VB.2016.00787

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00787

28. Juni 2017Deutsch19 min

(URT.2017.19045)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Gemeinde Hofstetten ersuchte das Gemeindeamt des

Kantons Zürich am 20./25. August 2015 um individuellen

Sonderlastenausgleich für das Jahr 2016. Mit Verfügung vom 30. Oktober

2015 sprach das Gemeindeamt vorläufigen individuellen Sonderlastenausgleich im

Betrag von Fr. 241'200.- zu. Im Rahmen eines Einspracheverfahrens erhöhte

es diesen Betrag mit Verfügung vom 29. April 2016 auf Fr. 243'200.-.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 30. Mai 2016 liess die Gemeinde

Hofstetten in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die

Verfügung vom 29. April 2016 aufzuheben und ihr insgesamt ein

individueller Sonderlastenausgleich in der Höhe von Fr. 805'882.-

zuzusprechen. Die Direktion der Justiz und des Innern hiess den Rekurs mit Verfügung

vom 25. Oktober 2016 teilweise gut und sprach der Gemeinde Hofstetten

vorläufigen individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von

Fr. 302'200.- zu; im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit darauf

einzutreten sei (Dispositiv-Ziff. I). Die Rekurskosten auferlegte sie zu 4/5 der Gemeinde

Hofstetten (Dispositiv-Ziff. III) und verweigerte dieser in

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. IV eine Parteientschädigung.

III.

Die Gemeinde Hofstetten liess am 9. Dezember 2016

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge

"inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der Rekursentscheid

aufzuheben und ihr vorläufiger individueller Sonderlastenausgleich im Betrag

von Fr. 504'701.- zuzusprechen, wobei der noch offene Differenzbetrag von

Fr. 202'501.- innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils auszuzahlen

sei. Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des Innern schlossen mit

Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2017 bzw. Vernehmlassung vom

30. Januar/1. Februar 2017 auf Abweisung der Beschwerde; Ersteres

beantragte zudem eine Parteientschädigung. Am 10. Mai 2017 führte eine Abordnung

der Kammer eine Instruktionsverhandlung mit dem Gemeindeamt sowie allen beim

Verwaltungsgericht gegen die provisorische Festsetzung des individuellen

Sonderlastenausgleichs Beschwerde führenden Gemeinden durch. Das Gemeindeamt

verzichtete am 2. Juni 2017 auf Schlussbemerkungen hierzu; die Gemeinde

Hofstetten reichte gleichentags eine Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend Beiträge im Rahmen

des Finanzausgleichs nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1

sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Mit der

Ausgangsverfügung wurde die Höhe des Beitrags provisorisch festgelegt

(§ 26 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 12. Juli 2010

[FAG, LS 132.1]). Die endgültige Festlegung erfolgt nach § 26 Abs. 3

Satz 1 FAG erst nach Prüfung der Gemeinderechnung. Die Vorinstanz

schliesst daraus, dass es sich bei der Ausgangsverfügung um einen

Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG handle. Dem lässt sich

nicht folgen. Mit der provisorischen Festsetzung des Betrags wird zugleich

definitiv über den Anspruch der jeweiligen Gemeinde auf individuellen

Sonderlastenausgleich und im Grundsatz auch über dessen Höhe entschieden; diese

Fragen können bei der späteren definitiven Festsetzung des Ausgleichsbeitrags

nicht mehr aufgeworfen werden. Weil die provisorische Festlegung der Höhe indes

auf einer Schätzung im Rahmen der Budgetierung beruht, bedarf es nach Abschluss

des Rechnungsjahrs einer Abrechnung gestützt auf die tatsächlichen Ausgaben und

Einnahmen der Gemeinde; hierzu dient die definitive Festsetzung des Beitrags.

In diesem Rahmen ist jedoch nur noch die tatsächliche Höhe der beanspruchten

Beiträge und deren korrekte Verwendung zu prüfen. Damit ist die provisorische

Festsetzung bezüglich des Entscheids über den Anspruch auf

Sonderlastenausgleich und dessen grundsätzliche Höhe als Endentscheid im Sinn

von (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit) § 19a Abs. 1 VRG zu

betrachten.

