VB.2016.00747

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00747

3. Mai 2017Deutsch11 min

(URT.2017.18911)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Im Rahmen der Genehmigung des Budgets 2016 beschloss der

Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur am 7. Dezember 2015 – amtlich

publiziert am 10. jenes Monats – unter anderem, "[g]estützt auf

§ 46 Abs. 2 lit. a) und b) Personalstatut" (Personalstatut [der

Stadt Winterthur] vom 12. April 1999 [PST,

abrufbar unter www.stadt.winterthur.ch > Themen > Die Stadt

> Erlass-Sammlung > Band 2: Dept. Kulturelles & Dienste]) auf

die Erhöhung der Lohnstufen und eine Quote für Leistungsanteile zu verzichten

und den Mitarbeitenden, "welche eine Qualifikation von 'gut' oder höher

erhalten haben", stattdessen Einmalzulagen im Umfang von insgesamt

Fr. 2 Mio. auszurichten.

Erwägungen

II.

Dagegen liessen A, B, C, D, E und F am 22. Dezember

2015.

an den Bezirksrat Winterthur rekurrieren, welcher das als

Gemeindebeschwerde nach § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

(GG, LS 131.1) entgegengenommene Rechtsmittel mit Beschluss vom

30.

September 2016 abwies.

III.

Am 24. November 2016 liessen A, B, C, D, E und F

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Stadt Winterthur

zu verpflichten, in Aufhebung des Beschlusses des Grossen Gemeinderats vom

7.

Dezember 2015 eine Erhöhung der Lohnstufen gemäss § 47 Abs. 1

PST vorzunehmen sowie eine Quote von Fr. 1 Mio. für Leistungsanteile

festzulegen.

Der Bezirksrat Winterthur

beantragte mit Vernehmlassung vom 6. Dezember 2016 unter Verweis auf die

Begründung seines Entscheids die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Winterthur

liess mit Beschwerdeantwort vom 20. Januar 2017 auf Abweisung der

Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten von A, B, C, D, E und F schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen Letzterer vom

9.

Februar 2017 und der Stadt Winterthur vom 23. Februar 2017 wurde

an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines

Bezirksrats etwa betreffend eine Gemeindebeschwerde nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in

Verbindung mit § 151 Abs. 2 GG sowie §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c und

§§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

Als Stimmberechtigte der Stadt Winterthur sind jedenfalls die

Beschwerdeführenden 1, 2 und 5 ohne Weiteres zur Gemeindebeschwerde legitimiert

(§ 151 Abs. 1 Ingress GG; vgl. Hans Rudolph

Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,

§ 151 N. 3.1; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und

Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 151 N. 4.1; Simon Trippel,

Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 82);

die erweiterte Beschwerdelegitimation gilt auch für den Weiterzug von Gemeindebeschwerdeentscheiden

ans Verwaltungsgericht (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 21 N. 92). Wie es sich demgegenüber mit der

Beschwerdelegitimation der übrigen Beschwerdeführenden verhält, welche sich lediglich

mittels Bezugnahme auf deren Anstellung bei der Beschwerdegegnerin sowie – was

vorliegend nicht substanziiert dargetan ist – Erfüllen des

Qualifikationserfordernisses nach § 47 Abs. 1 PST begründen liesse (§ 151

Abs. 1 Ingress GG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG), braucht hier nicht abschliessend beantwortet zu werden. Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, ist sie nämlich

abzuweisen, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt.

2.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der – nicht

referendumsfähige (§ 10 Abs. 1 Ziff. 2 der Gemeindeordnung [der

Stadt Winterthur] vom 26. November 1998 [Gemeindeordnung, abrufbar unter www.stadt.winterthur.ch > Themen >

Die Stadt > Erlass-Sammlung > Band 1: Behörden, Dept.

