuchende Person zuvor auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung

schriftlich hingewiesen wurde, wobei ein solcher Hinweis schon mit der

Anordnung verbunden werden kann (§ 24 Abs. 1 lit. b SHG).

2.2 Gemäss

Kap. A.6 der SKOS-Richtlinien setzt sich das individuelle Unterstützungsbudget

aus der materiellen Grundsicherung und allfälligen situationsbedingten

Leistungen, Integrationszulagen und Einkommensfreibeträgen zusammen. Zur

materiellen Grundsicherung gehört insbesondere die medizinische

Grundversorgung. Diese wird grundsätzlich durch die obligatorische

Krankenversicherung gemäss Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom

18. März 1994 (KVG) abgedeckt. Nach Art. 65 Abs. 1 KVG

gewähren die Kantone den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen

Prämienverbilligungen. Nach § 18 Abs. 1 des (kantonalen)

Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG

KVG) übernimmt die Gemeinde die durch die Prämienverbilligung nicht gedeckten

Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von versicherten Personen

mit steuerrechtlichem Aufenthalt oder Wohnsitz und zivilrechtlichem Wohnsitz in

der Gemeinde, soweit das nach dem Sozialhilferecht berechnete soziale

Existenzminimum nicht gewährleistet ist. Personen, die Ergänzungsleistungen

oder Beihilfen zur AHV/IV beziehen, haben dieses Recht nicht (§ 8 der

Verordnung EG KVG vom 28. November 2007). Übernimmt die Gemeinde die

Prämien gemäss § 18 Abs. 1 EG KVG, gehen die Forderungen des Versicherers

für diese Prämien auf sie über (§ 22 Abs. 1 der Verordnung zum EG KVG).

Damit gelten die Kosten für die obligatorische

Krankenversicherung prinzipiell nicht als Sozialhilfe, sondern stellen ein

Leistungsfeld des Sozialversicherungsrechts dar. Jener Teil der Prämien, den

bedürftige Personen allenfalls selbst bezahlen müssen, ist aber als

Aufwandposition im Unterstützungsbudget zu berücksichtigen, ebenso sind es die

Kosten für Selbstbehalte und Franchisen (VGr, 12. Juli 2012,

VB.2012.00273, E. 2.3 f.; SKOS-Richtlinien, Kap. B.5.1;

Art. 3 Abs. 2 lit. b des Zuständigkeitsgesetzes vom

24. Juni 1977; Claudia Hänzi, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen,

in: Christoph Häfeli et al. [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht,

Luzern 2008, S. 125 f.; Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch,

Kap. 7.3.02, 1. Juni 2016, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch

[Sozialhilfe-Behördenhandbuch]).

2.3 Die

Franchise ist ein fester Jahresbeitrag (Art. 64 Abs. 2 lit. a

KVG). Sie beträgt für Erwachsene mindestens Fr. 300.- pro Kalenderjahr

(Art. 103 Abs. 1 der Verordnung über die Krankenversicherung vom

27. Juni 1995 [KVV]). Erwachsene können eine höhere Franchise von

Fr. 500.-, Fr. 1'000.-, Fr. 1'500.-, Fr. 2'000.- oder Fr. 2'500.-

wählen (Art. 93 Abs. 1 KVV). Eine höhere Franchise als die

gesetzliche Mindestfranchise hat eine Prämienreduktion zur Folge (Art. 95

KVV). Der Wechsel zu einer tieferen Franchise ist auf das Ende eines Kalenderjahrs

möglich (Art. 94 Abs. 2 KVV).

2.4 Gemäss

Buchstabe C der Richtlinien der Beschwerdegegnerin betreffend Krankheits-

und Behinderungskosten vom 3. November 2010 ist, falls eine höhere

Franchise vereinbart wurde und die Unterstützung mehr als sechs Monate dauert,

die Franchise auf den nächstmöglichen Kündigungstermin auf die Minimalfranchise

herabzusetzen.

3.1 Die

Vorinstanz erwog mit Verweis auf ihren Beschluss vom 25. November 2015,

Menschen mit geringen finanziellen Mitteln und insbesondere die Beschwerdeführerin

seien tendenziell höheren gesundheitlichen Risiken ausgesetzt. Die nicht rechtzeitige

Inanspruchnahme ärztlicher Hilfe wirke sich negativ auf die Gesundheit der

betroffenen Personen aus, was zumindest längerfristig zu erhöhten

Gesundheitskosten führe. Es liege daher im Interesse der Sozialhilfebeziehenden,

einen möglichst einfachen Zugang zu ärztlichen Dienstleistungen zu haben. Die

Beschwerdeführerin, welche die Krankenkassenprämien während der

Unterstützungsdauer nicht selber zu bezahlen habe, hätte bei einer Ablösung von

der Sozialhilfe zwar bis zum Jahresende höhere Prämien zu leisten, gleichzeitig

jedoch auch einen geringeren Selbstbehalt, was sich auch zu ihren Gunsten auswirken

könnte. Ferner habe auch die Gemeinde ein Interesse an einer geringen Franchise,

weil sie das Risiko eines erhöhten Selbstbehalts zu tragen hätte. Schliesslich

sei unklar, ob die Beschwerdeführerin demnächst von der Sozialhilfe abgelöst

werden könne; aktuell zeichne sich jedenfalls eine längerfristige

Hilfsbedürftigkeit ab. Die streitbetroffene Auflage der Beschwerdegegnerin sei

somit recht- und verhältnismässig.

3.2 Wie schon

mit Rekurs stellt sich die Beschwerdeführerin auch mit Beschwerde auf den

Standpunkt, dass ihre Gesundheitskosten mit der Franchise von Fr. 1'500.-

insgesamt tiefer ausfielen. Gleichzeitig leiste sie damit einen Beitrag, um die

hohen Kosten im Gesundheitswesen einzudämmen.