1.3 Die

Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines

Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei

einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. In

ständiger Rechtsprechung bejaht die Kammer die Legitimation von Gemeinden zur

Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl.

VGr, 18. Februar 2015, VB.2014.00502, E. 1.3 – 18. Dezember

2013, VB.2013.00364, E. 1.4 – 24. August 2011, VB.2011.00220,

E. 1.2).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.1 Der

innerkantonale Finanzausgleich wurde mit dem am 1. Januar 2012 in Kraft

getretenen Finanzausgleichsgesetz neu geregelt. Er besteht – neben dem hier

nicht interessierenden Zentrumslastenausgleich für die Städte Winterthur und

Zürich – aus einem Ressourcenausgleich sowie dem demografischen, dem

geografisch-topografischen und dem individuellen Sonderlastenausgleich.

Der Ressourcenausgleich bezweckt eine Minderung der

Unterschiede zwischen den Gesamtsteuerfüssen der Gemeinden und stellt sicher,

dass die relative Steuerkraft jeder Gemeinde (Ertrag der allgemeinen

Gemeindesteuern bei einem Steuerfuss von 100 % pro Einwohnerin und

Einwohner) mindestens 95 % des Kantonsmittels beträgt (§ 10

Abs. 1 FAG). Zu diesem Zweck findet bei Gemeinden mit einer relativen

Steuerkraft, die das Kantonsmittel um mehr als 10 % übersteigt, eine

Ressourcenabschöpfung statt (§§ 14 ff. FAG) und haben Gemeinden mit

einer relativen Steuerkraft von weniger als 95 % des Kantonsmittels

Anspruch auf einen Ressourcenzuschuss (§§ 11 ff. FAG). Mit dem

demografischen Sonderlastenausgleich werden besondere Lasten einer Gemeinde

ausgeglichen, die diese infolge eines hohen Anteils an Einwohnerinnen und

Einwohnern unter 20 Jahren hat (§§ 17 ff. FAG). Der

geografisch-topografische Sonderlastenausgleich dient dem Ausgleich besonderer

Lasten, welche eine Gemeinde aufgrund ihrer geringen Bevölkerungsdichte und ihrer

schwierigen topografischen Verhältnisse hat (§§ 20 ff. FAG).

2.2 Der hier

strittige individuelle Sonderlastenausgleich gleicht nach § 23 FAG

besondere Lasten einer politischen Gemeinde aus, welche von dieser nicht

beeinflusst werden können (lit. a) und weder vom demografischen

Sonderlastenausgleich noch vom geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich

abgegolten werden (lit. b). Als besondere Last gelten gemäss § 28 der

Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV, LS 132.11) nicht

beeinflussbare Nettoaufwendungen einer Gemeinde für notwendige Aufgaben in

einem durch Steuern zu finanzierenden Bereich der funktionalen Gliederung,

soweit die Aufwendungen pro Kopf grösser sind als die durchschnittlichen

Nettoaufwendungen aller Gemeinden ohne die Städte Winterthur und Zürich.

Anspruchsberechtigt sind nur politische Gemeinden, welche im fraglichen Jahr

einen Gesamtsteuerfuss festsetzen müssen, der über dem 1,3-Fachen des

Kantonsmittels der Gesamtsteuerfüsse (ohne die Stadt Zürich) des zweiten dem

fraglichen Jahr vorausgehenden Kalenderjahrs liegt (§ 24

Abs. 1 f. in Verbindung mit § 8 lit. d FAG); dieser

Ausgleichssteuerfuss beträgt für das Jahr 2016 129 %. Ausgeglichen werden

sodann nur jene besonderen Lasten, die zu Aufwendungen führen, welche mit dem Ausgleichssteuerfuss

nicht gedeckt werden können (§ 25 Abs. 1 f. FAG).

Ausgleichsberechtigt sind demnach nur Aufwendungen, die einerseits eine

Sonderlast darstellen und anderseits – mit den übrigen Aufwendungen – bei einem

Steuersatz von 129 % zu einem Aufwandüberschuss führen.