Finanzen > 1.1 Gemeinde]; § 93 Ziff. 3 GG) – Beschluss

des Grossen Gemeinderats vom 7. Dezember 2015 verstosse gegen

§§ 46 f. PST. So könne "vom klaren gesetzlichen Auftrag, einen

Stufenanstieg gemäss § 47 Abs. 1 PST vorzunehmen", nach

§ 46 Abs. 2 PST nur dann abgewichen werden, "wenn der Stadtrat

mit dem Voranschlag angesichts der angespannten Finanzlage einen entsprechenden

Antrag stellt". Ein Antrag auf Aussetzung des Stufenanstiegs liege für das

Budgetjahr 2016 aber nicht vor; im Gegenteil habe der Stadtrat dem Grossen

Gemeinderat am 9. September 2015 unter Hinweis "auf die Belastungen

des Personals mit den verschiedenen Sanierungsprogrammen und die erhöhten

Abzüge für die Pensionskasse" die Gewährung eines Stufenanstiegs sowie die

Festlegung einer Leistungsquote von Fr. 1'000'000.- beantragt.

Die Rüge, ein Beschluss des kommunalen Parlaments verstosse

gegen einen kommunalen Erlass, kann nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

im Rahmen von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG mit Gemeindebeschwerde

vorgebracht werden (vgl. VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083,

E. 8). Vorliegend erweist sich die entsprechende Rüge der

Beschwerdeführenden jedoch – wie sich sogleich zeigt – als unbegründet.

3.

3.1

Nach

§ 28 Abs. 1 Ziff. 2 Gemeindeordnung steht dem Grossen

Gemeinderat der Beschwerdegegnerin die Befugnis zur Festsetzung des jährlichen

Voranschlags (Budgets) zu. Diese Budgetkompetenz bedeutet, dass das Parlament

nicht nur ein vom Stadtrat aufgestelltes Budget (§ 41 Abs. 2

Ziff. 3 Gemeindeordnung) global genehmigen oder dessen Änderung durch

Rückweisungen verlangen kann, sondern auch, dass es den Voranschlag

mitgestaltend festsetzt (vgl. §§ 41 Abs. 2,

108.

Ziff. 1 und § 134 GG; Thalmann, § 132 N. 4.1).

Der Grosse Gemeinderat kann im Rahmen des Budgetverfahrens

allerdings nicht völlig frei über die Änderung oder Streichung bestimmter

budgetierter Ausgaben entscheiden. Viele Ausgaben sind unabwendbar, weil sie etwa

durch das Gesetz oder vertragliche Verpflichtungen vorgegeben sind. Bei solchen Ausgaben handelt

es sich um budgetmässig gebundene Ausgaben. Ihre Aufnahme im Voranschlag hat

keine selbständige rechtliche Bedeutung, sondern nur noch deklaratorischen Charakter.

Budgetmässig gebundene Ausgaben müssen vom Grossen Gemeinderat zwingend bewilligt

werden; die Budgethoheit und damit das politische Ermessen des Grossen

Gemeinderats werden hier entsprechend eingeschränkt (vgl. zum Ganzen Tobias

Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen Gemeinderecht, ZBl 94/1993,

S. 68 ff., 73 f.; Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung

der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 71 ff.; Peter

Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt

Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 567 ff.).

3.2

Gemäss

§ 47 Abs. 1 Satz 1 PST wird der Lohn für Angestellte, die

mindestens mit "gut" qualifiziert werden, jeweils auf Beginn des

Kalenderjahrs um die nächste Lohnstufe erhöht. Die Anstellungsinstanz kann für

mit "sehr gut" oder "vorzüglich" qualifizierte Angestellte

auf die vom Stadtrat bestimmten Termine einen Leistungsanteil innerhalb der zur

betreffenden Lohnstufe gehörenden Leistungszone festlegen; der Leistungsanteil

wird jährlich überprüft und kann erhöht werden (§ 47 Abs. 2 f.

je Satz 1 PST).

