Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00703

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2016.00703

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. März 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA

C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das

Amt für Jugend und Berufsberatung,

Beschwerdegegner,

betreffend Schlussabrechnung des Kantonsbeitrags 2013,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 8. Dezember 2014 setzte das Amt

für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) den Kostenanteil des

Kantons Zürich am von A betriebenen Jugendheim B betreffend das Jahr 2013

auf Fr. 1'145'464.- fest; dieser Betrag ergab sich aufgrund des von A

geltend gemachten Aufwandüberschusses von Fr. 1'281'919.-, von dem das AJB

einen Gewinn "aus Liegenschaftsrechnung Heimbetrieb" von Fr. 136'455.-

abzog. Nach Berücksichtigung bereits geleisteter Teilzahlungen von insgesamt

Fr. 787'139.- verblieben an A zu bezahlende Fr. 358'325.-.

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 7. Oktober 2016 wies die

Bildungsdirektion einen gegen die Kürzung des anrechenbaren Aufwands um

Fr. 136'455.- erhobenen Rekurs ab.

III.

A liess am 10. November 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht

führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid

aufzuheben, der Kantonsbeitrag für das Jahr 2013 auf Fr. 1'281'919.-

festzusetzen und der Kanton Zürich zu verpflichten, ihr Fr. 494'780.-

auszuzahlen. Das AJB mit Beschwerdeantwort vom 7./9. Dezember 2016 und die

Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 13. Dezember 2016 schlossen je

auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu liess A am 9. Januar 2017 Stellung

nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit

Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Streitwert beträgt Fr. 136'455.-, weshalb die Angelegenheit in die

Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b

Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1

Das AJB

rechnete der Beschwerdeführerin Mietzinseinnahmen an, welche sie der von ihr

betriebenen Institution in Rechnung gestellt hatte, und zog die Differenz zwischen

diesem Betrag und dem massgeblichen Liegenschaftsaufwand vom geltend gemachten

Aufwand ab. Im Ergebnis ist zwischen den Parteien damit strittig, ob die

Trägerschaft eines Jugendheims ihren Institutionen für deren Benutzung der

Liegenschaften einen Mietzins in Rechnung stellen darf.

2.2

Nach

§ 7 Abs. 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 des Gesetzes über

die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz

[JugendheimeG, LS 852.2]) gewährt der Kanton anerkannten privaten

Trägerschaften für die von diesen geführten Jugendheime Beiträge für die

Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung

beweglicher Einrichtungen (lit. a), für die Besoldungen der Leitenden der

Jugendheime und ihrer Mitarbeitenden in Erziehung und Berufsbildung und die

jeweiligen obligatorischen Sozialversicherungsbeiträge der arbeitgebenden

Partei (lit. b) sowie die Ausbildung und Weiterbildungen von Leitenden und

Erziehenden (lit. c).

2.3

2.3.1

Vorliegend ist die Beschwerdeführerin Eigentümerin der Liegenschaften, welche

sie der von ihr betriebenen Institution vermietet. Nach § 7 Abs. 2

JugendheimeG ist nicht die einzelne Institution, sondern deren Trägerschaft

Dispositiv

staatsbeitragsberechtigt. Die Kammer hat diesbezüglich kürzlich entschieden,

dass es Mietzinsaufwände einer Institution, denen Mietzinserträge in gleicher

Höhe bei der Trägerschaft gegenüberstehen, bei der Berechnung des

Staatsbeitragsanspruchs nicht zu berücksichtigen gilt, weil es dafür auf die

bei der Trägerschaft für die jeweilige Institution anfallenden Aufwände und

Erträge ankommt; Aufwände der Institution, denen Erträge in gleicher Höhe bei

der Trägerschaft gegenüberstehen, sind deshalb erfolgsneutral (zum Ganzen VGr,

9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.2 Abs. 2, ferner

27. Juli 2016, VB.2016.00192, E. 2.2).

2.3.2

Nichts anderes ergibt sich aus einem (die Beschwerdeführerin betreffenden)