Zuständig für die Festlegung des individuellen

Sonderlastenausgleichs ist das Gemeindeamt (§ 26 FAG in Verbindung mit

§ 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 1.1 lit. d

der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Es wird dabei von einem

Fachbeirat beraten, der aus je zwei Vertreterinnen oder Vertretern des Kantons

und der Gemeinden sowie einer unabhängigen vorsitzenden Person besteht

(§ 27 FAG).

Die Beschwerdeführerin weist – nach diversen

Bereinigungen, die unbestritten geblieben sind – ohne ordentliche Steuern des

Jahres 2016 einen Aufwandüberschuss von Fr. 1'397'532.65 aus; nach

Anrechnung der Erträge aus ordentlichen Steuern bei einem Steuerfuss von 129 %

verbleibt ein Aufwandüberschuss von Fr. 571'932.65.

In ihrem Gesuch machte die Beschwerdeführerin Sonderlasten

im Gesamtbetrag von Fr. 858'040.- geltend; davon anerkannte der

Beschwerdegegner zunächst Sonderlasten im Betrag von Fr. 714'309.- und im

Rekursverfahren weitere Sonderlasten im Betrag von Fr. 30'000.-; die

Vorinstanz erachtete sodann weitere Aufwendungen im Betrag von

Fr. 29'000.- als Sonderlast. Damit weist die Beschwerdeführerin Sonderlasten

im Gesamtbetrag von Fr. 773'309.- auf; dieser Betrag ist vor

Verwaltungsgericht nicht mehr umstritten.

4.1 Um die

Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs zu bestimmen, unterzog das

Gemeindeamt zusätzlich den "Gesamtbedarf" einer Prüfung und kürzte

den anerkannten Gesamtaufwand – mit Ausnahme der Aufwendungen für

Gemeindestrassen – um nicht anerkannte Sonderlasten im Betrag von

Fr. 122'515.-, um Fr. 3'731.- für überdurchschnittliche Aufwendungen

in freiwilligen Aufgabenbereichen und um Fr. 202'501.- aufgrund eines

Ressourcenvergleichs. Unter dem Gesamtbedarf versteht es den Aufwandüberschuss

ohne ordentliche Steuern des Jahres 2016.

Da die Vorinstanz weitere Aufwendungen als Sonderlasten

anerkannte, reduzieren sich auch die Abzüge für nicht anerkannte Sonderlasten

auf Fr. 63'515.-. Diese Kürzung sowie diejenige von Fr. 3'731.- für

freiwillige Aufgabenbereiche sind vorliegend nicht mehr strittig, weshalb für

die nachfolgenden Betrachtungen von einem entsprechend reduzierten

Aufwandüberschuss ohne ordentliche Steuern in der Höhe von

Fr. 1'330'286.65 auszugehen ist.

4.2 § 23

FAG regelt einzig, unter welchen Voraussetzungen Aufwendungen als Sonderlast

anerkannt werden können; Kriterien zur Prüfung des übrigen Aufwands enthält

diese Bestimmung hingegen nicht. Die Beitragshöhe ergibt sich somit zum einen

aus der Höhe der anerkannten Sonderlast und anderseits aus der Höhe des

anerkannten Gesamtaufwands (inklusive Sonderlast). Damit besteht insofern ein

Fehlanreiz, als eine Gemeinde versucht sein könnte, einen möglichst grossen

übrigen Aufwand auszuweisen, um einen möglichst hohen individuellen

Sonderlastenausgleich zu erhalten. Die folgende Darstellung illustriert diese

Problematik:

Das Gemeindeamt wendet die Kriterien für die Anerkennung

als Sonderlast analog auch für die Prüfung des übrigen Aufwands an. Demnach

wird ein nicht als Sonderlast anerkannter Aufwand nur berücksichtigt, sofern er

notwendig ist und nicht beeinflusst werden kann, wobei freiwillige Aufwendungen

nicht als notwendig gelten (vgl. § 23 lit. a FAG). Dieses Vorgehen widerspricht

indes sowohl der Regelung der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV,