Für sich betrachtet, legt der Wortlaut der vom Grossen

Gemeinderat in § 47 Abs. 1 Satz 1 PST unter dem Titel

"2. Lohnerhöhung" getroffenen Regelung in der Tat den von den

Beschwerdeführenden gezogenen Schluss nahe, bei ausreichender Qualifikation bestehe

ein voraussetzungsloser Anspruch der Angestellten der Beschwerdegegnerin auf

einen Stufenanstieg, sodass die damit zusammenhängenden Aufwendungen als

budgetmässig gebundene Ausgaben vom Grossen Gemeinderat zwingend bewilligt

werden müssten (vgl. zur budgetmässigen Gebundenheit von Ausgaben, die auf

genau präzisierten rechtlichen Verbindlichkeiten beruhen, Saile,

S. 71 ff.). Bezüglich der Bestimmung in § 47 Abs. 2 PST

liesse sich sodann argumentieren, dem Stadtrat als Anstellungsinstanz (vgl.

§ 13 Abs. 1 lit. a PST) werde zusammen mit der Sachkompetenz,

eine Erhöhung der Leistungsanteile anzuordnen, die Zuständigkeit für die

Bewilligung der erforderlichen Ausgaben mitübertragen. Damit wäre dem Grossen

Gemeinderat auch im Zusammenhang mit den unter diesem Titel erforderlichen

Aufwendungen die Freiheit genommen, im Rahmen der Festsetzung des Budgets über

Höhe und Notwendigkeit der Ausgaben zu entscheiden (vgl. zur budgetmässigen

Gebundenheit von Ausgaben infolge Delegation von Ausgabenkompetenzen an die

Exekutive Saile, S. 114 ff.).

§ 47 PST ist jedoch in Zusammenschau mit § 46

PST auszulegen, welcher – sowohl wörtlich als auch systematisch auf erstere

Norm Bezug nehmend – unter dem Titel "Individuelle Lohnanpassungen, 1. Allgemeines"

insbesondere folgende Regelungen enthält:

"1 Lohnerhöhungen nach § 47

sind nur im Rahmen des Voranschlags zulässig. Der Stadtrat legt jährlich die

Quote für Leistungsanteile gemäss PST § 47 Abs. 2 und 3 fest und

weist diese im Voranschlag aus.

2.

Der Stadtrat kann ausnahmsweise

in Berücksichtigung der Finanzlage der Stadt dem Gemeinderat mit dem

Voranschlag beantragen

a. die Erhöhung der Lohnstufen gemäss PST § 47

Abs. 1 einzuschränken oder auszusetzen,

b. eine lediglich reduzierte Quote für

Leistungsanteile festzulegen oder auf eine solche zu verzichten.

[…]"