4.1 Zu Recht

erwog die Vorinstanz schon in ihrem Beschluss vom 25. November 2015, dass

nicht mit Sicherheit gesagt werden kann, ob sich die Lage der

Beschwerdeführerin im Fall der Herabsetzung der Franchise – namentlich im

Anschluss an eine allfällige Ablösung von der Sozialhilfe – tatsächlich

verbessern würde. Die Beschwerdeführerin ist jedenfalls der Auffassung, dass

ihre Gesundheitskosten mit der bisherigen, höchsten Franchise minimal ausfallen

würden, und will dies mit einer (abstrakten) Berechnung belegen (vorn

E. 3.2). Konkrete Angaben zu den in der Vergangenheit effektiv

angefallenen Gesundheitskosten können ihren Ausführungen – ebenso wenig wie den

Akten – indes nicht entnommen werden. Bekannt ist lediglich, dass sich die Beschwerdeführerin

zurzeit um eine IV-Rente bemüht. Unklar bleibt somit zum einen, ob die hohe

Franchise bis anhin tatsächlich zu Kosteneinsparungen geführt hat, die bei

einer niedrigeren Franchise ausgeblieben wären. Zum anderen können mangels

Unterlagen auch keine Prognosen zu künftigen Gesundheitskosten der

Beschwerdeführerin abgegeben werden, sofern dies überhaupt möglich wäre.

Allerdings erscheint die Auflage im Lichte des

Gleichbehandlungsgebots als gerechtfertigt, besteht doch in der Gemeinde B –

wie auch in anderen Gemeinden im Kanton Zürich – für sämtliche mit Sozialhilfe

unterstützten Personen die Pflicht, die Franchise auf die Minimalfranchise herabzusetzen

(vorn E. 2.4; vgl. SKOS-Richtlinien, Kap.A.8.1). Eine solche Regelung

läuft wiederum zwar grundsätzlich dem in der Sozialhilfe zu beachtenden Prinzip

der Individualisierung entgegen, wonach Hilfeleistungen jedem einzelnen Fall angepasst

sein und sowohl den Zielen der Sozialhilfe im Allgemeinen als auch den Bedürfnissen

der betroffenen Person im Besonderen entsprechen müssen (SKOS-Richtlinien,

Kap.A.4). In Anbetracht des Umstands, dass sich in der Regel nur schwerlich verlässliche

Prognosen in Bezug auf den Gesundheitszustand bzw. die künftig anfallenden

Gesundheitskosten stellen lassen und möglicherweise jedes Jahr von Neuem eine

Herauf- oder Herabsetzung der Franchise angezeigt sein könnte, ist eine solche

Schematisierung jedoch auch aus Praktikabilitätsgründen und zur Vereinfachung

der Kostenrechnung der Gemeinden sowie im Hinblick auf die Rechtssicherheit

durchaus nachvollziehbar und statthaft (vgl. Iris Schaller Schenk, Das

Individualisierungsprinzip, Dike Verlag AG, Zürich/St. Gallen 2016,

S. 356 ff.). Dies gilt wenigstens für die Fälle wie den vorliegenden,

in denen eine tiefe Franchise nicht offensichtlich unzweckmässig ist, zumal die

Beschwerdeführerin in psychiatrischer Behandlung ist. Vor diesem Hintergrund

kann das idealistische Ziel der Beschwerdeführerin – die Eindämmung der

Gesundheitskosten – keine Rolle spielen.

Von untergeordneter Bedeutung ist die von der Vorinstanz

angeführte Begründung,

dass der Nutzen an einer niedrigen Franchise für die Beschwerdeführerin und im

Allgemeinen darin liegen kann, dass damit die Schwelle für die Inanspruchnahme

ärztlicher Dienstleistungen gesenkt wird. Gleichwohl spricht auch dies für die

Rechtmässigkeit der angefochtenen Auflage. So besteht gerade bei wirtschaftlich

schlechter gestellten Personen die Gefahr, dass auf eigentlich notwendige

Pflegeleistungen aus finanziellen Gründen

verzichtet wird, was sich wiederum auf den Gesundheitszustand auswirken kann

(vgl. Bundesamt für Statistik BFS, Gesundheitszustand, Armut und Verzicht auf

Pflegeleistungen – Erhebung über die Einkommen und Lebensbedingungen (SILC)

2011, Neuenburg Juli 2013, S. 6 f., zu finden unter www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/nachhaltige-entwicklung/cockpit/gesundheit/verzicht-pflegeleistungen-finanzielle-gruende.assetdetail.

350805.html). Einerseits kann dies längerfristig tatsächlich zu erhöhten

Gesundheitskosten führen. Andererseits ist eine gute Gesundheit zweifellos

jeder fürsorgebedürftigen Person zuträglich, um zwei der Hauptziele der

Sozialhilfe zu erreichen, nämlich die Förderung der wirtschaftlichen und

persönlichen Selbständigkeit und die Gewährleistung der sozialen und

beruflichen Integration (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap.A.1).

4.2 Der

angefochtene Entscheid hält einer Rechtskontrolle stand (§ 50 VRG). Nach

dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund ihrer zweifellos angespannten finanziellen

Situation sind die Gerichtsgebühren massvoll zu bemessen (Plüss, § 13 N. 39).

Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin beantragte die Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung. Darauf hat sie indes keinen Anspruch, weil der vor

Verwaltungsgericht geleistete Aufwand nicht als aussergewöhnlich erscheint und

die Erhebung bzw. Beantwortung von Rechtsmitteln grundsätzlich zur üblichen

Amtstätigkeit gehört (Plüss, § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 400.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 520.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an …