LS 101) als auch des Finanzausgleichsgesetzes. Gemäss Art. 127

Abs. 2 lit. a KV ermöglicht der Finanzausgleich den Gemeinden die

Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben. Nach dem Willen des Verfassungsrats fallen

unter die notwendigen Aufgaben auch von der Gemeinde freiwillig gewählte

Aufgaben; ein Antrag des Regierungsrats, darunter nur die auf Bundesrecht und

kantonalem Recht beruhenden Aufgaben zu subsumieren, lehnte das Plenum ab

(Ulrich Hubler in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar],

Art. 127 N. 22 f.). Etwas Gegenteiliges ergibt sich entgegen der

Auffassung des Gemeindeamts auch nicht aus § 25 FAG sowie § 28 FAV,

weil diese Bestimmungen nicht die Prüfung des übrigen Aufwands, sondern die

Berechnung der Sonderlasten zum Gegenstand haben. Ebenso wenig lassen

Erläuterungen in der Weisung zu § 25 FAG (ABl 2009 172 ff.,

286 f.), wonach nur der vom Kanton anerkannte Teil ausgleichsberechtigt

sei, darauf schliessen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch der übrige

Aufwand auf seine Notwendigkeit hin zu überprüfen sei, denn diese Ausführungen

stehen im Zusammenhang mit den ausgleichsberechtigten Sonderlasten; im Übrigen

änderten die Ausführungen in der Weisung nichts daran, dass es an einer

gesetzlichen Grundlage für eine solche Prüfung fehlt. Mithin kann allein

aufgrund der Freiwilligkeit der Ausgabe noch nicht darauf geschlossen werden,

diese verstosse gegen die Grundsätze der Finanzausgleichsgesetzgebung. Nach

§ 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 FAG können

Ausgleichsbeiträge vielmehr nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die

allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit

die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst. Der Finanzhaushalt

muss laut Art. 122 Abs. 2 KV nach den Grundsätzen der

Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geführt werden.

Nur wenn eine Gemeinde bei der Festlegung des übrigen Aufwands gegen diese

Grundsätze verstösst, kann der für die Festlegung des individuellen

Sonderlastenausgleichs massgebende Gesamtaufwand gekürzt werden. Nach dem

Grundsatz der Sparsamkeit sind die vorgesehenen Aufwendungen auf deren

Notwendigkeit und Tragbarkeit zu prüfen (Ulrich Hubler/Michael Beusch,

KV-Kommentar, Art. 122 N. 16). Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit

verpflichtet die Gemeinden, für jedes Vorhaben jene Variante zu wählen, welche

bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet

(§ 165 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1] in

Verbindung mit § 7 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979

[GS IV 193 ff.]; Hubler/Beusch, Art. 122 N. 17).

Bei der Prüfung, ob eine Gemeinde gegen die Grundsätze der

Haushaltsführung verstösst, steht dem Gemeindeamt entgegen der Auffassung der

Vorinstanz kein Ermessensspielraum zu, weil es sich dabei um eine Rechtsfrage

handelt. Hingegen hat es den Gestaltungsspielraum zu beachten, welcher den

Gemeinden gestützt auf die in Art. 85 Abs. 1 KV garantierte

Gemeindeautonomie auch im Rahmen ihres Finanzhaushalts zusteht (vgl. auch

§ 3 Abs. 1 lit. b FAG).

4.3

4.3.1

Das Gemeindeamt prüfte die Aufwendungen der Beschwerdeführerin zunächst

anhand einer Gesamtbetrachtung. Diese Prüfung nahm es aufgrund eines

Ressourcenvergleichs zwischen den Gemeinden vor. Dabei wurde für jede Gemeinde

gestützt auf die Zahlen aus dem Jahr 2013 die Ressourcenausstattung pro

Einwohner berechnet, indem die berichtigte Steuerkraft (nach

Ressourcenausgleichsbeiträgen), Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer und

Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topografischen

Sonderlastenausgleich kumuliert wurden. Für die Beschwerdeführerin ergab dies

bei einer berichtigten Steuerkraft von Fr. 3'319.-, einem demografischen

Sonderlastenausgleich von Fr. 560.-, einem geografisch-topografischen

Sonderlastenausgleich von Fr. 384.- und einem Grundstückgewinnsteuerertrag

von Fr. 0.- eine Ressourcenausstattung von Fr. 4'263.- pro Einwohner,

womit sie gesamtkantonal den 29. Rang belegt. Nach Auffassung des

Gemeindeamts sowie einer Mehrheit des Fachbeirats ist in diesem Zusammenhang

die Grenze für die Ressourcenabschöpfung zu berücksichtigen, welche 10 %

über dem Kantonsmittel der relativen Steuerkraft (vgl. § 14

Abs. 1 FAG) bzw. im Jahr 2013 bei einer relativen Steuerkraft von

Fr. 3'842.- pro Einwohner liegt. Um eine Gleichbehandlung von Gemeinden,

bei welchen eine Ressourcenabschöpfung erfolge, gegenüber Gemeinden, welche

Finanzausgleichsbeiträge erhielten, zu gewährleisten, sei der Beitrag für

Sonderlasten um die Differenz zwischen der Ressourcenausstattung

(Fr. 4'263.- pro Einwohner) und dem Abschöpfungsgrenzbetrag

(Fr. 3'842.- pro Einwohner) zu kürzen, was bei 481 Einwohnern im Jahr

2013 einem Betrag von insgesamt Fr. 202'501.- entspreche. Die nachfolgende

Grafik zeigt das Vorgehen des Gemeindeamts:

4.3.2

Diese Vorgehensweise überzeugt nicht. Die im Finanzausgleich vorgesehenen

Sonderlastenausgleiche tragen dem Umstand Rechnung, dass Gemeinden mit nicht

beeinflussbaren besonderen Lasten eine höhere Ressourcenausstattung benötigen

als Gemeinden ohne solche Lasten. Indem das Gemeindeamt die höhere

Ressourcenausstattung zum Anlass nimmt, um Beiträge für Sonderlasten zu kürzen,

handelt es gegen den Gesetzeszweck. Soweit das Gemeindeamt bei der

Ressourcenausstattung gar Beiträge berücksichtigt, welche der Gemeinde zuvor

für demografische und geografisch-topografische Sonderlasten zugesprochen

worden waren, kann dies im Ergebnis dazu führen, dass diese nach § 23

lit. b FAG beim Sonderlastenausgleich nicht zu berücksichtigenden Beiträge

der Gemeinde ganz oder teilweise wieder entzogen werden. Insgesamt ist die

Vorgehensweise des Gemeindeamts damit willkürlich.

Die Argumentationsweise des Gemeindeamts vermag sodann

auch aus anderen Gründen nicht zu überzeugen. Die angewandte Abschöpfungsgrenze

für den Ressourcenausgleich beruht einzig auf einem Vergleich der relativen

Steuerkraft jeder Gemeinde, für die nur der Ertrag aus den allgemeinen Steuern

berücksichtigt wird (§ 14 in Verbindung mit § 8 lit. f und g

FAG; § 5 Abs. 1 FAV). Indem das Gemeindeamt diesem Betrag eine

Ressourcenausstattung gegenüberstellt, die zusätzlich auch noch den Ertrag aus

der Grundstückgewinnsteuer sowie die Beiträge für den demografischen und

geografisch-topografischen Sonderausgleich berücksichtigt, vergleicht sie zwei

auf unterschiedlicher Grundlage beruhende Beträge miteinander. Dieser Vergleich

ist offensichtlich untauglich, um zu prüfen, ob der Voranschlag einer Gemeinde

mit den Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar ist.

4.3.3

Mit seinem Vorgehen übersieht das Gemeindeamt sodann, dass mit der

Anerkennung besonderer Lasten im Umfang von Fr. 773'309.- der damit

verbundene Aufwand zugleich auch als mit den Grundsätzen der Haushaltsführung

vereinbar betrachtet wurde, weil es sich dabei um notwendige Aufwendungen

handeln muss. Zu überprüfen ist demnach nur noch, ob der übrige durch

ordentliche Steuern zu deckende Aufwandüberschuss von Fr. 556'977.65

(Aufwandüberschuss von Fr. 1'330'286.65 abzüglich anerkannte Sonderlasten

im Betrag von Fr. 773'309.-) mit den Grundsätzen der Haushaltsführung

vereinbar ist. Im Sinn des Vorgehens des Gemeindeamts erscheint sinnvoll, dabei

auf statistische Durchschnittswerte abzustellen (vgl. auch Hubler,

KV-Kommentar, Art. 127 N. 26), wobei der Praktikabilität sowie der

Vorhersehbarkeit für die Gemeinden Rechnung zu tragen ist. Zu berücksichtigen

ist dabei, dass es nur noch um die Prüfung von Aufgabenbereichen geht, in

welchen die Gemeinde keine Sonderlast aufweist. Weil eine Sonderlast definitionsgemäss