Mit Aufnahme eines Kredit- bzw. Budgetvorbehalts in

§ 46 Abs. 1 Satz 1 PST entschied sich der Grosse Gemeinderat

gegen eine Einschränkung seiner Budgethoheit bei der Gewährung finanzieller

(Zusatz-)Leistungen nach § 47 PST an die städtischen Angestellten. Hierbei

handelt es sich – wie aus den Materialien deutlich hervorgeht – um einen

bewussten Entscheid des Erlass- bzw. (Rechts-)Verordnunggebers (vgl. § 28

Abs. 1 Ziff. 6 Gemeindeordnung). So hält etwa der Antrag des

Stadtrats an den Grossen Gemeinderat vom 26. September 2001 zur Revision

des Personalstatuts im Zusammenhang mit der Umsetzung des Projekts

"Strukturelle Besoldungsrevision 1999–2002 'BEREWI'" (II. Nachtrag),

bei welcher Gelegenheit auch die §§ 46 f. PST revidiert wurden, fest,

der jährliche Anspruch auf die nächste Lohnstufe als Erfahrungsanteil

(§ 47 Abs. 1 PST) stehe unter Vorbehalt von § 46 Abs. 1

PST, womit es "den früheren, 'reinen' Automatismus (Stufenanstieg, der nur

bei ungenügender Leistung unterbrochen werden kann)" nicht mehr gebe. Die

dem Grossen Gemeinderat zur Verabschiedung beantragte Regelung in § 46 PST

– nach leichter Modifikation durch die Geschäftsprüfungskommission (dazu

sogleich 3.3) – näher erörternd, betonte der damalige Stadtpräsident an der

Sitzung des Grossen Gemeinderats vom 28. Januar 2002 zudem ausdrücklich,

dass Schlüsselentscheide über künftige Lohnbewegungen de lege ferenda beim

Parlament lägen und er der Ansicht sei, "dass dies auch zur Budgethoheit

des Parlaments gehöre". Dieser Ansicht schloss sich der Grosse Gemeinderat

an, indem er die revidierten §§ 46 f. PST gemäss dem Antrag der

Geschäftsprüfungskommission genehmigte.

3.3

Es ist dem

Grossen Gemeinderat demnach freigestellt, vom Stadtrat ins Budget aufgenommene

Ausgaben, die dem Gemeinwesen infolge der Gewährung von Lohnerhöhungen nach

§ 47 PST erwüchsen, bzw. einen Voranschlagskredit in diesem Umfang zu

genehmigen, einzuschränken oder aber zu streichen; der Grosse Gemeinderat

verfügt diesbezüglich über uneingeschränkte Budgethoheit. Die Aufnahme der

unter dem Titel von § 47 PST erforderlichen Ausgaben ins Budget hat

konstitutiven Charakter.

Daran vermag auch die – etwas missverständliche –

Bestimmung in § 46 Abs. 2 PST nichts zu ändern. Zur Ermittlung des

Sinns und der Tragweite des in diesem Abschnitt statuierten Antragsrechts des

Stadtrats sind wiederum die Materialien im Zusammenhang mit dem II. Nachtrag

zum Personalstatut zu konsultieren. Aus dem Protokoll der Sitzung des Grossen

Gemeinderats vom 28. Januar 2002 geht hervor, dass die geltende

Formulierung auf einen entsprechenden Antrag der Geschäftsprüfungskommission

zurückzuführen ist. Der ursprünglichen, vom Stadtrat beantragten Fassung

zufolge sollte der Entscheid über die Einschränkung und die Aussetzung von

Lohnerhöhungen nach § 47 PST allein bei der Exekutive liegen ("Der

Stadtrat kann unter Berücksichtigung der Finanzlage der Stadt Lohnerhöhungen,

insbesondere auch die Erhöhung der Lohnstufen gemäss § 47 Abs. 1, einschränken

oder aussetzen."). Dies ging dem Parlament zu weit, sodass die

Entscheidbefugnis des Stadtrats im weiteren Verlauf des Rechtsetzungsverfahrens

in ein blosses Antragsrecht umgewandelt wurde (so § 46 Abs. 2 PST).

Gemäss einer Wortmeldung Mireille Schaffitz', Vertreterin der FDP im Grossen

Gemeinderat, anlässlich der Ratssitzung vom 28. Januar 2002 sollte der

Entscheid darüber, ob ein Erfahrungsstufenanstieg sistiert werde oder nicht,

dem Parlament überlassen bleiben, denn nur so sei eine politisch breit

abgestützte Diskussion über das Thema möglich. Die beschwerdeführerische

Annahme, der Grosse Gemeinderat sei bei seinem Entscheid über die Aussetzung

der Lohnmassnahmen nach § 47 PST an einen entsprechenden Antrag des

Stadtrats nach § 46 Abs. 2 PST gebunden, findet daher nicht nur

keinen Rückhalt im Wortlaut dieser Norm; sie liefe auch dem Normzweck zuwider.

4.

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu je einem

Sechstel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 14 N. 11; zur Kostenpflicht ferner VGr, 2. September 2015, VB.2015.00354, E. 5 mit Hinweisen); eine

Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls

um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine

Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu

den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den

Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem

Grundsatz abzuweichen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 2'680.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem

Sechstel auferlegt.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…