Urteil der Kammer vom 26. Oktober 2011 (VB.2011.00283), welches die

Anwendung heute weitgehend nicht mehr in Kraft stehender Bestimmungen der

Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (JugendheimeV,

LS 852.21) betrifft. Die Kammer hielt in jenem Urteil einzig fest, dass

bei einer Pauschalierung der Staatsbeiträge der Liegenschaftsaufwand nicht

einzig aufgrund des Personalaufwands berechnet, sondern gesondert zu ermitteln

sei; das Urteil enthält jedoch keine dahingehenden Ausführungen, dass den

Institutionen von ihrer Trägerschaft verrechnete Mietzinsaufwände zu

berücksichtigen seien (so schon VGr, 9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.2

Abs. 3).

2.3.3

Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Mietzinsen

führten bei ihr nicht zu einem (unzulässigen) Gewinn aus dem Betrieb des

Jugendheims, sondern dienten zur Bildung von Rückstellungen für zukünftige

Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Unterhalt und der Erneuerung ihrer

Liegenschaften. Dieses Vorbringen überzeugt nicht. Soweit es um den Unterhalt

der Liegenschaften geht, anerkennt das AJB die im jeweiligen Abrechnungsjahr

tatsächlich getätigten Ausgaben als Liegenschaftsaufwand (vgl. auch § 16

Abs. 1 JugendheimeV); die Beschwerdeführerin ist dafür deshalb nicht auf

Mietzinserträge angewiesen. Als Liegenschaftsaufwand sind sodann nur die

tatsächlich getätigten Ausgaben im jeweiligen Kalenderjahr zu berücksichtigen,

weshalb die geltend gemachten "Kosten für Schäden und Abnutzung"

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erst dann anrechenbar sind, wenn

tatsächliche Ausgaben für deren Behebung getätigt werden. Die von der

Beschwerdeführerin ins Feld geführte "periodengerechte" Rechnungsabgrenzung

ist in einem solchen Abrechnungssystem nicht vorgesehen.

Soweit es um die Erneuerung von

Liegenschaften geht, werden nach § 8 Abs. 1 lit. a JugendheimeG

ausdrücklich auch für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden

Staatsbeiträge ausgerichtet, weshalb die Beschwerdeführerin entsprechende Ausgaben

nicht mittels – aus Mietzinserträgen gebildeter – Rückstellungen finanzieren

muss (zum Ganzen schon VGr, 9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.3

Abs. 1). Anzumerken bleibt in diesem Zusammenhang, dass der Beschwerdegegner

Abschreibungen auf Investitionen, welche die Beschwerdeführerin aus eigenen

Mitteln finanziert hat, als anrechenbaren Aufwand berücksichtigt und er sich

insofern – obwohl dabei eine Vorleistungspflicht der Beschwerdeführerin besteht

– auch an diesen Investitionen beteiligt.