voraussetzt, dass im entsprechenden Aufgabenbereich überdurchschnittliche Aufwendungen

getätigt werden müssen, steht mit der Nichtanerkennung einer Sonderlast

zugleich auch fest, dass die Gemeinde die entsprechende Aufgabe im Rahmen des

kantonalen Kostendurchschnitts erfüllen kann. In diesem Sinn ist in analoger

Anwendung von § 28 Abs. 1 FAV auf die durchschnittlichen Aufwendungen

sämtlicher Gemeinden des Kantons, mit Ausnahme der Grossstädte Zürich und

Winterthur, abzustellen. Liegen die übrigen Aufwendungen (ohne Sonderlasten)

pro Kopf nicht über dem Durchschnitt aller Gemeinden des Kantons, ist ohne

gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde sich auf die

notwendigen Aufwendungen beschränkt. Ein gegenteiliger Hinweis liegt etwa dann vor,

wenn eine Gemeinde in diesen Aufgabenbereichen in den vergangenen Jahren ein

klar überdurchschnittliches Wachstum aufwies und dafür keine sachlichen Gründe

anführen kann. Weil es der Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomie grundsätzlich

freisteht, welchen Aufgaben sie grössere Priorität einräumt, ist eine

Gesamtbetrachtung und nicht eine Einzelbetrachtung für jedes Aufgabengebiet

vorzunehmen. Liegen die durchschnittlichen Aufwendungen gesamthaft über dem

kantonalen Durchschnitt, ist der Sonderlastenausgleich grundsätzlich um diesen

Betrag zu kürzen, weil von einer Gemeinde in Aufgabenbereichen ohne besondere

Last erwartet werden darf, dass ihre Aufwendungen gesamthaft nicht über dem

kantonalen Mittel liegen. Dies bedeutet nicht, dass eine Gemeinde nicht freiwillig

gesamthaft überdurchschnittliche Aufwendungen tätigen dürfte. Solches soll sie

aber nicht zu Lasten des Finanzausgleichs tun, weshalb das dadurch entstehende

Defizit entweder dem Eigenkapital zu belasten oder durch einen über dem

Ausgleichssteuerfuss liegenden Steuerfuss zu finanzieren ist.

Das Gemeindeamt wies anlässlich der

Instruktionsverhandlung darauf hin, dass Gemeinden mit Sonderlasten in der

Regel auch Aufgabenbereiche aufwiesen, welche sie mit einem unter dem

kantonalen Durchschnitt liegenden Aufwand bestreiten könnten, was es als

Minderlasten bezeichnet. Bei einer für den übrigen Aufwand allein auf

Durchschnittswerte abstellenden Betrachtungsweise würden einseitig nur die

Sonder-, nicht hingegen die Minderlasten berücksichtigt. Der Einwand des

Gemeindeamts ist grundsätzlich berechtigt. Das Gesetz sieht indes die direkte

Berücksichtigung solcher Minderlasten nicht vor; die diesbezügliche Asymmetrie

ist vielmehr Folge der gesetzlichen Regelung. Sodann ist in diesem Zusammenhang

zu beachten, dass Gemeinden individuellen Sonderlastenausgleich nur erhalten

können, wenn ihr Steuerfuss dem 1,3-Fachen des kantonalen Mittels entspricht.

Es genügt mithin nicht, dass eine Gemeinde in einzelnen Aufgabenbereichen

Sonderlasten aufweist; sie darf darüber hinaus auch nicht in der Lage sein,

diese Sonderlasten mit einem gegenüber dem kantonalen Mittel um 30 %

höheren Steuerfuss zu finanzieren. Damit wird dem Umstand, dass viele Gemeinden

Sonderlasten in einem Aufgabenbereich durch Minderlasten in einem anderen Bereich

ausgleichen können, bereits Rechnung getragen.

4.4 Im Rahmen

einer Eventualbegründung führt das Gemeindeamt aus, dass die Beschwerdeführerin

neben den anerkannten Sonderlasten in neun Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag

von rund Fr. 50'000.- überdurchschnittliche Aufwendungen geltend mache,

woraus sich ebenfalls ergebe, dass sie unwirtschaftlich haushalte. Wie

vorstehend dargelegt, kann allein aus dem Umstand, dass die Aufwendungen in

einem bestimmten Aufgabenbereich überdurchschnittlich sind, noch nicht geschlossen

werden, diese verstiessen gegen die Grundsätze der Haushaltsführung; dafür ist

vielmehr eine Gesamtbetrachtung notwendig, weil es einer Gemeinde im Rahmen der

Gemeindeautonomie nicht verwehrt werden kann, in einem einzelnen Aufgabengebiet

überdurchschnittliche Aufwendungen zu tätigen, soweit diese Aufwendungen sich

noch als tragbar erweisen. Hier ist in diesem Zusammenhang zunächst zu

berücksichtigen, dass die überdurchschnittlichen Aufwendungen nur etwa einen

Viertel der Kürzung von Fr. 202'501.- erklären. Aus einer Aufstellung des

Gemeindeamts ergibt sich sodann, dass die Beschwerdeführerin in 40

Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag von Fr. 268'821.- unterdurchschnittliche

Aufwendungen geltend macht. Lässt man die Sonderlasten unberücksichtigt, überwiegen

die Aufgabenbereiche mit unterdurchschnittlichen Kosten damit klar und weist

die Beschwerdeführerin ohne Sonderlasten gesamthaft unterdurchschnittliche Aufwendungen

auf; ein Verstoss gegen die Grundsätze der Haushaltsführung ist bei einem

Vergleich mit den kantonsweit durchschnittlichen Aufwendungen deshalb nicht

ersichtlich.

Weil die Beschwerdeführerin demnach nicht gegen die

Grundsätze der Haushaltsführung verstossen hat, besteht keine Grundlage, um den

Sonderlastenausgleich um Fr. 202'501.- zu kürzen.

5.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. In teilweiser Abänderung der

Verfügung vom 29. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I des

Rekursentscheids ist der Beschwerdeführerin ein vorläufiger individueller

Sonderlastenausgleich im Betrag von insgesamt Fr. 504'701.- zuzusprechen.

Der Differenzbetrag von Fr. 202'501.- ist der Beschwerdeführerin innert

30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils auszuzahlen (vgl. § 29a

Abs. 1 VRG).

5.2 Im

Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin noch zusätzlichen

individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 562'682-. Sie ist in

jenem Verfahren nunmehr im Betrag von Fr. 202'501.- als obsiegend zu

betrachten, weshalb die Rekurskosten neu zu 7/20 dem Beschwerdegegner und zu

13/20 der Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind (§ 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren weiterhin als

mehrheitlich unterliegend zu betrachten ist, bleibt ihr eine

Parteientschädigung für dieses Verfahren verwehrt.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist

Folgendes zu erläutern. Soweit das Bundesgericht der Auffassung des

Verwaltungsgerichts (vorn 1.2) folgt und das vorliegende Urteil über die

provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs im bundesgerichtlichen

Verfahren als Endentscheid qualifiziert, steht dagegen die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen.

Geht das Bundesgericht hingegen davon aus, es handle sich um einen

Zwischenentscheid, ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur

zulässig, sofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (lit. a) oder

die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung der Verfügung des Gemeindeamts vom

26. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 25. Oktober 2016 wird der

Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 vorläufiger individueller

Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 504'701.- zugesprochen; der

Differenzbetrag von Fr. 202'501.- ist der Beschwerdeführerin innert

30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils auszuzahlen.

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 25. Oktober 2016 werden die Rekurskosten von Fr. 3'672.-

zu 13/20 der Beschwerdeführerin und zu 7/20 dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 9'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 9'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…