2.3.4

Sodann ist auch das Argument der Beschwerdeführerin nicht stichhaltig, sie

werde rechtsungleich behandelt, weil eine Trägerschaft, die ihre Liegenschaften

einer anderen Institution vermiete und für die eigene Institution bei Dritten

Liegenschaften miete, einen Mietzinsaufwand gelten machen könnte. Einerseits

legt die Beschwerdeführerin nicht dar, dass es einen solchen Fall im Kanton

Zürich gibt, und anderseits dürfte in einem solchen Fall die Anrechnung der

geltend gemachten Mietzinsaufwände verweigert werden, weil ein

rechtsmissbräuchliches Verhalten vorläge. Im Übrigen hätte in einer solchen

Konstellation die Trägerschaft keinen Anspruch auf Staatsbeiträge für die

Erneuerung ihrer Liegenschaften und wäre deren Situation mit derjenigen der

Beschwerdeführerin damit ohnehin nicht vergleichbar (zum Ganzen schon VGr,

9. November 2016, VB.2016.00412, E. 2.3 Abs. 2).

2.3.5

Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, inwiefern hier das

Legalitätsprinzip verletzt sein sollte. Die Beschwerdeführerin verkennt in

diesem Zusammenhang, dass gesetzlich nur geregelt werden muss, welche

Aufwendungen staatsbeitragsberechtigt sind, nicht hingegen, welche Aufwendungen

dafür nicht in Betracht fallen (vgl. auch § 5 Abs. 2 Satz 2 und

§ 8 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG,

LS 132.2]). Ebenso wenig ist ersichtlich, was die Beschwerdeführerin

daraus ableiten will, dass mit der Totalrevision des Jugendheimegesetzes

möglicherweise ein anderes Finanzierungsmodell eingeführt wird.

2.4 Soweit die

Beschwerdeführerin die Verrechnung eines Mietzinses sodann auch damit

begründet, dass sie dem Jugendheim B für das in den Liegenschaften gebundene

Eigenkapital einen Zins in Rechnung stelle, gilt das unter 2.3.1 Ausgeführte

sinngemäss. Auch in diesem Fall stünde dem Zinsaufwand der Institution ein

entsprechender Zinsertrag der Trägerschaft gegenüber und hätte dies damit

keinen Einfluss auf die Höhe des Staatsbeitrags. Im Übrigen wären Kapitalzinsen

nach § 8 Abs. 2 StaatsbeitragsG nur bei – hier fehlender –

ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage anrechenbar (VGr, 27. Juli 2016,

VB.2016.00192, E. 2.1).

3.

3.1 Die

Beschwerdeführerin macht sodann geltend, das AJB habe eine unzulässige Praxisänderung

vorgenommen. Bis zur vorübergehenden Umstellung auf ein System mit Tagespauschalen

während der Jahre 2008 bis 2011 (vgl. §§ 18 ff. JugendheimeV in der

vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2011 gültigen Fassung [OS 62,

547 ff.]) und anschliessend auch noch im Abrechnungsjahr 2012 seien die

Mietzinsen als anrechenbarer Aufwand betrachtet worden; es bestehe kein

sachlicher Grund, dies nicht auch weiterhin so zu halten.

3.2 Wie es

sich mit der Praxis vor und direkt nach der vorübergehenden Umstellung auf

Tagespauschalen verhielt, braucht hier nicht näher geprüft zu werden: Eine Praxisänderung

muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im

Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je

länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als

zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen,

wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten

äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechts­anschauungen entspricht

(BGE 141 II 297 E. 5.5.1 mit Hinweisen). Angezeigt ist eine Praxisänderung

in der Regel, wenn sich erweist, dass das Recht bisher unrichtig angewandt

worden ist oder eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder

veränderten Verhältnissen besser entspricht (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis

des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1660, mit

zahlreichen Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 23 Rz. 15).

Ein solcher Fall liegt hier vor, weil eine allfällige frühere

Praxis, von der Trägerschaft in Rechnung gestellte Mietzinse als anrechenbaren

Aufwand zu berücksichtigen, rechtswidrig gewesen wäre. Eine Praxisänderung

verstösst hier sodann auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben: Es

geht einzig darum, dass die Trägerschaft nur noch den tatsächlich entstandenen

Liegenschaftsaufwand geltend machen kann; inwiefern dadurch nachteilige

Dispositionen betroffen sein sollen, welche sich nicht mehr leicht rückgängig

machen lassen, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan. Schliesslich

hat das AJB – wie das Urteil VB.2016.00412 vom 9. November 2016 zeigt –

eine grundsätzliche Praxisänderung vorgenommen, und die geltend gemachten

Mietzinsaufwände werden nicht nur im Fall der Beschwerdeführerin nicht mehr

angerechnet.

4.

Da schliesslich die Höhe des angerechneten

Liegenschaftsaufwands nicht beanstandet wird, erweist sich die

Ausgangsverfügung nach dem Gesagten als rechtmässig. Die Beschwerde ist

entsprechend abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen

Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.

Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,

kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur

die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 6'640.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…